肖少啟

（韶關(guān)學(xué)院 法學(xué)院， 廣東 韶關(guān) 512005）

韶關(guān)市科學(xué)立法的困境及對(duì)策研究
——以《韶關(guān)市制定地方性法規(guī)條例》為視角

肖少啟

（韶關(guān)學(xué)院 法學(xué)院， 廣東 韶關(guān) 512005）

地方立法是良法善治的前提和基礎(chǔ)。實(shí)踐中，地方立法缺乏一定的地方特色，重復(fù)立法現(xiàn)象較為嚴(yán)重，存在地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義及立法碎片化等傾向，從而影響了地方立法的質(zhì)量?！渡仃P(guān)市制定地方性法規(guī)條例》的頒布是韶關(guān)市法治建設(shè)的里程碑。因此，要準(zhǔn)確定位，地方立法彰顯韶關(guān)特色；集思廣益，創(chuàng)造性地運(yùn)用立法協(xié)商制度；強(qiáng)化地方立法的專業(yè)性，提高韶關(guān)的立法技術(shù)和立法質(zhì)量，為全面建成小康韶關(guān)奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

文本分析；科學(xué)立法；立法技術(shù)；立法協(xié)商；法治；韶關(guān)市

我國(guó)地方立法歷經(jīng)三十多年的實(shí)踐，取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但也存在一些深層次的價(jià)值困惑。本文以韶關(guān)市為視角，省思我國(guó)設(shè)區(qū)的市在地方立法實(shí)踐中普遍存在的問題或不足，并從形而上層面闡釋相關(guān)問題的解決路徑，以期拋磚引玉，為我國(guó)設(shè)區(qū)的市的地方立法實(shí)踐及其理論研究提供參考借鑒。

一、問題的提出：設(shè)區(qū)的市科學(xué)立法之困境與局限

黨的十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中明確指出，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！保?］進(jìn)言之，立法質(zhì)量決定了地方法治的實(shí)效和成敗，故韶關(guān)實(shí)現(xiàn)良法善治的前提條件就是提高立法質(zhì)量，其根本途徑乃在于科學(xué)立法。因此，科學(xué)立法是地方立法中的一個(gè)重大理論和實(shí)踐課題。然而，實(shí)踐中，地方立法面臨諸多困境和挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：其一，下位法重復(fù)立法現(xiàn)象較為嚴(yán)重。有學(xué)者將此種立法進(jìn)一步區(qū)分為兩種類型。一是完全重復(fù)型，即地方立法對(duì)上位法存在嚴(yán)重的重復(fù)規(guī)定現(xiàn)象。本質(zhì)上，完全復(fù)制上位法規(guī)定之活動(dòng)屬于無意義的重復(fù)，是一種浪費(fèi)立法資源的行為。二是細(xì)化型重復(fù)。實(shí)踐中，上位法的相關(guān)規(guī)定較為抽象和原則，較難把握和操作。故地方立法有必要對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化及具體化。誠(chéng)然，細(xì)化型重復(fù)立法有其必要，但也必須保持在與上位法不沖突的幅度內(nèi)［2］。對(duì)于地方立法中的重復(fù)或抄襲問題，理論界與實(shí)務(wù)部門都進(jìn)行了積極的嘗試，但迄今為止，結(jié)果不容樂觀。“從理論界來看，對(duì)該問題思考的結(jié)果也僅限于‘地方立法不得重復(fù)上位法’或‘下位法一般不得重復(fù)上位法的內(nèi)容’的一般陳述，缺乏進(jìn)一步規(guī)制立法重復(fù)的具體可行的方案和辦法；從實(shí)務(wù)界來看，有的地方立法機(jī)關(guān)固然意識(shí)到了該問題的嚴(yán)重性，但也僅限于在地方性立法條例中做出應(yīng)然性的禁止規(guī)定，并不存在明確認(rèn)定不必要重復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)以及具體可行的審查措施?！保?］其二，地方立法缺乏地方特色。所謂地方特色，是指地方立法在不與上位法相沖突的前提下，應(yīng)充分體現(xiàn)本地方的歷史傳統(tǒng)、人文環(huán)境、民俗風(fēng)情、地理資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及法制環(huán)境等狀況。地方特色乃是“地方立法要能充分反映本地政治、經(jīng)濟(jì)、地理、文化、風(fēng)俗、民情等對(duì)立法調(diào)整的需求程度，適合本地實(shí)際情況，并且地方立法要有較強(qiáng)的、具體的針對(duì)性，注意解決并能解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題，把制定地方規(guī)范性法律文件同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來?！保?］毋庸置疑，地方特色是地方立法的旨趣所在和《立法法》的基本要求，沒有地方特色的地方立法是無謂的立法。然而，“遺憾的是，我國(guó)的地方立法缺乏地方立法的靈魂性條件，一些不具有地方特殊性的地方也紛紛進(jìn)行地方立法，為立法而立法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重?！保?］其三，立法質(zhì)量有待提高，防止地方立法中之調(diào)整對(duì)象拼比眼球效應(yīng)。有些設(shè)區(qū)的市“為了在有限的立法權(quán)限內(nèi)多作文章，體現(xiàn)探索和創(chuàng)新，并確保避開立法權(quán)限上的越界風(fēng)險(xiǎn)，有的地方在選擇法規(guī)立項(xiàng)時(shí)，把注意力轉(zhuǎn)向法的調(diào)整對(duì)象的邊緣領(lǐng)域（這些領(lǐng)域上位法少，越界風(fēng)險(xiǎn)?。?，追求選題新奇，而忽視‘可調(diào)整性’，從而偏離了立法工作的基本規(guī)律，結(jié)果引得新聞媒體頻頻炒作，最終傷害了地方立法的權(quán)威。例如，有的地方通過立法規(guī)定，‘公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只’，禁止‘在便器外便溺’”［6］。其四，地方政府部門主導(dǎo)型的立法常常帶有某種程度的部門利益傾向性。實(shí)踐中，地方政府起草的規(guī)范性法律文件在呈送地方人大審議時(shí)，“地方人大及其常委會(huì)在地方性法規(guī)的起草中多處于被動(dòng)地位，對(duì)草案的審查多流于形式，幾乎沒有被退回的法規(guī)草案，導(dǎo)致地方立法的質(zhì)量偏低，破壞法律的權(quán)威性與效力，欠缺中立、客觀立場(chǎng)，難以破除法規(guī)草案的‘部門利益傾向’的弊端，致使法規(guī)案的利益協(xié)調(diào)失衡，成為制約我國(guó)立法公正性的突出問題?！保?］

