◇張樂飛

大數(shù)據(jù)時代下我國政府數(shù)據(jù)開放問題研究

◇張樂飛

時下，各國政府是現(xiàn)實社會中最大的信息資源保有者和控制者。在陽光政務(wù)和大數(shù)據(jù)浪潮的推動下，開放政府數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)開展起來，大數(shù)據(jù)也從技術(shù)領(lǐng)域上升到了國家層次。增強政府工作透明度，建設(shè)陽光政務(wù)，提高政府綜合治理能力，增加公民的社會福利，政府數(shù)據(jù)開放已然是一項重要的舉措，這也是我國開展電子政務(wù)的一個重要方向和目的。本文以在大數(shù)據(jù)時代中，中國政府數(shù)據(jù)公開的有關(guān)情況為對象，分析了中國政府數(shù)據(jù)開放所取得的成就、動力和存在的問題，并提出了相關(guān)的對策和建議。

數(shù)據(jù)開放；陽光政務(wù)；信息共享；大數(shù)據(jù)

當今世界正處于數(shù)據(jù)大爆炸時期，數(shù)據(jù)正朝著數(shù)量龐大、種類繁多、體系完善、實時快速的方向發(fā)展。與此同時，伴隨電子政務(wù)的深入推進和發(fā)展，各級政府所掌握的信息資源也與日俱增，大數(shù)據(jù)的制高點實際上已經(jīng)被政府牢牢占領(lǐng)。因此，各級政府在大數(shù)據(jù)時代，如何向大眾更好地公開這些信息，如何讓這些數(shù)據(jù)的效用發(fā)揮得更好，如何充分發(fā)掘這些數(shù)據(jù)背后潛在的知識，從而讓政府的辦事效率和社會治理能力得到提高，增加人民群眾的福祉，是研究政府數(shù)據(jù)公開的主要方向，也是研究政府數(shù)據(jù)公開的目的所在。

一、中國政府數(shù)據(jù)公開取得的進展

（一）電子政務(wù)建設(shè)和政府信息公開為政府數(shù)據(jù)公開奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國電子政務(wù)和政府信息公開取得了一定的成效，為開放政府數(shù)據(jù)打下了堅實的基礎(chǔ)。開放政府數(shù)據(jù)是電子政務(wù)和政府信息公開的進一步演化和發(fā)展，從更深的層次來說，政府信息的公開化和能否被高效率地利用，必然要經(jīng)歷這一階段。電子政務(wù)的推行提高了政府的信息化水平，積累了大量準確實用的數(shù)據(jù)，為開放政府數(shù)據(jù)在中國的發(fā)展打下了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。政府信息公開的推廣和相關(guān)法規(guī)的頒布施行改變了政府部門的業(yè)務(wù)習慣，為開放政府數(shù)據(jù)奠定了“開放”的理念基礎(chǔ)，為真正的“開放”營造了氛圍[1]。

（二）大城市的政府數(shù)據(jù)公開工作初步開展，但全國范圍內(nèi)的發(fā)展狀況并不均衡。政府數(shù)據(jù)的公開主要是為了滿足民眾的知情權(quán)，但開放數(shù)據(jù)的意義不僅在于此，它的核心是數(shù)據(jù)的再利用和價值創(chuàng)造，是將政府數(shù)據(jù)用可共享的格式放在互聯(lián)網(wǎng)上，讓各方自由使用。當前，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展也使開放數(shù)據(jù)的再利用和價值創(chuàng)造成為可能，中國開放政府數(shù)據(jù)的起步主要得益于大數(shù)據(jù)技術(shù)在中國的推廣與應(yīng)用，可以說是與大數(shù)據(jù)的發(fā)展同步進行的。但我國還沒有出臺全國性的開放政府數(shù)據(jù)戰(zhàn)略或行動計劃，尚未建立諸如“Data.gov”的全國開放政府數(shù)據(jù)平臺，也沒有加入全球性的合作，僅在北京、上海等大城市有了初步發(fā)展，取得了一定的成果。

二、中國政府數(shù)據(jù)公開的動力來源

在我國現(xiàn)行體制下，各級政府占有、管理和控制著絕大多數(shù)的數(shù)據(jù)資源，是信息資源的強勢擁有者。更加積極、主動、穩(wěn)健地向社會公開政府所掌握的信息資源，不僅能夠促進數(shù)據(jù)的深入交流和廣泛傳播，還能以其來源的規(guī)范性和權(quán)威性推動數(shù)據(jù)資源的重新發(fā)掘和利用。在大數(shù)據(jù)時代背景下，筆者認為推動我國政府數(shù)據(jù)公開的因素主要有以下幾個方面：

