簡佳星

摘要：在我國，一些官員由于對重大安全責(zé)任事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而被高調(diào)問責(zé)，等風(fēng)波過去，一些不符合復(fù)出條件的問責(zé)官員又低調(diào)復(fù)出。這很大程度上削弱了政府公信力，降低了問責(zé)制的權(quán)威性，影響了執(zhí)政黨的合法性。問責(zé)官員復(fù)出失范的成因復(fù)雜而深刻，但相關(guān)法規(guī)不完善、問責(zé)制自身的缺失、干部管理體制的弊端、傳統(tǒng)政治文化的影響乃是主要原因。因此，細化并統(tǒng)一相關(guān)法律法規(guī)，加強問責(zé)執(zhí)行力度，推動問責(zé)和復(fù)出程序透明化，強化異體監(jiān)督、促進問責(zé)主體多元化，乃是不二選擇。

關(guān)鍵詞：問責(zé) 復(fù)出 成因 完善

官員問責(zé)制首先源于現(xiàn)代西方，指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。它是現(xiàn)代政府強化和明確責(zé)任、改善政府管理，最終達到權(quán)為民所用的有效制度。21世紀(jì)后，官員問責(zé)制逐步成為我國學(xué)界的熱門話題。

2003年的“非典”事件開中國行政問責(zé)之先河。衛(wèi)生部原部長張文康和北京市原市長孟學(xué)農(nóng)因處置“非典”疫情不力，均被免職。此后，越來越多的官員因重大安全事故被問責(zé)。如，2004年2月，密云縣縣長張文因密云縣密虹公園踩踏事故而引咎辭職，吉林市市長剛占標(biāo)因中百商廈火災(zāi)而引咎辭職；2005年11月，國家環(huán)?？偩衷珠L解振華因松花江污染事件而引咎辭職；2009年3月，國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱因三鹿奶粉事件被記大過，等等。但隨著輿論的平息，這些問責(zé)官員又悄然復(fù)出。如，因“非典”被免職的張文康又成為宋慶齡基金會副主任兼全國政協(xié)科文體委員會副主任，孟學(xué)農(nóng)也當(dāng)上了國務(wù)院南水北調(diào)工程建委辦公室副主任，之后又升任山西省省長，可惜孟學(xué)農(nóng)復(fù)出才剛一年，因襄汾潰壩事故又一次被問責(zé)；因松花江污染事件而被免職的國家環(huán)?？偩衷珠L解振華不久又成為了國家發(fā)改委的部長級副主任；因三鹿奶粉被被行政記大過處分的國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱，很快又調(diào)任安徽省出入境檢驗檢疫局黨組書記、局長，等等。這引起了輿論的質(zhì)疑：我國問責(zé)官員的迅速復(fù)出有無嚴(yán)格規(guī)范？若沒有，它將帶來哪些危害？何以導(dǎo)致問責(zé)官員復(fù)出失范現(xiàn)象的出現(xiàn)？如何有效加以完善或規(guī)范？本文擬就這些問題談一點個人看法，以期對這些問題的解決稍有裨益。

一、問責(zé)官員復(fù)出的失范現(xiàn)象

學(xué)界普遍認(rèn)為，“問責(zé)官員復(fù)出”這一概念有廣義和狹義之分，狹義上是指“官員辭職、被撤職或免職之后又重新任職”，而廣義則是指“官員受到警告、記過、降級等黨紀(jì)政紀(jì)處分，但之前已經(jīng)或之后很快平級調(diào)任甚至升任他職?！雹俦疚乃接懙摹皢栘?zé)官員復(fù)出”介于兩者之間：“官員依法受到警告、記過、降級等處分或引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職一段時間之后，在符合復(fù)出條件的情況下，按法定復(fù)出程序被提拔、調(diào)任、降職，并重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”

