◇劉海志

國有土地使用權(quán)出讓收支審計的困境與法律對策

◇劉海志

本文針對我國國有土地使用權(quán)出讓收支審計的困境進(jìn)行了分析和討論，并從法律的視角給出了相應(yīng)的對策。

國有土地；出讓金收支；審計困境；法律對策

自2007年之后，我國國有土地出讓金被納入到了地方財政預(yù)算，并為此設(shè)立專有賬戶，由省、區(qū)、市政府一把手負(fù)責(zé)。這樣，國有土地出讓金就成為政府預(yù)算的組成部分，與其他預(yù)算資金一樣也要接受社會公眾的監(jiān)督。十年來，國家審計署開展了大規(guī)模的土地出讓金審計工作。首先明確國有土地出讓金審計的內(nèi)容，在建設(shè)用地資金審計、基準(zhǔn)地價審計、占地征用審計，尤其是土地租金審計、資金使用審計和補償安置審計等方面做出更多努力，同時要分析國有土地使用權(quán)出讓收支審計的困境，尋找有效的法律對策。

一、國有土地出讓金審計的內(nèi)容與重點

自2014年國家審計署全面進(jìn)行土地出讓金審計之后，國有土地出讓金收支審計困境不斷凸顯，相關(guān)的審計理論研究者與工作者都把目光轉(zhuǎn)向了土地出讓金收支審計。

1.國有土地出讓金審計的內(nèi)容

（1）占地征用審計。在占地征用審計的過程中，需要對于存在的“占少批多”等問題進(jìn)行審計，對“征而未用”的問題及時審核。對經(jīng)濟適用住房用地情況進(jìn)行審計時，需要看其是否與當(dāng)?shù)匾?guī)定完全符合，是不是具有經(jīng)濟適用住房許可證等條件，以此為出發(fā)點對更多細(xì)節(jié)問題開展審計。對占地征用進(jìn)行審計時，審計人員需要對已出讓的土地進(jìn)行核實，看其是否依據(jù)相應(yīng)規(guī)定，是否存在擅自改變國有土地用途和非法轉(zhuǎn)讓甚至倒賣土地的問題。

（2）建設(shè)用地資金審計。對建設(shè)用地資金的審計過程中，要關(guān)注對建設(shè)用地和征收占用土地應(yīng)遵守的相關(guān)審批制度予以確認(rèn)，以此為基礎(chǔ)執(zhí)行我國土地使用的整體規(guī)劃。同時，為了保證年度計劃得到正確執(zhí)行，需要確認(rèn)是否存在違法審批和無效征地、用地的情況，提高土地出讓的可靠性。此外，審計人員要對建設(shè)用地的總體規(guī)劃與年度計劃以及經(jīng)批準(zhǔn)后下達(dá)的指標(biāo)做充分了解。

（3）基準(zhǔn)地價審計。對基準(zhǔn)地價審計時，以是否建立基準(zhǔn)地價與標(biāo)定地價為基礎(chǔ)，對地價體系加以完善。同時，要對基準(zhǔn)地價的三年內(nèi)價格變動情況、地價更新情況等形成清晰認(rèn)識和判定。尤其要對“條子地”“人情地”和“權(quán)力地”等地價予以客觀分析。還要對存在的零地價問題與負(fù)地價問題及時審查和判定，降低變相減免土地出讓金與租金使用的問題。

2.國有土地出讓金的審計重點

（1）補償安置審計。對補償安置審計時，要對具體征地補償安置狀況進(jìn)行盤點和審查，重點審計的內(nèi)容涉及征地時對相關(guān)失地農(nóng)民進(jìn)行補償安置的落實情況和對應(yīng)的社會保障政策落實情況。還要對從土地出讓金收入中分離出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金比例進(jìn)行審計，看其是否符合規(guī)定。

（2）土地租金審計。對土地租金審計時，要按照征收土地出讓金的實際金額與對應(yīng)的土地租金金額予以有效判定。同時，政府要對符合收回調(diào)解與對應(yīng)收購條件土地的收回或者收購工作開展有效審計。還要依據(jù)相關(guān)規(guī)定構(gòu)建基于一定數(shù)量的土地收購儲備資金。更需要對資金繳費比例進(jìn)行審計，看其是否違反我國法律規(guī)定。