（一）發(fā)明和應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)是政府數(shù)據(jù)公開的重要前提。通過查閱文獻資料得知，大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的歷史最早可追溯到1887年，美國統(tǒng)計學家赫爾曼為了統(tǒng)計人口數(shù)據(jù)，使用一種將穿孔卡片從電觸點上移過的系統(tǒng)，由此開啟了數(shù)據(jù)處理的新紀元。“Big data”這一單詞是麥肯錫全球研究院在2011年發(fā)布的《大數(shù)據(jù)：下一個創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)力的前沿》這一研究報告中首次提出[2]。近年來，大數(shù)據(jù)大有不斷向社會各行業(yè)各部門滲透的趨勢，日臻成熟和普及的大數(shù)據(jù)技術(shù)也大大提高了政府和人民群眾在信息上的契合度，使公眾要求政府數(shù)據(jù)公開，以及收集利用政府信息資源的需求和愿望越來越強烈。

（二）政府綜合治理能力的提升客觀上要求進行數(shù)據(jù)公開?！耙磺袨榱巳罕?，一切依靠群眾”的宗旨是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，作為執(zhí)政黨，政府數(shù)據(jù)公開是踐行群眾路線，提高政府工作透明度和增強綜合治理能力的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)實生活當中存在的許多問題紛繁復(fù)雜，一些思路和解決方案其實就隱藏在大數(shù)據(jù)當中，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)公開可以最大限度上吸引社會公眾參與，集思廣益，聽取意見和建議，使問題充分暴露，從而找出解決方法和制訂更為完善的措施，有利于最優(yōu)制度的出臺，這也體現(xiàn)了政府角色從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

（三）陽光政務(wù)的深入發(fā)展推動政府數(shù)據(jù)公開。從政府信息公開到數(shù)據(jù)公開，是政府工作的一大創(chuàng)新與進步，更是陽光政府的必然要求。公開是信息公開的重點，其目的是提高政府工作的透明度，監(jiān)督政府有關(guān)工作，從而防止腐敗。而數(shù)據(jù)公開，特別是原始數(shù)據(jù)的公開強調(diào)的不僅僅是政府工作的行為和態(tài)度，更重要的是數(shù)據(jù)徹底曝光后，公眾可以監(jiān)督和質(zhì)疑政府決策的合法性和合理性，從而更加透明。政府數(shù)據(jù)公開把政府掌握的資源由少數(shù)人知情變?yōu)槎鄶?shù)人知情，從而可以制約權(quán)力的濫用，規(guī)范政府行為，最大限度地減少腐敗，杜絕暗箱操作。

三、政府數(shù)據(jù)公開的阻礙因素

近年來，雖然中國政府在數(shù)據(jù)公開方面開展了不少工作，但實際效果并不十分明顯，與公眾的需求不對稱，存在著較大差距，究其原因有以下幾點：

（一）法律層面的不完善不利于數(shù)據(jù)的公開。公民有信息知情權(quán)，這是政府數(shù)據(jù)公開的前提，也是一項基本的權(quán)利，受到《世界人權(quán)宣言》的保護，并得到國際社會的廣泛認可。但就當前而言，制度上仍存在著依法申請公開的漏洞，保密需要經(jīng)歷一個相當繁瑣的程序，這個制度缺陷也就成為某些地方政府拒絕向公眾公開數(shù)據(jù)的借口。固然有公開意識滯后服務(wù)意識不強這一更深層次的原因，但顯而易見的則是制度上的不完善。除此之外，政府明文規(guī)定可以公開的數(shù)據(jù)種類和范圍并不明確，這在某種程度上也限制了政府數(shù)據(jù)公開的廣度和深度。

（二）數(shù)據(jù)壟斷產(chǎn)生的巨大利益阻礙了政府數(shù)據(jù)公開。從理論上來說，政府的身份是公共利益的分配者和協(xié)調(diào)者，這決定了其不得將政府所掌握的數(shù)據(jù)當作商品，從事商業(yè)上的往來。但在實際生活中，政府往往會將其壟斷的數(shù)據(jù)資源委托下屬單位或相關(guān)企業(yè)進行數(shù)據(jù)的采集利用，開展增值服務(wù)，從而獲得高額壟斷利潤。數(shù)據(jù)壟斷帶來的巨大利益促使不法行為層出不窮，它不僅阻礙了政府數(shù)據(jù)公開的步伐，同時也使公平有序的社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境和機制遭到破壞，不利于社會的和諧穩(wěn)定。

（三）高質(zhì)量數(shù)據(jù)的要求和高額的維護成本限制了政府數(shù)據(jù)公開。開放的數(shù)據(jù)必須要有權(quán)威的數(shù)據(jù)來源，采取科學的方法，以客觀的態(tài)度采集高質(zhì)量的數(shù)據(jù)才能滿足公眾的需求。不穩(wěn)定不可靠甚至虛假偽造的數(shù)據(jù)極易造成差錯和誤導，引起用戶的不滿和糾紛。此外，數(shù)據(jù)開放所需開支也不是一勞永逸的，需要后期的管理維護和資金投入，如果沒有足夠的資本來運行和更新，容易造成虎頭蛇尾從而引起用戶不滿。因此，政府數(shù)據(jù)開放是一個長期棘手的問題，在資源有限的情況下，開放什么數(shù)據(jù)，以何種方式開放數(shù)據(jù)需要慎之又慎。