問責(zé)官員是否應(yīng)該復(fù)出？目前學(xué)界有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，官員一旦由于工作過失被問責(zé)，就應(yīng)該像西方民主國家對民選政務(wù)官的處置一樣，終結(jié)其政治生涯，不然，就會使一些缺乏責(zé)任感的官員無視問責(zé)的權(quán)威性，降低國家機關(guān)公信力。浙大法學(xué)院的章劍生教授曾言：“當(dāng)年香港特區(qū)政府財政司的司長梁錦松因涉嫌‘濫用公權(quán)力而去職，幾年過去了，在香港特區(qū)政府的高級官員中沒有了梁錦松，對于香港民眾來說好像并沒有什么重大損失，也沒有人嚷嚷著說他是人才或者學(xué)習(xí)型官員，非讓他復(fù)出不可?？梢?，雖然這樣的制度對于具體的個人來說是殘酷了一點，但是對于民眾來說何嘗不是一種欣慰與福音呢。”②另一種觀點則認(rèn)為，問責(zé)官員也是人，人總會犯錯，只要他們有較強的政治素養(yǎng)并認(rèn)識錯誤，就要給予復(fù)出機會，不能“一棍子打死”。另外，國家培養(yǎng)官員的成本很高，若只因一次失誤終結(jié)其工作，國家就會虧本。筆者認(rèn)同后一種觀點，即問責(zé)官員可以復(fù)出，但這種復(fù)出應(yīng)具備一定條件，按照法定程序復(fù)出才是可接受的。

官員復(fù)出的條件和程序是什么？《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！薄缎姓C關(guān)公務(wù)員處分條例》第6條和第7條詳細規(guī)定了各種處分的法律期間：警告為6個月，記過為12個月，記大過為18個月，降級、撤職為24個月。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定，受到調(diào)離崗位處理的領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得提拔；引咎辭職和受到責(zé)令辭職、免職處理的，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，兩年內(nèi)不得提拔；受到降職處理的，兩年內(nèi)不得提拔?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第13條規(guī)定：“黨員受到警告處分一年內(nèi)、受到嚴(yán)重警告處分一年半內(nèi)，不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，目前我國問責(zé)官員復(fù)出有一定程度的失范，主要表現(xiàn)在以下幾點：

第一，理由不充分的低調(diào)復(fù)出。近年來，每當(dāng)重大安全責(zé)任事故出現(xiàn)，在社會大眾和新聞媒體的壓力下，有關(guān)部門總能迅速開展調(diào)查，追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并作出相應(yīng)的明文處罰，如免職、撤職、引咎辭職、記過處分等。但當(dāng)事件的關(guān)注熱度褪去，問責(zé)官員便悄然以降職、平職甚至升職的方式重掌大權(quán)，有些問責(zé)官員即便沒有復(fù)出任職，也依舊帶薪休假，享受高級官員的待遇。若沒有媒體的跟蹤調(diào)查和曝光，民眾也許永遠都不知道這些問題官員不具備透明度和公開性的“神秘復(fù)出”。高調(diào)問責(zé)和低調(diào)復(fù)出形成鮮明對比，挑戰(zhàn)官員問責(zé)制的權(quán)威性、官員復(fù)出任用程序的公開性和合法性。

第二，閃電式復(fù)出。官員被問責(zé)與其復(fù)出的時間間隔過短，即處分期過短，甚至比有關(guān)法規(guī)條文規(guī)定的時間差還短，就屬于閃電式復(fù)出。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，受到不同處分的領(lǐng)導(dǎo)干部，要復(fù)出都要有相應(yīng)的時間。在處分期內(nèi)，問責(zé)官員應(yīng)充分反思錯誤，但在現(xiàn)實中，多數(shù)問責(zé)官員還沒來得及休息，就在幾個月甚至是幾天后重返官場。曾媛媛曾發(fā)文稱：“據(jù)統(tǒng)計，2003年以來，中國一些典型行政問責(zé)案件所涉及的30位官員中，半年內(nèi)復(fù)出的占50.1%，一年內(nèi)復(fù)出的占93.5%，有的問責(zé)官員只用一周時間就馬上復(fù)出，更有甚者提前調(diào)任復(fù)出?！雹蹎栘?zé)官員過快復(fù)出的現(xiàn)象可見一斑。

第三，彈簧式復(fù)出。問責(zé)官員一般會通過降職、平職、升職三種方式復(fù)出，其中，大多數(shù)屬于復(fù)任原職、調(diào)任異地平職，甚至是異地升遷，降職的在少數(shù)。如同彈簧，官員被問責(zé)、被擠壓至低谷，反彈時卻能重居高位。曾媛媛的研究統(tǒng)計表明：“以2003年以來中國一些典型行政問責(zé)案件所涉及的30位被問責(zé)官員為例，平職復(fù)出的占43.3%，升職復(fù)出的占13.4%?！薄饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》對問責(zé)官員復(fù)出所擔(dān)任的職務(wù)有明文規(guī)定，然而現(xiàn)實中卻變得無序、失范。

