金哲，趙士謙

沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽 110034

我國義務(wù)教育問責(zé)制：內(nèi)涵、困境及對策芻議

金哲，趙士謙

沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽 110034

隨著我國義務(wù)教育事業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大與教育質(zhì)量的提高，迫切要求推行義務(wù)教育問責(zé)制。目前我國實(shí)施義務(wù)教育問責(zé)制具有重要意義，但也存在諸多問題。主要表現(xiàn)為法律法規(guī)制度不健全，主體具有單一化傾向，文化具有滯后性，評估體系不完善，信息公開具有模糊性等。因此，要建立健全義務(wù)教育問責(zé)的法律法規(guī)制度、構(gòu)建義務(wù)教育問責(zé)主體多元化、培育積極的義務(wù)教育問責(zé)文化、推進(jìn)義務(wù)教育問責(zé)信息公開化，完善義務(wù)教育問責(zé)評估體系。

義務(wù)教育；問責(zé)制；困境；對策

隨著教育改革開放的日益加深，教育“依法治?！钡倪M(jìn)程也逐步向縱深發(fā)展，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議于2006年頒布的新《中華人民共和國義務(wù)教育法》中創(chuàng)造性地提出了義務(wù)教育問責(zé)制。從此，在教育領(lǐng)域拉開了問責(zé)制的序幕。教育問責(zé)制逐漸進(jìn)入到人們的視野里，成為主要的研究問題，時至今日，取得了一些可喜的成果。但是，在實(shí)施義務(wù)教育問責(zé)制過程中依然存在著諸多問題。因此，深入了解義務(wù)教育問責(zé)制的合理內(nèi)涵，厘清其目前困境并探討有效對策，將對義務(wù)教育的縱深發(fā)展有著十分重要的意義。

一、義務(wù)教育問責(zé)制的內(nèi)涵

就“問責(zé)制”而言，它是西方政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其最早被大量使用在政治領(lǐng)域與公共管理領(lǐng)域，是指“得到法律或組織授權(quán)的職能人員需要對社會范圍內(nèi)或其職能范圍內(nèi)的行為或事件負(fù)責(zé)，應(yīng)對行為提供說明、接受質(zhì)詢并承擔(dān)責(zé)任”。隨著基礎(chǔ)教育的不斷發(fā)展與改革的深入，特別是“依法執(zhí)教”理念的深入人心，問責(zé)制逐漸進(jìn)入到了義務(wù)教育領(lǐng)域中，并以法律的形式固定下來且賦予了嶄新的內(nèi)涵。概況言之，所謂義務(wù)教育問責(zé)制是指在義務(wù)教育階段，根據(jù)我國憲法和教育法的要求對義務(wù)教育主客體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等方面進(jìn)行責(zé)任說明，以執(zhí)行的過程和實(shí)現(xiàn)教育績效的達(dá)成程度進(jìn)行獎勵和懲罰，并改進(jìn)與提升教育質(zhì)量。

義務(wù)教育問責(zé)制從法律規(guī)范上來說主要應(yīng)該包括四個方面：義務(wù)教育問責(zé)主體、義務(wù)教育問責(zé)客體、義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)容和義務(wù)教育問責(zé)方式。義務(wù)教育問責(zé)主體所要解決的是“由誰來問責(zé)”，它最起碼應(yīng)合理地包含政府、教育組織和受教育者個體和其他跟義務(wù)教育有關(guān)或關(guān)心義務(wù)教育健康發(fā)展的社會組織群體等，它不僅涉及到義務(wù)教育內(nèi)部的自我問責(zé)與上級管理部門的問責(zé)，也涉及到義務(wù)教育以外的在合法框架下的問責(zé)，而且這種問責(zé)一定會伴隨著多元利益相關(guān)者的相互博弈；義務(wù)教育問責(zé)客體所要解決的是“向誰來問責(zé)”，即主要指義務(wù)教育工作者及其實(shí)踐活動，涉及到教育行政部門和教育組織或其他教育機(jī)構(gòu)以及相關(guān)的教育者和受教育者（這種受教育者更多地表現(xiàn)為受教育者的監(jiān)護(hù)人）；義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)容所要解決的是“問什么”的問題，即不僅要對發(fā)生的重大事故、濫用職權(quán)等進(jìn)行問責(zé)，而且要對教育行政決策中的教育目標(biāo)、教育內(nèi)容、教育途徑等各方面進(jìn)行問責(zé)；義務(wù)教育問責(zé)方式所要解決的問題是“采取何種措施或手段來問責(zé)”，即義務(wù)教育問責(zé)方式主要涉及到問責(zé)程序與問責(zé)后果兩方面。從問責(zé)程序上看，主要涉及職責(zé)明確、績效報告、獎懲改進(jìn)等方方面面的程序要求；從問責(zé)后果上看，就是對義務(wù)教育責(zé)任人應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任以怎樣的方式來實(shí)施。