四、大數(shù)據(jù)時代公開政府數(shù)據(jù)的措施

（一）在法制層面上進行規(guī)范化管理，營造相對有利于數(shù)據(jù)公開的環(huán)境。隨著科學技術(shù)的進步，公眾對信息的需求與日俱增，未來政府需要保密的數(shù)據(jù)越來越少，向社會公開的數(shù)據(jù)越來越多。但這又涉及另一個難題，即在對社會公開數(shù)據(jù)的同時如何讓公眾的個人隱私和企業(yè)的商業(yè)秘密得到保護。因此，一套更具有針對性和準確性的法律法規(guī)體系亟待頒布[3]。更為具體的是，一方面，隱私權(quán)的保護和安全性的提高是要盡量保證的，杜絕違規(guī)侵權(quán)使用數(shù)據(jù)資源；另一方面，最合理有效的措施就是以法律條文的形式來明確規(guī)定政府所掌握的信息資源可以對公眾公開的范圍和程度，并對政府數(shù)據(jù)公開中出現(xiàn)的特殊情況予以一定的制度容錯，同時，大力破除部門分割的數(shù)據(jù)壁壘，及時有效地對公眾開放數(shù)據(jù)，提高資源利用率。

（二）政府數(shù)據(jù)服務(wù)意識的提高，一套合理完善的考評體系不可或缺。保護數(shù)據(jù)是政府部門的職能，而不是公開數(shù)據(jù)；但在大數(shù)據(jù)時代這個背景下，政府又不得不通過開放數(shù)據(jù)來轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式，提高政府數(shù)據(jù)利用率，建設(shè)更加高效陽光的政府。為此，可以將數(shù)據(jù)開放的成效作為業(yè)績考核，建立全面完善的評估體系和監(jiān)督體系，同時干部的選拔任用和獎罰也適當參考評估監(jiān)督的結(jié)果，使數(shù)據(jù)公開這項工作得到有關(guān)部門的重視，從而讓政府工作人員數(shù)據(jù)服務(wù)的意識不斷提高[4]。

（三）將民生需求作為政府數(shù)據(jù)開放的目標，最大限度上滿足公眾的需求。數(shù)據(jù)來源穩(wěn)定可靠、更新?lián)Q代迅速及傳播擴張快捷是政府數(shù)據(jù)公開的客觀要求，所以數(shù)據(jù)的收集和利用、后期運營和維護成本都會限制著政府公開的數(shù)據(jù)種類多少、規(guī)模和范圍的大小以及層次的深淺。據(jù)對各國開放數(shù)據(jù)有關(guān)資料的統(tǒng)計，公眾關(guān)注的熱點與經(jīng)濟的發(fā)展和民生的需求有著密切關(guān)系，他們在政府公開的各類信息中所占比例最高。因此，中國各級政府及有關(guān)部門應(yīng)該把握需求這個出發(fā)點，最先公開社會關(guān)注度較高、經(jīng)濟效率顯著、數(shù)據(jù)來源可靠的數(shù)據(jù)，從而使政府數(shù)據(jù)的開放工作在財政資金有限的情況下更好地滿足人民群眾現(xiàn)階段的需求。

五、結(jié)語

綜上所述，盡管我國在政府數(shù)據(jù)公開方面已經(jīng)取得了長足進步，但與美國、英國、日本等發(fā)達國家相比還存在一定的距離，在滿足社會和公眾對數(shù)據(jù)公開的需求上，仍然還有一系列的問題值得思考，有大量的工作需要開展和深入，可謂任重而道遠。所以，我國政府應(yīng)盡快在國家層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起完善的法律體系和合理的政績評估體系，積極樹立政府主動為人民服務(wù)的意識，整合利用各地區(qū)和部門的數(shù)據(jù)，以人民群眾的實際需求為導向，從而激發(fā)政府所掌握的數(shù)據(jù)在提高綜合治理能力和辦事效率方面的巨大潛力，更加切實有效地服務(wù)公眾。

[1]黃思棉，張燕華.當前中國政府數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)存在的障礙：以北京、上海政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站為例[J].中國管理信息化，2015（07）.

[2]黃思棉，秦鳳薇.大數(shù)據(jù)時代中國政府數(shù)據(jù)公開面臨的阻礙與對策研究[J].法制與社會，2015（04）.

[3]孫艷艷，呂志堅.中國開放政府數(shù)據(jù)發(fā)展策略淺析[J].電子政務(wù)，2015（05）.

[4]王云慶，劉佳慧.大數(shù)據(jù)時代背景下我國電子政務(wù)創(chuàng)新模式[J].黨政干部學刊，2013(12).

（作者單位：安徽師范大學）