二、問責(zé)官員復(fù)出失范造成的后果

第一，違背“權(quán)責(zé)一致”理念和“對等原則”。行政學(xué)理論認(rèn)為，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)需要受責(zé)的控制，責(zé)確保權(quán)的正常行使。人民賦予政府權(quán)力，政府便要負(fù)擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。民選產(chǎn)生的官員理應(yīng)為自己在工作范圍內(nèi)的不當(dāng)行為和過失負(fù)責(zé)、為自己的錯誤復(fù)出代價，并公開接受民意機關(guān)的審查。第二，挑戰(zhàn)官員問責(zé)制的合法性和法治的權(quán)威性。問責(zé)制的初衷是約束官員，避免不作為、決策失誤，而實際上，它卻成為暗中保護、包庇官員的救身圈，侵犯了公眾民主權(quán)利，澆滅了公民的政治參與熱情，減弱其行使監(jiān)督權(quán)的積極性。濃厚的人治色彩違背了法治精神，不利于促進依法治國。第三，挑戰(zhàn)國家機關(guān)公信力和黨紀(jì)權(quán)威。才能不足的問題官員不經(jīng)考核、不加區(qū)分地悄然復(fù)出，造成政府的不負(fù)責(zé)，背離了信息公開制度，侵犯了民眾對問責(zé)官員復(fù)出具體情況的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。終究會對中共干部隊伍的建設(shè)帶來負(fù)面效應(yīng)。第四，破壞社會主義和諧社會和主流政治文化氛圍。問責(zé)官員復(fù)出程序缺乏公開透明度、逃避公眾監(jiān)督考察，導(dǎo)致民眾質(zhì)疑高漲，勢必影響干群關(guān)系，這是關(guān)系黨和國家事業(yè)生死存亡的大事，導(dǎo)致社會主流文化氛圍偏離正義軌道，使民眾對國家機器正常運行機制、公共政策、政治過程產(chǎn)生誤解，甚至反感、反抗政治體制改革，威脅社會政治穩(wěn)定。

三、問責(zé)官員復(fù)出失范的成因

為什么問責(zé)官員復(fù)出會出現(xiàn)較為嚴(yán)重的失范現(xiàn)象？這有其復(fù)雜而深刻的原因。概括來說主要有以下幾點：

（一）問責(zé)官員復(fù)出的相關(guān)法規(guī)不完善

我國作為法治國家，國家公務(wù)人員的工作與每一個公民的利益息息相關(guān)，法定的公職關(guān)系，無論是“從有到無”還是“從無到有”，都一定要有具體的法定程序和堅實的法理基礎(chǔ)。然而，我國法律法規(guī)中與問責(zé)官員復(fù)出有關(guān)的規(guī)定所占比重極小。問責(zé)官員具備了什么樣的條件、到了什么時間才能復(fù)出？由誰來決定問責(zé)官員是否可以復(fù)出？問責(zé)官員復(fù)出應(yīng)遵循什么樣的程序？對于這些問題，我國相關(guān)法規(guī)籠統(tǒng)而原則，缺乏具體實施細則，存在一些漏洞。制度缺失導(dǎo)致問責(zé)官員實際復(fù)出程序上的制度真空，對問責(zé)官員復(fù)出有實際決定權(quán)的部門甚至個人就可能利用這種彈性空間徇私枉法，以靈活把握為借口隨意發(fā)揮，“牽強附會地比附”④。具體來說，有關(guān)問責(zé)官員復(fù)出的法規(guī)的不完善主要表現(xiàn)在以下幾點：

