葉敏

（常德行政學(xué)院 湖南 常德 415000）

充分發(fā)揮人大職能 大力推進(jìn)水環(huán)境治理
——常德市人大參與水環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)及啟示

葉敏

（常德行政學(xué)院 湖南 常德 415000）

常德市人大在水環(huán)境治理過程中，始終展開深入調(diào)研并提出科學(xué)可行的政策建議，充分履行監(jiān)督職能積極監(jiān)督政府履職盡責(zé)，推進(jìn)法制建設(shè)促建水治理長(zhǎng)效機(jī)制，在水環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用，為地方水環(huán)境治理中人大的角色定位提供了很好的示范，但在與政府和社會(huì)互動(dòng)方面還存在不斷改進(jìn)的空間。

人大；水環(huán)境治理；常德

常德市位于湖南北部武陵山下，地處長(zhǎng)江中下游南岸、洞庭湖西側(cè)，總面積1.82萬平方公里。沅水、澧水流經(jīng)常德境內(nèi)。境內(nèi)河網(wǎng)密布、湖泊成群、水系復(fù)雜、雨量充沛、水源豐富。多年平均水資源總量為153.37億立方米，人均占有量2552立方米，略高于全國(guó)人均占有量。近年來，常德市以居民安全飲水工程建設(shè)為契機(jī)，在水環(huán)境治理方面取得了明顯成效。到2015年底，全市623萬多城鄉(xiāng)居民的飲水安全問題已全面解決，水功能區(qū)劃編制任務(wù)和飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定工作基本完成，禁止飲用水水源地投肥工作取得明顯成效。沅、澧流域水質(zhì)始終保持在Ⅱ-Ⅲ類水平。在水環(huán)境治理過程中，市人大發(fā)揮了重要作用。

1.常德市人大推進(jìn)水環(huán)境治理工作的積極探索

1.1 展開深入調(diào)研，提出科學(xué)可行建議

近年來，市人大一直堅(jiān)持開展水環(huán)境調(diào)研，在深入了解水環(huán)境基礎(chǔ)上，每年都向人代會(huì)提交有關(guān)水環(huán)境治理的議案、建議，受到市委市政府高度關(guān)注并采取了強(qiáng)有力行動(dòng)。2011年，圍繞如何加強(qiáng)治水、用水、管水問題，市人大與政府相關(guān)部門對(duì)常德市水資源管理工作進(jìn)行了較全面系統(tǒng)的調(diào)研，了解了當(dāng)時(shí)水資源及管理的特點(diǎn)和存在的 “水少、水臟、水損、水亂”等突出問題[1]，并提出了切合實(shí)際的改進(jìn)建議，為政府水治理措施提供了詳實(shí)可靠的政策依據(jù)。

2013年初，市人大以徹底解決城鄉(xiāng)居民飲水問題為突破口繼續(xù)開展水環(huán)境監(jiān)督，并專門成立“水”課題調(diào)研組。2013年至2015年期間，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、問卷調(diào)查、座談會(huì)等多種形式，開展多次深入調(diào)研，每一次調(diào)研都形成詳實(shí)的調(diào)研報(bào)告。2013年10月的調(diào)研報(bào)告顯示：全市620多萬城鄉(xiāng)居民中，還有近287萬農(nóng)村居民飲水不安全，占農(nóng)村人口總數(shù)的56%左右。[2]人大在市委會(huì)議上匯報(bào)了居民飲水安全現(xiàn)狀，并建議“要把城鄉(xiāng)居民飲水安全作為幸福常德建設(shè)的‘一號(hào)工程’來抓”，市委采納了該建議，并把它作為 2014-2015年的工作重點(diǎn)。2014年常德市被湖南省列為解決城鄉(xiāng)飲水安全問題的先導(dǎo)城市。