二、《韶關(guān)市制定地方性法規(guī)條例》之文本分析及省思

2016年1月22日，韶關(guān)市第十三屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議通過了《韶關(guān)市制定地方性法規(guī)條例》（下稱《韶關(guān)條例》）。2016年3月31日，廣東省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議批準(zhǔn)了該《條例》。就韶關(guān)的法治建設(shè)而言，《韶關(guān)條例》的頒布無疑具有里程碑意義。就體系結(jié)構(gòu)而言，《韶關(guān)條例》共7章，67條。第一章為“總則”，其中，第1條明確規(guī)定了《韶關(guān)條例》的立法依據(jù)，第2條是《韶關(guān)條例》的調(diào)整對(duì)象、第3條及第4條是關(guān)于地方立法的基本原則，即不與上位法相抵觸原則、注重地方特色原則、針對(duì)性原則及可執(zhí)行性原則?！渡仃P(guān)條例》的其余章節(jié)分別為立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和法規(guī)起草，市人民代表大會(huì)立法權(quán)限和程序，市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法權(quán)限和程序，地方性法規(guī)的報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)、公布和備案，地方性法規(guī)解釋及附則。從整體上講，《韶關(guān)條例》體系嚴(yán)謹(jǐn)，思路清晰，定位準(zhǔn)確，彰顯了韶關(guān)特色。