第一，官員的復(fù)出與其受問責(zé)的情況之間的對應(yīng)關(guān)系不明確。領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)的責(zé)任有政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任、刑事責(zé)任、違憲責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任等。一般認(rèn)為，引咎辭職屬于官員自覺承擔(dān)道義責(zé)任或政治責(zé)任，應(yīng)該給予這種官員復(fù)出機會。但《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》對犯下較多重大失誤、導(dǎo)致嚴(yán)重后果、對事件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的干部的引咎辭職，也輕描淡寫地說成象征性道德責(zé)任，為這些官員的非正常復(fù)出提供了合適的擋箭牌。因此，我們不能隨意地把任何情況下的引咎辭職都看作道德責(zé)任來處理。那么，我們應(yīng)如何具體界定責(zé)任的種類？負(fù)有什么樣責(zé)任的官員可以復(fù)出，負(fù)有什么樣責(zé)任的官員又不能復(fù)出？對此，我國目前的法律法規(guī)尚未作出具體可行的規(guī)定。此外，問責(zé)官員以什么方式復(fù)出、能夠復(fù)出至什么職級，都應(yīng)與其當(dāng)初被問責(zé)的方式和嚴(yán)厲程度相關(guān)，但我國的有關(guān)法規(guī)在這方面卻漏洞百出。例如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第29條提到：“對引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排?！边@只對“引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭職”的問責(zé)官員的復(fù)出條件作出了規(guī)定，卻沒有對通過其他方式被問責(zé)的官員的復(fù)出條件作出規(guī)定。2005年通過的《中華人民共和國公務(wù)員法》也只對引咎辭職的問責(zé)官員的復(fù)出作了原則性規(guī)定。事實上，對官員的問責(zé)方式包含撤職、免職、責(zé)令辭職、引咎辭職、降級、停職、黨內(nèi)撤職等，這些規(guī)定使撤職、免職、停職等問責(zé)情況下的官員復(fù)出規(guī)則被列入法律盲區(qū)?！缎姓C關(guān)公務(wù)員處分條例》第9條提到：“行政機關(guān)公務(wù)員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違法違紀(jì)行為的，處分期滿后，應(yīng)當(dāng)解除處分。解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務(wù)不再受原處分的影響，但解除降級、撤職處分的，不視為恢復(fù)原級別、原職務(wù)。”于是就有被降級、撤職的官員雖然未恢復(fù)原級別、原職務(wù)，卻通過其他形式調(diào)任異地復(fù)出。

第二，問責(zé)官員的復(fù)出資格標(biāo)準(zhǔn)模糊、主觀性強。考察官員處分期內(nèi)的業(yè)績，對判斷其是否具備復(fù)出資格有重要作用?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”但什么樣的業(yè)績算得上“實績突出”？對此，我國法規(guī)并沒有制定出一套統(tǒng)一的、具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，只有“政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)”、“符合提拔任用條件”、“酌情安排”、“適當(dāng)安排”等模糊不清的規(guī)定，這種標(biāo)準(zhǔn)具有很強的主觀隨意性，使參與問責(zé)官員復(fù)出的評判人員難以衡量，難以科學(xué)地確定官員是否具備復(fù)出資格，甚至出現(xiàn)暗箱操作現(xiàn)象。

第三，復(fù)出程序不透明。在我國，一般只有在重大安全責(zé)任事故發(fā)生后，有關(guān)部門才會出現(xiàn)公開高調(diào)問責(zé)。但當(dāng)風(fēng)波過去、問責(zé)官員不再是輿論的焦點時，他們便低調(diào)復(fù)出。但這些官員是通過哪些程序得以復(fù)出的？一般大眾無從得知。即使有少數(shù)媒體或公眾提出質(zhì)疑，問責(zé)官員和有關(guān)部門也不過以“復(fù)出符合規(guī)定”、“符合國家干部任免規(guī)定”等借口應(yīng)對。“復(fù)出機制的不透明恰好滿足了問責(zé)制負(fù)效應(yīng)膨脹的需要?！雹葸@一缺陷讓問責(zé)制的合法性和權(quán)威性消解，成為問題官員的“避風(fēng)港”和“遮光布”。

（二）問責(zé)制自身的缺失

問責(zé)官員復(fù)出首先源自于官員問責(zé)。問責(zé)官員復(fù)出失范亂象叢生，除與問責(zé)官員復(fù)出相關(guān)法規(guī)不完善外，還與官員問責(zé)制的不完善密切相關(guān)。這主要體現(xiàn)在以下兩點：

第一，缺乏與問責(zé)制有關(guān)的成文法。當(dāng)前，中國缺乏全國性的專門的官員問責(zé)法律，僅有一些相關(guān)制度規(guī)定和“散見于相關(guān)法律中的規(guī)定碎片”，主要以《中華人民共和國公務(wù)員法》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等為法理依據(jù)。其中，僅有《中華人民共和國公務(wù)員法》算得上真正意義上的法律，另外兩個規(guī)范性文件的約束力有限。法理依據(jù)的缺失和較差的操作性使問責(zé)的實施無據(jù)可循，且各部門職權(quán)劃分混亂不清加劇了官員問責(zé)事由、主體、程序、復(fù)出的混亂無序。