2015年一季度，人大圍繞農(nóng)村水廠“全建成、運(yùn)轉(zhuǎn)好、長(zhǎng)受益”等課題開展了建立飲水安全長(zhǎng)效機(jī)制的調(diào)研，深入全市各地，針對(duì)水廠養(yǎng)護(hù)資金、維修力量 、水質(zhì)檢測(cè)、水源保護(hù)、安全設(shè)施等“8個(gè)怎么辦”調(diào)研了3個(gè)月，形成專題調(diào)研報(bào)告向市委匯報(bào)，提出了界定水廠資產(chǎn)權(quán)屬、保障維修養(yǎng)護(hù)資金、完善安全運(yùn)行措施等8類22條建議，為市委市政府工作決策和落實(shí)提供了重要依據(jù)。

1.2 強(qiáng)化工作監(jiān)督，促進(jìn)政府履職盡責(zé)

1.2.1 開展日常工作監(jiān)督

市人大在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了很多切合實(shí)際的建議，如：要對(duì)全市水資源的水量、水質(zhì)、開發(fā)、利用、保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行全面普查；要加快啟動(dòng)《常德市水資源綜合規(guī)劃》和《常德市水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護(hù)》等各個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃的編制；盡快完成《常德市水功能區(qū)劃》編制；強(qiáng)化資源信息管理，建立水資源信息共享平臺(tái)等。近年來，在人大的監(jiān)督推動(dòng)下、市政府相關(guān)部門積極行動(dòng)，上述工作任務(wù)已基本完成。

1.2.2 實(shí)施專項(xiàng)工程監(jiān)督

人大建議、市委市政府提出的“一號(hào)工程，兩年完成”的工作目標(biāo)，即在2014年、2015年兩年內(nèi)解決全市287萬農(nóng)村人口的飲水安全問題、實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村居民飲水安全全覆蓋的目標(biāo)2015年底已全面完成并驗(yàn)收。在這期間，人大在工程進(jìn)展方面發(fā)揮了非常關(guān)鍵的監(jiān)督作用。一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視。市人大常委會(huì)將城鄉(xiāng)居民飲水安全工作列入監(jiān)督“重頭戲”，常委會(huì)主任要求“要大力創(chuàng)新審議監(jiān)督形式，堅(jiān)持靠前監(jiān)督，把審議實(shí)施方案作重頭戲來抓。”[3]二是展開深入調(diào)研。市人大“水”課題組開展了三次全面深入的調(diào)研，跟蹤工程建設(shè)情況，發(fā)現(xiàn)建設(shè)過程中存在的問題并及時(shí)提出改進(jìn)建議；三是狠抓監(jiān)督落實(shí)。市人大召開會(huì)議聽取政府工程建設(shè)主要職能部門的實(shí)施方案報(bào)告并提出審議意見，并通過實(shí)地調(diào)查對(duì)人大審議意見的處理情況進(jìn)一步提出改進(jìn)意見。在整個(gè)工程建設(shè)過程中，人大積極履行其應(yīng)有的監(jiān)督職能，確保工程按時(shí)按質(zhì)順利完成。

1.2.3 加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查

人大對(duì)各涉水職能部門的執(zhí)法情況開展檢查——督辦——評(píng)價(jià)的執(zhí)法監(jiān)督，力促各相關(guān)部門依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。比如2014年、2015年，市人大常委會(huì)在全市范圍內(nèi)組織開展了《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）及《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）實(shí)施情況的執(zhí)法檢查，對(duì)全市各級(jí)政府及住建局、水利局等主要涉水部門的《水法》、《水污染防治法》執(zhí)行情況進(jìn)行了檢查。檢查內(nèi)容主要包括《水法》、《水污染防治法》學(xué)習(xí)宣傳情況、水污染防治情況、水源地確定情況、農(nóng)村飲水安全情況等。采取了集中抽查與個(gè)別走訪相結(jié)合、召開座談會(huì)與查閱案卷相結(jié)合、發(fā)現(xiàn)問題與及時(shí)交辦督促相結(jié)合、明查與暗訪相結(jié)合等檢查方式。人大對(duì)每次執(zhí)法情況均做出全面評(píng)價(jià)、提出限時(shí)改進(jìn)和處理意見，并對(duì)各部門的整改和處理情況進(jìn)一步調(diào)研和督辦，形成評(píng)價(jià)報(bào)告。尤其是2015年8月，人大通過暗訪調(diào)查向市政府披露了水污染現(xiàn)狀28個(gè)問題的專題片，產(chǎn)生了強(qiáng)烈反響，引起市委市政府高度重視并及時(shí)處理了相關(guān)問題。