從某種意義上說，《韶關(guān)條例》應(yīng)是韶關(guān)市制定地方性法規(guī)的綱領(lǐng)性法律文件，對(duì)韶關(guān)市的地方立法及法治建設(shè)具有舉足輕重的作用。然而，《韶關(guān)條例》亦存在一些將來亟待完善的地方。囿于篇幅所限，筆者僅以《韶關(guān)條例》中所表征的立法技術(shù)及立法語言為例進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。例如，《韶關(guān)條例》第1條明確規(guī)定：“為了規(guī)范地方立法活動(dòng)，提高立法質(zhì)量，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，根據(jù)憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法、立法法和其他有關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例?！北緱l的相關(guān)內(nèi)容值得商榷。首先，《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》的規(guī)范價(jià)值。2009年，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)頒布了《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》（下稱《規(guī)范》（一）），專門對(duì)“法律結(jié)構(gòu)規(guī)范”、“法律條文表述規(guī)范”、“法律常用詞語規(guī)范”、“當(dāng)選修改形式規(guī)范”及“法律廢止形式規(guī)范”等內(nèi)容提出了明確的要求，這無疑有助于促進(jìn)立法的科學(xué)化和規(guī)范化。從立法技術(shù)規(guī)范層面而言，其亦是地方立法務(wù)必遵守的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。其次，立法依據(jù)的表述及其援引問題?！兑?guī)范（一）》第5條第2款前段明確規(guī)定：“法律一般不明示某部具體的法律為立法依據(jù)。但是，憲法或者其他法律對(duì)制定該法律有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)明示憲法或者該法律為立法依據(jù)?！睋?jù)此，既然《立法法》第一條已經(jīng)明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”，《韶關(guān)條例》的上位法為《立法法》，故《韶關(guān)條例》第一條就無需再特別規(guī)定“根據(jù)憲法……制定本條例”，這就構(gòu)成了沒有必要的重復(fù)規(guī)定。同時(shí)，《立法法》第73條第4款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！?“根據(jù)憲法”之類的語詞在設(shè)區(qū)的市的立法實(shí)踐中應(yīng)盡量避免，因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市的立法均是依據(jù)其上位法制定的，而國(guó)家層面的上位法中一般都會(huì)規(guī)定“依據(jù)憲法”之類的用語，故設(shè)區(qū)的市在其地方性法規(guī)中無需再次重復(fù)規(guī)定“根據(jù)憲法”。最后，地方法規(guī)名稱的表述方式及其規(guī)范要求?！兑?guī)范（一）》第5條第2款后段規(guī)定：“表述為：‘……根據(jù)憲法，制定本法?！蛘摺鶕?jù)《中華人民共和國(guó)××法》的規(guī)定，制定本法?！薄兑?guī)范（一）》第6條第3款規(guī)定：“引用《中華人民共和國(guó)憲法》時(shí)，不用全稱，也不加書名號(hào)，直接表述為‘憲法’”。同時(shí)，《規(guī)范（一）》第7條第1款規(guī)定，“具體指明適用某部法律的，表述為：‘……適用《中華人民共和國(guó)××法》的規(guī)定’或者‘……適用《中華人民共和國(guó)××法》……的規(guī)定’”；該條第2款進(jìn)一步規(guī)定，“概括適用其他法律、法規(guī)的，表述為：‘……適用《中華人民共和國(guó)××法》和其他法律（法規(guī)）的規(guī)定’，或者‘……適用有關(guān)法律（法規(guī)）的規(guī)定’?！本C上所述，筆者認(rèn)為，對(duì)于國(guó)家基本法的制定，其第一條通常表述為“根據(jù)憲法，制定本法”；對(duì)于國(guó)家的一般法或地方性法規(guī)而言，則表述為“根據(jù)《中華人民共和國(guó)××法》的規(guī)定，制定本法（條例）”。因此，《韶關(guān)市制定地方性法規(guī)條例》第一條中的立法依據(jù)及其名稱宜表述為“根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國(guó)立法法》等法律法規(guī)的規(guī)定”。

三、韶關(guān)市科學(xué)立法的路徑選擇

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確要求，“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］在建設(shè)法治韶關(guān)的征程中，我們需要辯證地處理好地方立法和執(zhí)法、司法及宋法的關(guān)系。在立法、執(zhí)法、司法和守法這四個(gè)環(huán)節(jié)中，立法是執(zhí)法、司法及守法的前提和基礎(chǔ)，是解決是否有法可依，所依之法是否良法，是否“恪守以民為本、立法為民理念”的重要問題。在全面建成小康韶關(guān)的征程中，實(shí)現(xiàn)韶關(guān)全面深化改革則必須奉行規(guī)則先行，立法先行，只有通過立法建立新的規(guī)則、廢止舊的羈絆，韶關(guān)的改革才能順利推進(jìn)；只有通過立法，才能鞏固和維護(hù)韶關(guān)改革的成果。因此，科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量，為改革和法治提供支撐和保障，將是實(shí)現(xiàn)法治韶關(guān)的必由之路。