綜上，義務(wù)教育問責(zé)主體、義務(wù)教育問責(zé)客體、義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)容和義務(wù)教育問責(zé)方式，構(gòu)成了一個較為完整的義務(wù)教育問責(zé)內(nèi)涵邏輯體系。這不僅有利于更加集中地認(rèn)識義務(wù)教育問責(zé)制問題，而且也有利于清晰明確地把握義務(wù)教育問責(zé)制的體系，并以此為據(jù)不斷完善我國義務(wù)教育問責(zé)制體系。

二、義務(wù)教育問責(zé)制面臨的困境

盡管義務(wù)教育問責(zé)制已受到國家、社會越來越多的關(guān)注，但義務(wù)教育問責(zé)在工作執(zhí)行中卻進(jìn)展緩慢，暴露了一些亟待解決的問題，在一定程度上影響了我國義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（一）義務(wù)教育問責(zé)法律法規(guī)制度不健全

目前，從已經(jīng)出臺的義務(wù)教育問責(zé)的相關(guān)法律法規(guī)來看，只能說義務(wù)教育問責(zé)的基本原則已經(jīng)確立下來，但依然存在權(quán)責(zé)關(guān)系界定不清、相關(guān)規(guī)定表述過于籠統(tǒng)與模糊，立法上留有空白等問題。

首先，《中華人民共和國義務(wù)教育法》作為“依法治教”的依據(jù)，并沒有對義務(wù)教育問責(zé)的相關(guān)主體間的權(quán)力與責(zé)任做出明確的界定與說明，致使義務(wù)教育的權(quán)責(zé)區(qū)分缺乏合理的判別依據(jù)。例如，對義務(wù)教育中教育者責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)是什么；義務(wù)教育階段的中小學(xué)校發(fā)生重大問題、決策失誤、工作執(zhí)行不力等問題，不同部門與不同領(lǐng)導(dǎo)之間應(yīng)負(fù)什么樣的責(zé)任，由誰來負(fù)責(zé)等，這些法律上的規(guī)定是建立義務(wù)教育問責(zé)制的基礎(chǔ)，而目前我國義務(wù)教育法律法規(guī)在學(xué)校責(zé)任界定方面依舊存在不夠完善的地方。

其次，義務(wù)教育問責(zé)條款表述具有模糊性與籠統(tǒng)性。以2006年新頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第九條為例，其規(guī)定：“任何社會組織或者個人有權(quán)對違反本法的行為向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出檢舉或者控告”，該法條確定了義務(wù)教育問責(zé)主體的廣泛性。但是，從權(quán)力范圍上來說，“有關(guān)國家機(jī)關(guān)”具體指什么機(jī)關(guān)沒有明確說明，具有相當(dāng)程度的模糊性。另外，“發(fā)生違反本法的重大事件，妨礙義務(wù)教育實(shí)施，造成重大社會影響的，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人民政府或者人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”，這從法律后果上做了重要的說明。但是，從義務(wù)教育問責(zé)范圍上來看，“重大社會影響”沒有確切的界定，具體怎樣才算是重大社會影響？這也無疑暴露出教育法條的過于籠統(tǒng)性的一面?？梢姡@些法律法規(guī)中出現(xiàn)的模糊性和籠統(tǒng)性的詞語并沒有做出較為明確的說明，致使在實(shí)際操作中具有很大的彈性。

最后，國家還沒有出臺對義務(wù)教育問責(zé)制明確具體的法律法規(guī)細(xì)則，這不僅為義務(wù)教育階段的權(quán)利所有者在學(xué)校中越權(quán)、侵權(quán)等行為提供了滋生空間，同時也使得利益相關(guān)者很難參與到義務(wù)教育問責(zé)制的監(jiān)督體系中，最終影響了義務(wù)教育問責(zé)制的順利實(shí)施。