1.3 推進(jìn)法制建設(shè)，促建水治理長(zhǎng)效機(jī)制

近年來，市人大積極開拓創(chuàng)新，在推進(jìn)法治建設(shè)方面做了一些實(shí)踐和探索，并取得了重大進(jìn)展。一是側(cè)重“法治型”人大建設(shè)，扎實(shí)開展人大常委會(huì)委員、機(jī)關(guān)工作人員每?jī)稍聦W(xué)兩部法律的活動(dòng)。二是以提議建設(shè)常德市備用水源為契機(jī)，形成“引黃入?！保窗腰S石水庫做為常德市備用水源）可行性報(bào)告，并向省人大常委會(huì)提出了制定出臺(tái)《黃石水庫水環(huán)境保護(hù)條例》的建設(shè)，為備用水源保護(hù)提供法律支持。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)新的《立法法》要求，市人大積極籌備立法機(jī)構(gòu)，設(shè)立了10個(gè)立法點(diǎn)，組建了77人的立法專家，收集了43條立法項(xiàng)目，有條不紊鋪開立法籌備工作，成為立法法修改后全省首批行使地方立法權(quán)的市。2016年年初，常德市第一部關(guān)于“水”的法律《常德市飲用水水源保護(hù)條例》即將提請(qǐng)市人大相關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)審議。這預(yù)示著常德市水環(huán)境治理將真正實(shí)現(xiàn)有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2.對(duì)地方人大參與水環(huán)境治理的啟示

常德市人大在參與水環(huán)境治理方面較充分地發(fā)揮了作為立法和監(jiān)督部門的重要作用，但在與政府和社會(huì)互動(dòng)方面還存在不斷改進(jìn)的空間。主要體現(xiàn)在以下幾方面，可供其他地方人大參考：

2.1 從人大監(jiān)督到政府主動(dòng)

水環(huán)境治理是一項(xiàng)持續(xù)性的系統(tǒng)工程，不是一朝一夕的事，稍有懈怠就可能反彈。而在現(xiàn)有“多龍治水”的格局下，各部門在具體操作上還存在一定程度的互相推諉、利益沖突現(xiàn)象，部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的有效運(yùn)行還有待進(jìn)一步提高。因此，不僅人大要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，作為最核心的治理主體，政府在積極作為的同時(shí)，要采取有效措施加強(qiáng)各涉水部門協(xié)調(diào)合作，提高治水效率。

據(jù)市人大相關(guān)專門委員會(huì)介紹，全市涉及到水環(huán)境保護(hù)的部門多達(dá)35個(gè)，最主要的職能部門有環(huán)保局、水利局、住建局、畜牧水產(chǎn)局、農(nóng)委等。“多龍治水”的跨部門水環(huán)境治理因職能分散與重疊而困難重重。而2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布的全國(guó)治理水污染的綱領(lǐng)性文件——《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（即“水十條”），每項(xiàng)工作都明確了牽頭單位和參與部門，以達(dá)到權(quán)責(zé)分明和協(xié)同分工。但因各部門一般是屬同一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的同一行政級(jí)別，在具體行動(dòng)過程中，部門間仍存在相互不買帳現(xiàn)象，不少工作僅限于案頭文件而無法付諸實(shí)施。