（一）準(zhǔn)確定位，彰顯韶關(guān)特色

《韶關(guān)條例》第3條明確規(guī)定：“制定法規(guī)應(yīng)當(dāng)遵循立法法規(guī)定的基本原則，不與上位法相抵觸，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，結(jié)合本市實(shí)際，注重地方特色。”據(jù)此，該條明確規(guī)定了地方立法須“注重地方特色”，但其畢竟是原則性規(guī)定。因此，我們需要在具體的地方立法實(shí)踐中加以細(xì)化和落實(shí)，“要切實(shí)把握好‘瞻前’與‘顧后’?！扒啊橇⒎ū仨毦o緊圍繞中央‘四個(gè)全面’的戰(zhàn)略部署來謀篇布局、與時(shí)俱進(jìn)，立法要符合發(fā)展規(guī)律、立足本地實(shí)際，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，立與改革相適應(yīng)的法，立本地需要的法，立群眾期盼的法?！櫤蟆瘎t要增強(qiáng)法規(guī)的可執(zhí)行性，開展立法后評(píng)估，保證法規(guī)能切實(shí)解決實(shí)際問題，經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史的檢驗(yàn)；立法要‘左顧’和‘右盼’?！箢櫋蟮胤搅⒎ú荒苓`背上位法，要堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一；‘右盼’則要求設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)不能存在相鄰地市之間相互‘打架’的情況?！保?］

首先，正確地解釋和處理上位法與下位法的沖突。下位法絕對(duì)不能與上位法相沖突，否則，就應(yīng)予以修改或廢除。這就需要我們?cè)诜ㄖ蔚睦砟钕?，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究國(guó)家的相關(guān)立法政策，在中央法的指導(dǎo)下，科學(xué)地行使地方立法自主權(quán)。誠(chéng)然，韶關(guān)的地方立法應(yīng)與中央法及廣東省人大制定的地方性法規(guī)和廣東省人民政府的規(guī)章保持一致，但同時(shí)，韶關(guān)地區(qū)的立法不能簡(jiǎn)單地在上位法后面亦步亦趨，甚或不加甄別地照搬照抄上位法的相關(guān)規(guī)定，否則就會(huì)導(dǎo)致“重復(fù)立法”的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致地方立法沒有實(shí)質(zhì)意義。

其次，廓清韶關(guān)地方立法與改革之間的辯證關(guān)系，正確處理立法決策與改革決策之間的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)韶關(guān)市之地方立法與改革之間的互動(dòng)關(guān)系，立法旨在引領(lǐng)和推進(jìn)韶關(guān)地區(qū)全面深化改革。立法與改革二者之間互為表里和依托，相輔相成，相互促進(jìn)，相得益彰。同時(shí)，我們要準(zhǔn)確地認(rèn)知和把握立法決策與改革決策之間的關(guān)系，以立法引領(lǐng)改革，以改革助推韶關(guān)市的地方立法。一方面，改革必須依法而行，尤其是韶關(guān)市的重大改革都須在法治的框架下穩(wěn)步推進(jìn)，因?yàn)榉蔀樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了較為穩(wěn)定的制度保障和價(jià)值預(yù)期。憑藉法律的穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能獲得良性發(fā)展，社會(huì)改革方能取得成功。另一方面，改革的經(jīng)驗(yàn)與成果應(yīng)當(dāng)及時(shí)地以法律制度的形式固定下來。法律應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展共呼吸，對(duì)于掣肘社會(huì)發(fā)展的規(guī)范性法律文件應(yīng)及時(shí)地進(jìn)行修改和完善。如此法律才會(huì)具有強(qiáng)大而恒久的生命力，法治的理念和價(jià)值才能得以彰顯，法治的功能和能量才能得以充分釋放。