第二，“替罪羊”式問責(zé)。近年來，陸續(xù)被曝光的已復(fù)出的最具爭議性的問責(zé)官員中，除了派警察進京抓記者事件的主謀張志國，其余被問責(zé)的官員都是由于受三鹿事件、非典事件、甕安事件、黑磚窯事件、煤礦事故、重大火災(zāi)等的牽連被問責(zé)的。事實上，這些事件與他們并沒有直接關(guān)系，他們只負(fù)有間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但上述事件在全國造成了巨大的負(fù)面影響，在新聞媒體高度發(fā)達的今天，必須有人承擔(dān)責(zé)任才能平息“民憤”。于是，他們只能成為這些事件的“替罪羊”。我國實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制，行政機關(guān)聽命于黨委機關(guān)，是黨委機關(guān)的執(zhí)行者，行政“一把手”通常為同級黨委書記的副手，行政首長聽命于黨委書記。這么分析，責(zé)任人應(yīng)是黨委書記，然而，一旦出事需要啟動問責(zé)程序，由于缺乏法律依據(jù)，我們不可能追究書記的責(zé)任，于是，執(zhí)行命令的副手就成了“替罪羊”。有學(xué)者對問責(zé)官員的職級作過統(tǒng)計，數(shù)據(jù)顯示，縣局級行政副職、正職、廳市級行政副職三個等級的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的一半以上。正職作出重要決策，副職只能嚴(yán)格執(zhí)行其決定，若出了成果則正職欣然接受，若出了事就要由副職替正職負(fù)責(zé)。問責(zé)風(fēng)波過去，那些真正的責(zé)任人必然要對那些為自己擋罪的官員給予補償，讓其復(fù)出。當(dāng)這種風(fēng)氣成為慣例，本應(yīng)極具威懾力的問責(zé)制就淪為問責(zé)官員的“避風(fēng)港”。

（三）干部管理體制的弊端

我國的干部管理體制，帶有濃厚的自上而下封閉式管理的特征。具體來說，我國各級各類主要領(lǐng)導(dǎo)干部，都是由上級黨委委任的。與之相關(guān)，主要干部的任免獎懲也都是由上級組織部門或黨委決定。在官員問責(zé)制方面，“按照我國干部管理權(quán)限，問責(zé)與復(fù)出的決定權(quán)在上一級黨委或者政府，啟動建議權(quán)在具有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事部門?！雹奁渌M織如同級人大、政協(xié)、人民團體、民主黨派、社會組織、新聞媒體和社會大眾對其影響極其有限。這種干部管理體制使之問責(zé)主體和對象往往存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在沒有強大外在壓力下其問責(zé)效果就會可想而知。

（四）傳統(tǒng)政治文化的影響

中國幾千年的官僚主義政治，形成了許多根深蒂固的政治文化。雖然隨著時代的變遷，傳統(tǒng)政治文化也有所改變，但權(quán)力崇拜依然是不可回避的社會現(xiàn)象。例如，就官本位思想而言，達到一定級別的黨政官員的各種優(yōu)厚待遇和極高的社會政治地位，是絕大多數(shù)人的夢想。而官場作為一個利益共同體，“官官相護”也不可避免，這使官員對問責(zé)產(chǎn)生嚴(yán)重抵觸和恐懼，一旦被問責(zé)總要想方設(shè)法重返權(quán)力舞臺。再如，就“民不與官斗”的心理而言，在長期的專制政治條件下，統(tǒng)治者竭力灌輸“上智下愚”的思想，認(rèn)為官僚都是有較高智慧和道德，而百姓則是無知的群氓。百姓沒有參與政治的資格和能力，其利益只能由高高在上的各級官僚來維護?！笆ゾ飨唷?、“青天大老爺”也就成為他們始終的政治期盼。“遠離政治，莫談國事”成為百姓的格言，一旦與官府產(chǎn)生矛盾，只能“退避三舍”。社會主義國家的建立，使人民成為國家的主人，但這并沒有根植于社會多數(shù)成員內(nèi)心。因此，對許多社會成員來說，只要不損害到自己的切身利益，不論問責(zé)官員怎么無序地復(fù)出、公共權(quán)力怎么被濫用，都與自己無關(guān)。在權(quán)力博弈中，一方的怯懦或退場，必然會導(dǎo)致另一方的肆無忌憚。

四、問責(zé)官員復(fù)出機制的完善

（一）進一步豐富和細化相關(guān)法律法規(guī)