（二）義務(wù)教育問責(zé)主體具有單一化傾向

在義務(wù)教育的具體實(shí)踐中，可將義務(wù)教育問責(zé)制度分為同體問責(zé)（內(nèi)部問責(zé)）與異體問責(zé)（外部問責(zé)）?！巴w問責(zé)”又稱內(nèi)部問責(zé)，主要是針對同一系統(tǒng)上下級之間而言的，也就是上級黨務(wù)部門或行政部門對下級的監(jiān)督與問責(zé)。而“異體問責(zé)”又稱外部問責(zé)，主要是指除上級行政部門或黨務(wù)部門以外的社會公眾，對實(shí)施義務(wù)教育的政府及其行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員的問責(zé)，也就是不同部門、不同系統(tǒng)之間的監(jiān)督。兩者構(gòu)成統(tǒng)一整體，相互補(bǔ)充，缺一不可。目前，我國在義務(wù)教育問責(zé)實(shí)施過程中存在過于倚重同體問責(zé)輕異體問責(zé)的現(xiàn)象，如2006年新頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第七章“法律責(zé)任”是典型的同體問責(zé)，往往是教育主管部門對學(xué)校進(jìn)行問責(zé)，卻忽視了學(xué)校對主管部門的質(zhì)問以及對上級責(zé)任的追究，而對異體問責(zé)也只是在第九條略有提及，卻缺乏社會輿論、教師、學(xué)生及家長等監(jiān)督的外部問責(zé)。這種重同體問責(zé)輕異體問責(zé)的現(xiàn)象還會衍生出上級對下級問責(zé)時避重就輕或責(zé)任逃避，使得問責(zé)流于形式，形同虛設(shè)。這不僅會導(dǎo)致義務(wù)教育問責(zé)缺乏公信力，而且也阻礙了我國義務(wù)教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（三）義務(wù)教育問責(zé)文化具有滯后性

問責(zé)文化的滯后性是當(dāng)前制約我國義務(wù)教育問責(zé)制度發(fā)展遲滯的原因之一。盡管義務(wù)教育問責(zé)制已經(jīng)引起了社會公眾足夠的關(guān)注與普遍認(rèn)可，但各利益主體對義務(wù)教育問責(zé)制度依舊存在責(zé)任意識淡薄、自律意識弱化，問責(zé)意識較差等問題。一方面，作為義務(wù)教育階段的中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在掌握權(quán)力與承擔(dān)責(zé)任的同時，往往將權(quán)力行使大于責(zé)任承擔(dān)。如當(dāng)發(fā)生重大事項時，相關(guān)責(zé)任人之間相互推卸責(zé)任，甚至用權(quán)力壓迫下級承擔(dān)責(zé)任。另一方面，作為師生在問責(zé)意識方面不夠強(qiáng)烈，如自身權(quán)益受到侵害時很少得到有效重視，甚至不敢對上級的處分有任何異議與問責(zé)。

（四）義務(wù)教育問責(zé)信息公開具有片面性

義務(wù)教育信息公開不僅是保障師生及社會其他各界對義務(wù)教育信息知情權(quán)的重要舉措，而且也關(guān)系到學(xué)校問責(zé)的實(shí)施效果。

首先，從學(xué)校角度考慮，教育主管部門掌握著義務(wù)教育全部的公用資源，如資源配置的供給、配置效率等方面的信息。相反，學(xué)校對教育主管部門公共資源配置的信息了解甚少，甚至相關(guān)信息未公開透明，致使學(xué)校對公共資源是否合理利用而產(chǎn)生質(zhì)疑。

其次，從問責(zé)客體角度考慮，政府的教育行政部門與義務(wù)教育之間是同體問責(zé)方式，他們之間有著千絲萬縷的關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致我國義務(wù)教育信息公開也存在著一定的局限性，如問責(zé)客體在追求自身利益最大化時，往往將信息封鎖，嚴(yán)重阻礙了我國義務(wù)教育問責(zé)的順利實(shí)施。