最后，彰顯韶關(guān)地區(qū)地方立法的特色。依據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市來說，其地方立法應(yīng)凸顯地方特色，重點(diǎn)解決當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所面臨的重大實(shí)際問題。一般認(rèn)為，地方特色乃是地方立法的關(guān)鍵所在。地方是矛盾糾紛的主要解決者和公平正義的主要輸送者。從某種意義上講，法律理念上的公平正義能否輸送到社會(huì)各階層并為大家所信奉，很大程度上取決于地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的公平執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)的公正司法。故此，2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》明確規(guī)定，為了貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于全面依法治國(guó)的部署要求，黨政主要負(fù)責(zé)人必須履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)。根據(jù)《規(guī)定》的基本要求，我們應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域政府立法。圍繞“十三五”期間韶關(guān)市重要方針政策和重大決策部署的要求，科學(xué)制定立法計(jì)劃，立法項(xiàng)目要準(zhǔn)確反映韶關(guān)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和廣大人民群眾的意愿，更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)、保障和推動(dòng)作用，突出立法重點(diǎn)，重點(diǎn)研究凸顯韶關(guān)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市升級(jí)改造、嶺南歷史文化傳承與保護(hù)等方面的立法項(xiàng)目，逐步搭建起完善的政府立法體系。

（二）集思廣益，創(chuàng)造性地運(yùn)用立法協(xié)商制度

根據(jù)《韶關(guān)條例》第7條的規(guī)定，韶關(guān)市人大常委會(huì)每年將編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，并向全國(guó)人大代表、省人大代表、市人大代表，縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)及有關(guān)單位和公眾征集立法建議項(xiàng)目；國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及公民都可以向韶關(guān)市人大常委會(huì)提出制定法規(guī)的建議。從某種意義上說，這充分體現(xiàn)了韶關(guān)的民主立法精神。筆者認(rèn)為，只有不斷加大民主立法的力度，堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面的意見，增強(qiáng)立法工作的透明度，才能集思廣益。面對(duì)新形勢(shì)的變化和要求，韶關(guān)市還應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)民主立法工作，擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與。

首先，充分發(fā)揮韶關(guān)市人大及其常委會(huì)在地方立法中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化韶關(guān)人大及其常委會(huì)對(duì)地方立法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作?！渡仃P(guān)條例》第5條規(guī)定：“市人民代表大會(huì)和市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)制定法規(guī)工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在制定法規(guī)工作中的主導(dǎo)作用?！蓖瑫r(shí)，《韶關(guān)條例》第6條規(guī)定：“市人大常委會(huì)通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排，提高立法的針對(duì)性和可執(zhí)行性?！睋?jù)此，我們應(yīng)充分發(fā)揮韶關(guān)人大及其常委會(huì)在地方立法中的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)韶關(guān)市人大及其常委會(huì)對(duì)韶關(guān)市地方立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃及地方性法規(guī)制定工作的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排工作。

其次，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)人大代表在地方立法中的主體作用。一方面，韶關(guān)市市委、市人大及其常委和韶關(guān)市人民政府會(huì)應(yīng)積極創(chuàng)造條件，充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)各級(jí)人大代表參與地方立法的熱情，進(jìn)而積極貢獻(xiàn)自己的睿智和學(xué)識(shí)。另一方面，積極參與地方立法和地方法治建設(shè)也是人大代表的法定職責(zé)所在。人大代表生活和工作均在基層，其與人民群眾聯(lián)系緊密，最熟悉社會(huì)各方面所思所想。我們應(yīng)盡快健全和完善各級(jí)人大代表議案或立法建議與立法規(guī)劃及立法計(jì)劃的相關(guān)銜接機(jī)制，努力拓寬各級(jí)人大代表參與地方立法的渠道和途徑，更為廣泛地吸收人大代表參加立法調(diào)研和審議等立法活動(dòng)。