在目前的治理體制下，建議首先通過完善相關(guān)法律規(guī)定，從制度上消除部門間職責(zé)權(quán)限的模糊地帶。如果對(duì)于職責(zé)權(quán)限設(shè)置存在異議和沖突，則應(yīng)通過部門協(xié)商或者簽訂協(xié)議等手段來達(dá)成邊界確定的共識(shí)。[4]從根本上解決部門間權(quán)責(zé)不清的狀況。其次，實(shí)行嚴(yán)格的考核獎(jiǎng)懲制度，對(duì)具體工作的牽頭單位和參與部門按責(zé)任權(quán)重采取差異化獎(jiǎng)懲措施，用制度確保部門間協(xié)調(diào)合作。

其次，加快建立一體化水環(huán)境治理模式?？梢钥紤]以水利局為主體，整合涉水部門職能，盡快成立對(duì)水資源進(jìn)行一體化管理的水務(wù)局，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)實(shí)施，促進(jìn)地方水資源優(yōu)化配置。[1]

2.2 從人大督促到社會(huì)參與

客觀而言，在公眾眼里，人大的工作一般不在臺(tái)前而在幕后，人大到底開展了哪些工作，大多數(shù)人不太了解。這在一定程度上說明人大工作的議題和老百姓關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題還沒有真正形成“交集”。對(duì)社會(huì)關(guān)切的回應(yīng)有限，這直接影響了人大在公眾心目中的地位。另外，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)上一直強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，而對(duì)社會(huì)如何參與環(huán)境治理沒有具體規(guī)定，更缺乏鼓勵(lì)社會(huì)力量參與水環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)，沒有給社會(huì)參與提供良好的法律環(huán)境。在目前的政策環(huán)境下，人大可發(fā)揮自身職能優(yōu)勢(shì)，從地方水資源治理的實(shí)際情況出發(fā)，適時(shí)采取有力措施?？梢劳腥舜鬆款^開展的“環(huán)保世紀(jì)行”這類活動(dòng)平臺(tái)，以加強(qiáng)宣傳教育為突破口，把學(xué)校、環(huán)保NGO、從事環(huán)保行業(yè)的企業(yè)等社會(huì)力量納入到環(huán)保宣傳和教育隊(duì)伍中來。在這一過程中，逐步形成社會(huì)參與環(huán)境治理的相關(guān)制度、法律法規(guī)，切實(shí)增強(qiáng)全社會(huì)環(huán)保意識(shí)、憂患意識(shí)、資源意識(shí)、法律意識(shí)，真正做到共同關(guān)注、廣泛參與、齊抓共管，努力營(yíng)造愛水、護(hù)水、節(jié)水的良好氛圍。在這一過程，人大既最大限度發(fā)揮了自身職能，又?jǐn)U大了公眾知曉度和社會(huì)影響力，有效推進(jìn)人大、政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。

［1］曹儒國(guó).實(shí)施嚴(yán)格管理，實(shí)現(xiàn)人水和諧——關(guān)于常德市水資源管理工作的調(diào)查[J].湖南水利水電，2011(4).

［2］《飲水安全:常德實(shí)踐》編寫組.飲水安全:常德實(shí)踐[M].長(zhǎng)沙:湖南人民出版社, 2015,12:3.

［3］鄧弼友.“一號(hào)議案”帶來的“幸福工程”[J].人民之友，2015(7).

［4］陳羲.中國(guó)跨部門合作問題研究[D].2012.

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2095-7327（2017）-08-0124-02

本研究是湖南省情與決策咨詢課題《湘江研究生流域水污染治理協(xié)商民主機(jī)制研究》（2014ZZ106）的成果之一。

葉敏（1974.6—），女，湖南常德人，碩士，常德行政學(xué)院管理教研室講師，主要研究方向?yàn)楣补芾?、社?huì)治理。