（五）義務(wù)教育問責(zé)評估體系不完善

義務(wù)教育學(xué)校教育評估是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育問責(zé)的必要保障。在義務(wù)教育問責(zé)方面，我國至今還未建立起一個完善的教育問責(zé)評估體系與評估標(biāo)準(zhǔn)，針對問題的發(fā)生基本是事后問責(zé)，甚至缺乏獨(dú)立的問責(zé)機(jī)構(gòu)。在同體問責(zé)中，由于責(zé)任評估是上下等級的行政問責(zé)，所以大多數(shù)評估人員完全“憑經(jīng)驗、憑感情、憑印象”等來進(jìn)行宏觀審視，不僅缺乏統(tǒng)一明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，而且也缺乏相互有效的監(jiān)督機(jī)制。在異體問責(zé)中，由于外部力量的介入，致使評估人員的個人素質(zhì)、個人能力與認(rèn)知、價值觀念等主觀因素的不同，導(dǎo)致責(zé)任評估失去一定準(zhǔn)確性與公平性。

三、完善我國義務(wù)教育問責(zé)制的對策

當(dāng)前，我國義務(wù)教育問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)不容樂觀，如何有效實(shí)施義務(wù)教育問責(zé)制，促進(jìn)我國義務(wù)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，是我們亟待解決的問題。

（一）建立健全義務(wù)教育問責(zé)的法律法規(guī)制度

建立健全的義務(wù)教育問責(zé)的法律法規(guī)，不僅可以從根本上約束義務(wù)教育機(jī)構(gòu)的行為，而且也為利益相關(guān)者提供了有力的法律保障。

第一，義務(wù)教育問責(zé)制要建立權(quán)責(zé)對等，關(guān)系明晰的責(zé)任體系。在制定相關(guān)法律法規(guī)時，不僅要明確地規(guī)定主體問責(zé)與客體問責(zé)的權(quán)力與義務(wù)，而且還要對特殊情形的法律責(zé)任進(jìn)行科學(xué)的界定與設(shè)置。

第二，《中華人民共和國教育法》作為教育根本大法，建議由全國人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行修訂，將問責(zé)制納入法律條款，并對其問責(zé)內(nèi)涵做出明確的法律解釋，為義務(wù)教育的問責(zé)進(jìn)一步確定教育問責(zé)的上位概念。同時，要重點(diǎn)對《中華人民共和國義務(wù)教育法》中的模糊性詞匯加以清晰界定與解釋，必須要做出舉例性說明并加以闡述，從而消除歧義。

第三，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，考慮到我國的具體情況，應(yīng)急需出臺義務(wù)教育問責(zé)制的專項法律法規(guī)及其細(xì)則，如制定《學(xué)校法》，來彌補(bǔ)學(xué)校法律的空白，并明確規(guī)定法律條文，規(guī)范義務(wù)教育問責(zé)，進(jìn)而構(gòu)建一個完整的義務(wù)教育問責(zé)系統(tǒng)，使義務(wù)教育問責(zé)有章可循、有法可依。

（二）構(gòu)建義務(wù)教育問責(zé)主體多元化

義務(wù)教育是一項系統(tǒng)工程，需要義務(wù)教育的利益相關(guān)者承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

一方面，要形成內(nèi)部問責(zé)主體多元化。目前，我國義務(wù)教育管理結(jié)構(gòu)在以垂直型問責(zé)為主的同時，應(yīng)當(dāng)建立起對上級與同級之間的平行型問責(zé)，使各個主體共同承擔(dān)責(zé)任，例如，學(xué)校定期向上級教育主管部門匯報學(xué)校基本情況，上級主管部門也可以對學(xué)校的建設(shè)以及領(lǐng)導(dǎo)履行的職責(zé)進(jìn)行考察等。因此，在共同的公共利益目標(biāo)下，無論是上級對下級，下級對上級，還是對自身，在各自的職責(zé)和權(quán)利范圍系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行合理的責(zé)任拷問，這是義務(wù)教育問責(zé)的內(nèi)在需求。

另一方面，要強(qiáng)化異體問責(zé)的作用。目前，在我國義務(wù)教育問責(zé)主體資源配置格局中，必須將學(xué)生、家長、社會組織及新聞媒體等納入到義務(wù)教育問責(zé)主體的范圍，進(jìn)而使我國義務(wù)教育異體問責(zé)體系更加科學(xué)規(guī)范。例如，建立一個專門的義務(wù)教育問責(zé)機(jī)構(gòu)平臺，當(dāng)師生合法權(quán)益受到侵害時或?qū)W(xué)校管理工作與領(lǐng)導(dǎo)行為產(chǎn)生質(zhì)疑時，義務(wù)教育問責(zé)主體可以通過該平臺相互參與，共同評價與共同監(jiān)督來解決問題，這不僅加強(qiáng)了各方問責(zé)主體對義務(wù)教育監(jiān)督與問責(zé)的有效落實(shí)，而且也使同體問責(zé)與異體問責(zé)相互協(xié)調(diào)更加具有科學(xué)性與實(shí)效性。