（3）資金使用審計。對資金使用情況審計時，要對土地出讓金的金額和相關(guān)土地費用的征收進(jìn)行充分了解。同時，要對財政預(yù)算之外的違規(guī)資金進(jìn)行審計，對專戶存儲情況形成清晰了解和全面掌握。更要對土地出讓金與租金收入等進(jìn)行審查，看其是否全部上繳到了地方國庫。

二、國有土地使用權(quán)出讓收支審計的困境

近年來，國有土地出讓金收支正在成為我國地方政府收支的重要組成部分。一些地方，土地出讓金收入達(dá)到了地方收入的50%左右。這種情況說明我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，帶來的圈地行動”也讓違規(guī)違法的土地交易行為屢禁不止。比如會計核算辦法有待完善、票據(jù)審計缺位、對地方收益進(jìn)行了預(yù)支、預(yù)算審計數(shù)據(jù)難以核實等。

1.會計核算辦法有待完善

原本土地出讓需要設(shè)置相對獨立的賬套以開展財務(wù)核算工作，并以會計科目的設(shè)置為基礎(chǔ)，在應(yīng)收賬款類目內(nèi)設(shè)置土地出讓金”及相應(yīng)的科目，同時還應(yīng)設(shè)置“協(xié)議出讓”和“公開交易”等科目。但不同地方政府在土地出讓金收支會計核算方面都顯得粗放，在會計核算方面十分簡單，這給國有土地出讓金收支金額統(tǒng)計工作設(shè)置了障礙。比如，由于統(tǒng)計慣性，大量審計及核算會計等工作都需要手工進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集和處理，這極易造成錯誤。

小和尚問老和尚：“如果前進(jìn)一步是死，后退一步則亡，我該怎么辦？”老和尚毫不猶豫地說：“你往旁邊去?！碧鞜o絕人之路，人生路上遭遇進(jìn)退兩難的境況時，換個角度思考，也許就會明白：路的旁邊還是路。

2.票據(jù)審計缺位

一般來說，國有土地征收部門應(yīng)該具有完備的土地出讓合同和各級政府已經(jīng)予以確認(rèn)的劃撥用地或者批復(fù)的相關(guān)許可文件。也只有在擁有了這些批復(fù)文件之后，通過填寫有關(guān)繳款書以后，擁有土地使用權(quán)的受讓人才可以依法把出讓土地后的所得資金打入財政部門為這一土地出讓特別設(shè)立的結(jié)算賬戶。一些地方政府，針對國有土地出讓金收支的審計工作只是單純檢查票據(jù)開具是否合法、繳款書的填寫是否合格。這種結(jié)算方面的規(guī)范性缺失，導(dǎo)致把土地出讓金通過國土局專戶結(jié)轉(zhuǎn)到了財政專戶之中。

3.對地方收益進(jìn)行了預(yù)支

通過國有土地出讓獲得的收益一般相當(dāng)于地方財政的收入，一些地方的土地出讓金收入已超過了財政收入水平。為了對地方土地出讓金進(jìn)行安全管理，相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺，以保障農(nóng)民與拆遷居民的利益。而一些地方政府仍舊把土地出讓金視作政府“小金庫”，對出讓金進(jìn)行透支。

4.預(yù)算審計數(shù)據(jù)難以核實

在國有土地出讓過程中，一些地方政府無法對編制土地出讓金做出科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算編制，相關(guān)的預(yù)算審計收支工作就難以開展。這是因為，在編制國有土地出讓金預(yù)算審計時，不但要獲得上一年度當(dāng)?shù)卣ㄟ^土地出讓而取得的收入具體情況，還要對土地的價格水平進(jìn)行趨勢分析，對當(dāng)?shù)卣幹频囊酝恋毓?yīng)計劃進(jìn)行跟蹤和研判?？墒牵瑢@一類數(shù)據(jù)，無論是搜集還是整理都有一定難度，數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確性無法準(zhǔn)確核實。如2016年，我國國有土地供應(yīng)情況雖然有收緊的態(tài)勢，但土地出讓收入不斷高漲，在財政部門宏觀調(diào)控影響下，相關(guān)城市限購措施的出臺使得國有土地出讓受到了一定制約。在這種情況下，依照2015年的土地收入來編制2016年的財務(wù)預(yù)算審計就不太準(zhǔn)確。