再次，實(shí)行開門立法，使地方立法具有最廣泛的民意基礎(chǔ)。如前所述，除了發(fā)揮韶關(guān)市人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用和各級(jí)人大代表的主體作用之外，我們還應(yīng)廣開言路，采取更加積極的措施實(shí)行民主立法和開門立法。具體表現(xiàn)在：其一，主體方面。在編制韶關(guān)市年度立法規(guī)劃和立法計(jì)劃時(shí)，除了向各級(jí)人大代表征集立法建議項(xiàng)目之外，還應(yīng)向各縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公眾征集立法建議項(xiàng)目或聽取其相關(guān)立法建議。其二，拓寬法規(guī)征求意見的渠道，建立多形式、多層次征求意見的機(jī)制。在書面征求意見的基礎(chǔ)上，充分利用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體更加廣泛地征求社會(huì)各方面意見，也可以委托各級(jí)人大、專業(yè)組織、利益群體等征求意見。拓寬公民旁聽審議法規(guī)草案的渠道，讓公民在旁聽的過程中也能發(fā)表意見，進(jìn)一步拉近公民與立法的距離，使社會(huì)公眾近距離感受立法過程。其三，建立有效的民主立法的機(jī)制和平臺(tái)，建立和通過專門的立法網(wǎng)絡(luò)，充分聽取公眾的意見和建議，使公民有序參與立法更加便捷暢通，同時(shí)要正確地引導(dǎo)公眾討論。通過網(wǎng)絡(luò)搭建與常委會(huì)組成人員、人大代表、政府有關(guān)部門、各市人大常委會(huì)和立法顧問互動(dòng)和溝通的平臺(tái)，以充分發(fā)揮人大代表、立法顧問、有關(guān)專家和社會(huì)公眾的作用［9］。其四，進(jìn)一步完善和落實(shí)立法聽證制度?！渡仃P(guān)條例》第14條規(guī)定：“起草法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)注重調(diào)查研究，廣泛征詢社會(huì)各界的意見。設(shè)定行政許可以及涉及社會(huì)公眾切身利益等內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)依法舉行論證會(huì)、聽證會(huì)或者以其他方式公開聽取意見。”我們要努力完善立法聽證制度，要?jiǎng)?chuàng)新聽證的方式、方法，完善聽證程序，充分聽取社會(huì)各方面的意見，通過充分的辯論，使立法者有更多的機(jī)會(huì)聽取利害雙方的意見，找到各種利益的平衡點(diǎn)，使規(guī)定的內(nèi)容更合理，讓立法過程更民主、公正、公開。同時(shí)，對(duì)于涉及法規(guī)提案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整等，則應(yīng)根據(jù)《韶關(guān)條例》第46條的規(guī)定，“召開聽證會(huì)，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、人大代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見。”

（三）強(qiáng)化地方立法的專業(yè)性，努力提高韶關(guān)的立法技術(shù)

只有加強(qiáng)韶關(guān)地區(qū)立法的專業(yè)性，我們才能制定出適合并促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方性法規(guī)。這就要求我們?cè)诹⒎ㄈ藛T的選擇和培訓(xùn)等方面多下功夫，抓緊實(shí)施立法人才發(fā)展戰(zhàn)略。惟其如此，我們才能確保高水平的立法技術(shù)，制定高水平的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

首先，立法質(zhì)量說到底是立法者的法律素養(yǎng)問題。一般認(rèn)為，立法者的素養(yǎng)決定了制定法的品質(zhì)和生命。密爾認(rèn)為，“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅有經(jīng)驗(yàn)和受過訓(xùn)練，而且通過長(zhǎng)期而辛勤的研究又訓(xùn)練有素的人去做，一個(gè)具有決定意義的理由是，法律的每個(gè)條款，必須有準(zhǔn)確而富于遠(yuǎn)見地洞察到它對(duì)所有其它條款的效果的情況下制定?！保?0］

其次，克服地方立法可操作性差的弊端。實(shí)踐中，我國(guó)地方性法規(guī)缺乏一定的可操作性。例如，有些地方性法規(guī)條款本身表述晦澀或模棱兩可，容易產(chǎn)生歧義；有些條款的表述則氣勢(shì)恢宏，但因其太過原則、籠統(tǒng)或抽象，公眾不得其旨要，這樣的規(guī)定徒具文而已。因此，地方立法應(yīng)盡量避免使用宣示性、提倡性或號(hào)召性的語言表達(dá)，而應(yīng)該多些有針對(duì)性、實(shí)質(zhì)性、可操作性及具體化條款。

最后，韶關(guān)地區(qū)的立法要接地氣。為此，我們應(yīng)改進(jìn)立法調(diào)研的方式，立法調(diào)研要貼近實(shí)際、貼近問題、貼近群眾，要增強(qiáng)調(diào)研活動(dòng)的針對(duì)性，重點(diǎn)就法規(guī)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)、專業(yè)問題進(jìn)行調(diào)研，對(duì)涉及人民群眾切身利益的法規(guī)，可以采取邀請(qǐng)相關(guān)人士進(jìn)行座談等方式當(dāng)面聽取意見，杜絕立法調(diào)研走過場(chǎng)。