（三）培育積極的義務(wù)教育問責(zé)文化

積極的問責(zé)文化是義務(wù)教育問責(zé)制度實(shí)施的一個重要條件。因此，要完善義務(wù)教育問責(zé)制度，必須要增強(qiáng)責(zé)任感，提升問責(zé)意識等，從而營造良好濃厚的問責(zé)文化氛圍。一是強(qiáng)化義務(wù)教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)一致的觀念，增強(qiáng)他們的責(zé)任感，以破除“官本位”的思想，來樹立正確的“以人為本”觀。二是提高師生的主體地位，增強(qiáng)利益相關(guān)者的權(quán)利意識，并要充分認(rèn)識到學(xué)校辦學(xué)活動與自身權(quán)益的內(nèi)在關(guān)系。同時，學(xué)校要對利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，建立有效的民主參與渠道，使師生積極的監(jiān)督責(zé)任主體參與問責(zé)，使義務(wù)教育問責(zé)制順利實(shí)施下去。

（四）推進(jìn)義務(wù)教育問責(zé)信息公開化

義務(wù)教育信息公開化，不僅是提高義務(wù)教育問責(zé)效率的基本原則，而且也在建立健全的義務(wù)教育問責(zé)制方面發(fā)揮著重要作用。

第一，將義務(wù)教育信息公開化納入到法制軌道中，如制定《義務(wù)教育信息公開法》，除了法律法規(guī)規(guī)定必須保密的事項除外，其他事項在原則上必須要全部公開。同時，要建立上下級同體問責(zé)的信息公開平臺，如通過官方網(wǎng)站、公示欄及廣播等途徑進(jìn)行透明公開，以形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。第二，遵循問責(zé)公平價值原則，不僅要加強(qiáng)問責(zé)客體的監(jiān)督力度、接受客體問責(zé)的質(zhì)詢，而且還要對同體問責(zé)的問責(zé)內(nèi)容、程序、方式、結(jié)果等信息要充分知曉。使義務(wù)教育問責(zé)信息更加具有透明度與公信度。

（五）完善義務(wù)教育問責(zé)評估體系

只有進(jìn)行科學(xué)合理的責(zé)任評估，才能確保義務(wù)教育問責(zé)的公平性與公正性。因此，可以借鑒國外教育問責(zé)制度的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合我國義務(wù)教育自身的特點(diǎn)，成立一個獨(dú)立的義務(wù)教育問責(zé)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)必須具有權(quán)威性與法律性，且對評估程序、評估標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制、權(quán)責(zé)劃分、問責(zé)方式等問題進(jìn)行詳細(xì)說明。同時，該機(jī)構(gòu)人員必須由學(xué)科專家、教育管理專家、社會專業(yè)評估專家等組成。這種獨(dú)立的義務(wù)教育問責(zé)機(jī)構(gòu)的建立，不僅可以對義務(wù)教育評估起到良好的指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督作用，而且也在一定程度上提高了我國義務(wù)教育問責(zé)的科學(xué)性與民主性。

[1]Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of pub?lic administration[M].New York:Facts on File publication，1985.

[2]陳冰玉.論高校問責(zé)制[D].中南民族大學(xué)，2007（5）.

[3]孟衛(wèi)東，司林波，鄭宏宇.探解“錢學(xué)森之問”:教育問責(zé)制的視角[J].福建論壇（社科教育版），2009（12）.

[4]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國憲法典[M].中國法制出版，2016（1）.

[5]田艷麗.高校問責(zé)制研究[D].曲阜師范大學(xué)，2011（4）.

[6]易雪琴.我國義務(wù)教育問責(zé)制的問題與對策研究[D].湖北大學(xué)，2012（5）.

（責(zé)任編輯：武亮）

2017-03-01

G522.3

A

金哲（1988-），男，遼寧錦州人，沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教育法學(xué)專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向：教育法學(xué)基礎(chǔ)理論研究；趙士謙（1971-），男，遼寧黑山人，沈陽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副教授，博士，研究方向：教育政策、教育管理、教育法學(xué)。

本文系遼寧省教育廳人文社會科學(xué)研究項目（一般項目）“義務(wù)教育行政問責(zé)制度研究”（項目編號：W2014160）的研究成果。