可以根據(jù)實踐經(jīng)驗和現(xiàn)有法律法規(guī)，制定一部全國統(tǒng)一的《問責(zé)官員復(fù)出法》，加強問責(zé)官員復(fù)出的法制化建設(shè)，增加和豐富相關(guān)法律條文，以法律的權(quán)威來規(guī)范問責(zé)官員復(fù)出程序，做到有法可依、有章可循、合法復(fù)出。要注重對問責(zé)官員的復(fù)出條件、復(fù)出職級等作出進一步細化的可操作性規(guī)定，強化對考核、提名、征求公眾意見、集體討論決定、較長時間的結(jié)果公示等各個環(huán)節(jié)的建設(shè)。具體來說，主要應(yīng)從以下方面著手：

第一，問責(zé)官員復(fù)出的資格標(biāo)準(zhǔn)。首先，要查明該官員為什么被問責(zé)。如果只是無心之失、工作能力有限，那么可以在官員充分悔改、提升自身領(lǐng)導(dǎo)能力后讓其復(fù)出；如果是故意為之、缺乏職業(yè)道德、屢教不改，那么最好不讓其復(fù)出。其次，如果問責(zé)官員的過錯造成的后果不算嚴(yán)重，只要在處分期認(rèn)真悔改，應(yīng)允許其復(fù)出；如果問責(zé)官員涉重大責(zé)任事故并造成較嚴(yán)重的社會危害，損害了國家和人民的利益，則不宜復(fù)出。然后，要明確區(qū)別直接責(zé)任人和間接責(zé)任人。如果問責(zé)官員對過錯只負(fù)有間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并主動承擔(dān)道義責(zé)任引咎辭職，那么我們有必要給予其改過自新的機會；如果問責(zé)官員對過錯負(fù)有主要的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，那么對其的處分期考核就應(yīng)該更加嚴(yán)格要求。最后，要在處分期對問責(zé)官員的工作業(yè)績進行詳細考核，如果業(yè)績突出，民眾滿意度高，對自我錯誤有深刻的悔改情形，則允許復(fù)出；如果對自身過失的認(rèn)識程度不高，業(yè)績也不夠突出，沒有達到細化后的具體標(biāo)準(zhǔn)，則不予復(fù)出，或者延長處分期。

第二，問責(zé)官員復(fù)出的成熟時機。問責(zé)官員具備了復(fù)出資格還不夠，還要等待處分期結(jié)束，帶著足夠突出的工作業(yè)績尋找成熟的時機。當(dāng)出現(xiàn)職位空缺時，應(yīng)首先考慮已有的干部儲備人才，如果那個已經(jīng)具備復(fù)出資格的問責(zé)官員的確比原有儲備人才更優(yōu)秀、更具備突出才干，才可以讓該問責(zé)官員復(fù)出填補空缺。另外，要對該問責(zé)官員復(fù)出進行社會認(rèn)同度調(diào)查，實事求是地公示該問責(zé)官員處分期的考核情況，客觀公正地解釋其如何為自己的過失承擔(dān)了什么樣的政治代價，并作出了怎樣的悔悟。只有當(dāng)社會認(rèn)同度達到一定水平，方可讓其復(fù)出，反之，則延長處分期，進行進一步的考核。

第三，問責(zé)官員的復(fù)出職位。目前的有關(guān)法規(guī)只提到問責(zé)官員在一段時間內(nèi)不能重新?lián)闻c原職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，卻沒有否認(rèn)問責(zé)官員可以重新?lián)胃呗毤壓洼^低職級的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這就很不嚴(yán)謹(jǐn)、存在漏洞。因此，要對有關(guān)規(guī)定進行更加具體的完善，例如規(guī)定在一段時間內(nèi)不得擔(dān)任比原職務(wù)低級、平級、高級的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。筆者認(rèn)為，問責(zé)官員具備了各項復(fù)出條件后，對于復(fù)出職位的安排，應(yīng)降級啟用，因為不論是平級復(fù)出還是提拔任用都容易引起輿論的不滿，且對于一個有過失的官員來說，不能太容易地讓他恢復(fù)原有的地位，否則會弱化其責(zé)任意識。降級復(fù)出后，問責(zé)官員要繼續(xù)接受一定長度的試用期考核，業(yè)績等方面表現(xiàn)不好的應(yīng)對其進行進一步問責(zé)甚至撤職，表現(xiàn)突出的則可以繼續(xù)任職，其將來的提拔便不再受問責(zé)的影響。