四、結(jié)語

立法是一個(gè)能動(dòng)的科學(xué)過程，其基本要求乃是在自然法與實(shí)在法之間尋求一個(gè)科學(xué)的契合點(diǎn)，即將一般公理與具體的國(guó)情及社會(huì)風(fēng)土民情有機(jī)聯(lián)結(jié)起來，制定出真正的良法?？茖W(xué)立法必須“對(duì)立法有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)知和全面的設(shè)置，首先就是要有一個(gè)從自然法到實(shí)在法的總體要求。這個(gè)總要求即是將自然法的精神有機(jī)地融入實(shí)在法之中，讓這些立法的路徑與過程都置于總要求之下，關(guān)鍵當(dāng)然是要找出能夠促進(jìn)人類文明與社會(huì)進(jìn)步的自然法精神，從而推導(dǎo)出一般公理或原理，然后建立一套發(fā)達(dá)的形式技術(shù)將之有效地契合進(jìn)實(shí)在法。只有這樣，自然法與實(shí)在法方能相得益彰?！保?1］在法治韶關(guān)建設(shè)進(jìn)程中，我們需要秉持法治理念，運(yùn)用法治思維和法治方式，克服地方立法中存在的困難和障礙，提高立法質(zhì)量，制定具有韶關(guān)特色的地方性法規(guī)，為韶關(guān)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，為全面建成小康韶關(guān)奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定［EB/OL］.［2017-02-09］.http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/ content_2771946.htm.

［2］屈茂輝.我國(guó)上位法與下位法內(nèi)容相關(guān)性實(shí)證分析［J］.中國(guó)法學(xué)，2014（2）:123-141.

［3］湯善鵬, 嚴(yán)海良.地方立法不必要重復(fù)的認(rèn)定與應(yīng)對(duì):以七個(gè)地方固廢法規(guī)文本為例［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2014（4）:156-170.

［4］王瓊雯.地方立法的地方特色及其實(shí)現(xiàn)之道［J］.行政與法，2008（6）:115-117.

［5］周偉.論我國(guó)地方立法存在的問題及其解決［J］.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（2）:66-73.

［6］向立力.地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探［J］.政治與法律，2015（1）:68-78.

［7］朱述洋.地方人大主導(dǎo)立法起草的困境與出路［J］.人大研究，2016（5）:34-38.

［8］洪演.省人大常委會(huì)召開2015年立法工作會(huì)議［J］.人民之聲，2015（6）:8.

［9］雷斌.對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的幾點(diǎn)思考［EB/OL］.［2017-02-09］. http://210.76.65.92:9010/ pub/rdweb/lfzw/lfyj/llyj/201 001/t20100121_96207.html.

［10］密爾 J S.代議制政府［M］.汪瑄，譯.北京:商務(wù)印書館，1984:76.

［11］何珊君.科學(xué)立法的總要求與具體路徑［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2015（4）:173-180.

On the Dilemma and Countermeasures of Scientific Legislation in Shaoguan: From the Perspective of the Promulgation of Local Regulations and Ordinances in Shaoguan

XIAO Shao-qi
（College of Law, Shaoguan University, Shaoguan 512005, Guangdong, China）

Local legislation is the premise and foundation of good law and good governance. In practice, local legislation has been substantially inclined to some peculiarities, such as lack of local characteristics, repeated legislation, local or sector protectionism as well as legislation fragmentation etc., which phenomenon has seriously affected the quality of local legislation. The Promulgation of Local Regulations and Ordinances in Shaoguan has symbolized the milestone of the construction of rule of law in Shaoguan. Therefore, we are supposed to set up the right goal and highlight Shaoguan characteristics in local legislation, draw on collective wisdom and absorb all useful ideas, take full advantage of legislative consultation system, strengthen the specialization in local legislation, improve legislative technique, which aims to improve the quality of local legislation and lay a solid foundation for the rule of law in the process of the comprehensive construction of well-off Shaoguan.

textual analysis; scientific legislation; legislative technique; legislative consultation; rule of law; Shaoguan

D927

A

1007-5348（2017）07-0069-06

（責(zé)任編輯：廖銘德）

2017-03-22

2015年韶關(guān)市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目共建課題“地方立法科學(xué)性研究——以韶關(guān)為例”（G2015011）；2016年韶關(guān)學(xué)院第十七批教育教學(xué)改革研究一般項(xiàng)目“知識(shí)產(chǎn)權(quán)法課堂教學(xué)方法的探索與實(shí)踐”（SYJY20161739）

肖少啟（1970-），男，湖南衡陽人，韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院副教授，博士；研究方向：法學(xué)理論及民法學(xué)。