三、國有土地使用權(quán)出讓收支審計的法律對策

國有土地出讓金收支并非單純包括財政資金的收繳與支出，還涉及出讓資金的征繳、分配與使用，并與國土、財政和人民銀行及社保等政府部門之間存在緊密關(guān)聯(lián)。準(zhǔn)確把握相關(guān)職能部門在國有土地出讓金收支審計中的職責(zé)，在法律的框架下尋求問題解決的途徑，具有重要的現(xiàn)實意義。為此，一要讓國有土地出讓成本支出結(jié)構(gòu)有法律依據(jù)，遏制土地違法行為；二要查處國有土地出讓的違法行為，按照法律規(guī)定對土地出讓收益支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。具體講有以下幾個方面：

1.讓國有土地出讓成本支出結(jié)構(gòu)有法律依據(jù)

按照有關(guān)法律，對國有土地出讓收支審計的過程中，需要明確補償性成本涉及征地與拆遷補償費、對失地農(nóng)民進(jìn)行的補助和企業(yè)職工安置費等。期間，征地與拆遷補償費用又涉及到市縣政府在征地、拆遷以及收購?fù)恋貢r支付的土地補償款、地上附著物以及青苗補償款等；對失地農(nóng)民進(jìn)行的補助指的是通過各級政府向出讓土地的農(nóng)民個體發(fā)放的社會保障費用以及保持其原有生活水平的補助等。還要進(jìn)一步分析征地與拆遷款的變動情況，對不同地區(qū)的差異加以比較，確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，看使用權(quán)出讓收支是否有法律依據(jù)。

2.遏制土地違法行為

一些地方政府將多種國有土地優(yōu)惠政策用于招商引資，相關(guān)優(yōu)惠行為體現(xiàn)在供地方式與供地價格層面。為此，需要法律手段對徇私舞弊和牟取私利等行為予以打擊，保證國有土地使用權(quán)出讓收支體系規(guī)范化、合法化。同時，要求土地管理部門在制度層面搭建土地市場管理機制，構(gòu)建明確的國有土地使用權(quán)出讓流程，讓國有土地市場的交易更加透明，違法違規(guī)的問題更少發(fā)生。

3.查處國有土地出讓的違法行為

對國有土地出讓金開展收支審計時，需要對公共財政內(nèi)的土地有關(guān)支持和政府性基金中的土地有關(guān)支出予以比較，分析在相關(guān)項目支出中是否存在重復(fù)和交叉，分析有關(guān)資金結(jié)余的緣由。要按照法律要求對違規(guī)減免和先征后返土地出讓金的情況進(jìn)行查處，對其中的大案要案線索進(jìn)行跟蹤。同時，要對拖欠土地出讓金的行為開展專項整治，通過深入分析這一行為產(chǎn)生的原因，對土地出讓金未交清的行為人依法進(jìn)行約束；更要重點查處擠占和挪用征地補償款等損害個體和群體利益的行為，依法對其調(diào)查和處理。

4.按照法律規(guī)定對土地出讓收益支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析

按照有關(guān)法律，國有土地出讓金收益一般要用在農(nóng)業(yè)用地或城市開發(fā)用地資金的使用方面，并依據(jù)不低于土地出讓凈收益的15%加以計提和實際征收依據(jù)規(guī)定的等級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；城鎮(zhèn)廉租房住房保障資金應(yīng)依據(jù)不低于土地出讓凈收益的10%進(jìn)行列支；國有土地收益基金通常是土地出讓收入的3%～5%；而農(nóng)田水利建設(shè)資金在2011年之后依據(jù)土地收益10%計提；教育資金從2011年之后依據(jù)土地收益10%計提；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。按照有關(guān)法律規(guī)定，需要對現(xiàn)有的國有土地出讓收益支出結(jié)構(gòu)中存在的問題和可能引發(fā)的后續(xù)問題給予分析，以發(fā)現(xiàn)相關(guān)支出間存在的法律法規(guī)重疊情況。

本文系河南省科技廳軟科學(xué)項目 “農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律問題探賾”（172400410191）階段性成果之一。

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（作者單位：河南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.10.027