（二）復(fù)出程序應(yīng)嚴(yán)格遵循有關(guān)規(guī)定

問責(zé)官員復(fù)出程序的操作務(wù)必要嚴(yán)格遵循有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。應(yīng)依據(jù)細化后的法律法規(guī)來對官員所應(yīng)負(fù)的責(zé)任定性，并確定相應(yīng)的處分期時長。問責(zé)官員在處分期內(nèi)要接受社會各界的監(jiān)督和業(yè)績考核，業(yè)績超過一個特定的量化標(biāo)準(zhǔn)、群眾滿意度超過特定值、對自身過失認(rèn)識程度較高的，則具備了復(fù)出資格。待到有比其原職位低級的職位空缺時，對比該官員與已有干部儲備人才的領(lǐng)導(dǎo)能力和才干，若更突出，則交付社會代表審議，通過了則可復(fù)出。復(fù)出后，官員應(yīng)繼續(xù)接受試用期考核，業(yè)績等表現(xiàn)差者再次接受問責(zé)甚至被剔除出公務(wù)員隊伍，表現(xiàn)突出者繼續(xù)任職或有可能由人事部門考察后提拔?？傊?，所有程序都必須按部就班地遵循有關(guān)規(guī)定。

（三）復(fù)出程序的透明化

第一，將問責(zé)官員的處分期考核情況定期公示，讓民眾了解官員的自我反思情況和領(lǐng)導(dǎo)才干水平是否符合復(fù)出條件。第二，設(shè)立民主薦舉制度，由民選代表聯(lián)系群眾，對符合復(fù)出條件的官員進行推薦，避免“任人惟親、任人惟近”的用人腐敗現(xiàn)象。第三，對被推薦的官員進行進一步考察，并將考察結(jié)果交由民主評議會議審議，保證復(fù)出名單的合法性。第四，要在政務(wù)公開欄、政府官方網(wǎng)站、紙質(zhì)和電子新聞媒體的顯眼位置，對問責(zé)官員復(fù)出結(jié)果進行一定時間的公示，公示內(nèi)容應(yīng)包含姓名、原職務(wù)、問責(zé)事由、處分期考核情況如何符合復(fù)出條件、復(fù)出的職務(wù)等，社會公眾如意見可提出質(zhì)詢。倍受質(zhì)疑的問責(zé)官員應(yīng)該接受進一步考察，人事部門應(yīng)該兼顧各方面意見合理安排。第五，在復(fù)出后的試用期，要將對問責(zé)官員的考核情況進行定期公示，民眾對表現(xiàn)不好的官員有罷免權(quán)。

（四）加強異體監(jiān)督

問責(zé)官員掌握著一定的公共權(quán)力，其行為與公共利益密切相關(guān)，他們曾經(jīng)犯下錯誤而損害了民眾利益，并進入問責(zé)程序受到追究，當(dāng)他們要復(fù)出時，公眾必然會擔(dān)憂其侵權(quán)行為會重演。因此，問責(zé)官員的復(fù)出應(yīng)該受到社會公眾、新聞媒體、人大、政協(xié)、人民團體、民主黨派等的立體式全方位的異體監(jiān)督。只有加強社會各方面的監(jiān)督力量，完善監(jiān)督制約機制，才能防止權(quán)力濫用和用人腐敗，避免問責(zé)官員復(fù)出失范現(xiàn)象的發(fā)生，確保復(fù)出程序的公平、公正、公開。為此，應(yīng)加強以下幾個方面的監(jiān)督：

第一，加強公眾的監(jiān)督。要通過宣傳教育來普及“主權(quán)在民”意識，讓民眾認(rèn)識到自己是國家社會的主人、自己對問責(zé)官員的復(fù)出擁有監(jiān)督權(quán)。普及關(guān)于公民通過合理、合法的途徑行使監(jiān)督權(quán)的知識。問責(zé)官員復(fù)出程序中的各個環(huán)節(jié)的具體情況，包含姓名、原職務(wù)、問責(zé)事由、處分期考核情況如何符合復(fù)出條件、復(fù)出的職務(wù)等，都應(yīng)在政府官網(wǎng)、新聞媒體、政務(wù)公開欄等媒介的顯眼處進行公示，并接受公眾的質(zhì)詢。對于公眾的質(zhì)疑，有關(guān)部門和官員必須作出合理解釋。問責(zé)官員復(fù)出名單確定后也要公示，公眾派代表進行充分討論，評判是否合理合法，并向有關(guān)部門提出建議，作為最終決定官員能否復(fù)出的重要依據(jù)。要公開透明地把政務(wù)信息都公布在陽光下，保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)等，保障其權(quán)益不受侵害，改變原來在政治上的被動角色，自己決定自己的當(dāng)家人。這也體現(xiàn)了民主與法治的進步。

第二，加強人大和各民主黨派的監(jiān)督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。各級人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)。全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機關(guān)。因而理應(yīng)對行政機關(guān)的官員問責(zé)進行權(quán)力監(jiān)督。在中共領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度下，各民主黨派要通過政治協(xié)商會議、民主懇談會等形式來行使政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，參加國家政權(quán)，客觀、真實地反映民意，參與國家大政方針和領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，對問責(zé)官員的復(fù)出程序進行有效監(jiān)督。

第三，加強新聞媒體的監(jiān)督。新聞媒體具有一定的輿論影響力，它通過調(diào)查和報道對社會不公正現(xiàn)象進行揭露，這對某些企圖濫用職權(quán)的官員能起到一定的威懾作用，對通過不正當(dāng)方式復(fù)出的官員也帶來了很大的輿論壓力。但一定要注意引導(dǎo)新聞媒體科學(xué)客觀、實事求是地報道有關(guān)事件，不能為了吸引眼球而過分夸大和扭曲事實，甚至導(dǎo)致通過正當(dāng)途徑復(fù)出的官員的合法權(quán)益受到侵害。

五、結(jié)語

問責(zé)官員復(fù)出失范現(xiàn)象，反映了我國目前官員的問責(zé)和復(fù)出機制都存在著很多漏洞，這些漏洞已經(jīng)直接或間接地?fù)p害了社會公眾的利益，所以，我們應(yīng)該盡快針對其缺陷加以完善。這既要靠剛性的法律法規(guī)完善、組織重構(gòu)和制度革新，又要靠民眾和媒體等異體力量的監(jiān)督和參與，更要依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)在價值觀的自我道德約束，以形成清廉高效的政治氛圍和公務(wù)員隊伍“能上能下”的良性機制。要通過強有力的宣傳教育來普及與官員問責(zé)和復(fù)出的相關(guān)程序知識，讓“權(quán)責(zé)一致”和“主權(quán)在民”觀念更加深入人心，推動法治社會的進一步發(fā)展。

注釋：

①黃鳳蘭：《“問責(zé)官員”復(fù)出機制研究》，《中州學(xué)刊》，2010年第1期，第18-22頁。

②陳煜儒：《官員問責(zé)制不應(yīng)成為一場“秀”》，《法制日報》，2009-04-09（011）。

③曾媛媛：《從官員復(fù)出失范審視中國行政問責(zé)制的漏洞及其修復(fù)》，《學(xué)習(xí)與探索》，2013年第5期，第50-53頁。

④梁棟、鄭曙村：《當(dāng)前我國官員問責(zé)復(fù)出機制的失范與完善》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2010年第1期，第123-126頁。

⑤曾媛媛：《從官員復(fù)出失范審視中國行政問責(zé)制的漏洞及其修復(fù)》，《學(xué)習(xí)與探索》，2013年第5期，第50-53頁。

⑥耿相魁、高猛：《我國問責(zé)官員復(fù)出機制的構(gòu)建問題研究》，《中國行政管理》，2012年第5期，第15-18頁。

參考文獻：

[1]黃鳳蘭.“問責(zé)官員”復(fù)出機制研究[J].中州學(xué)刊，2010，（01）.

[2]陳煜儒.官員問責(zé)制不應(yīng)成為一場“秀”[N].法制日報，2009-04-09.

[3]曾媛媛.從官員復(fù)出失范審視中國行政問責(zé)制的漏洞及其修復(fù)[J].學(xué)習(xí)與探索，2013，（05）.

[4]梁棟，鄭曙村.當(dāng)前我國官員問責(zé)復(fù)出機制的失范與完善[J].當(dāng)代世界與社會主義，2010，（01）.

[5]耿相魁，高猛.我國問責(zé)官員復(fù)出機制的構(gòu)建問題研究[J].中國行政管理，2012，（05）.

（作者單位：山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院 2014級政治學(xué)與行政學(xué)）