(四川省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，成都 610071)

行政審批如何實(shí)現(xiàn)管控平衡

黃 澤 勇

(四川省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)所，成都 610071)

行政審批是一種管控制度，是行政主體根據(jù)法定授權(quán)對(duì)社會(huì)主體采取的規(guī)范行為、保障權(quán)利、維護(hù)秩序、限制活動(dòng)的行政措施。行政審批是行政權(quán)力對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行一定的限制和控制，但既要運(yùn)用行政權(quán)力規(guī)范社會(huì)主體行為也要防止行政權(quán)力濫用，故行政權(quán)力、社會(huì)主體權(quán)利與公共利益三者之間應(yīng)保持一定程度的平衡。可以采取成本效益核算、最低限度限制、正當(dāng)程序等基本方法實(shí)現(xiàn)平衡，通過測(cè)量、“計(jì)算”方式監(jiān)測(cè)行政權(quán)力控制社會(huì)主體的力度和限度，以促進(jìn)行政審批管控社會(huì)最佳狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。

行政審批；管控；平衡；實(shí)現(xiàn)

人類社會(huì)越發(fā)展，現(xiàn)代化程度越高，管控內(nèi)容越升級(jí)。行政審批是行政權(quán)力運(yùn)行的基本方式之一，是對(duì)社會(huì)主體行為的一種管控，其內(nèi)容豐富、方式復(fù)雜①。雖然人們對(duì)行政審批行為耳熟能詳，但正如黑格爾所言“熟知非真知”，人們對(duì)行政審批權(quán)力如何行使理解得并不完全透徹，其行使規(guī)則及制度設(shè)置亦值得深思。

一 行政審批是一種管控社會(huì)的主要制度

管控是手段而非目的，是須受到嚴(yán)格約束的行為，也是社會(huì)治理中必然存在的公共服務(wù)方式。此必要是指“必須”存在，但其必須存在的理由需要不斷接受社會(huì)主體的選擇和規(guī)制，以最終促進(jìn)社會(huì)本身的發(fā)展和完善。

(一)行政審批是對(duì)社會(huì)的管控

政府權(quán)力是典型的公權(quán)力，是出于公共利益需要而形成的為公共目的而行使的權(quán)力體系。公共權(quán)力的形成是社會(huì)發(fā)展的必然。從國(guó)家形成的實(shí)際樣態(tài)和基本理論來考察，公共權(quán)力都是必不可少的要素。國(guó)家形成主要有兩種形態(tài)：理論上的權(quán)利讓渡和實(shí)踐中的暴力奪取。前者即私權(quán)利和平讓渡而產(chǎn)生公權(quán)力，一部分人自愿組成團(tuán)體，在一塊土地上居住、生產(chǎn)、生活，不管個(gè)人如何自覺自律都會(huì)產(chǎn)生交集，形成利益交叉、爭(zhēng)奪的情況。個(gè)人之間有交集、有交往，有共同權(quán)利覆蓋的領(lǐng)域，就是公共權(quán)利領(lǐng)域，對(duì)于公共權(quán)利的劃分、裁決、執(zhí)行，需要公共權(quán)力規(guī)制。故自由的、完整的個(gè)體必須讓渡部分權(quán)利，形成公共利益交集，同意公共權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)公共權(quán)利交集進(jìn)行規(guī)范，形成一定的穩(wěn)定秩序，處理交叉權(quán)利中的糾紛。后者即歷史上屢見不鮮的政權(quán)的暴力奪取。中國(guó)封建社會(huì)兩千余年，暴力奪取權(quán)力、王朝更迭不絕于史，其核心就是奪取公共權(quán)力，即管控社會(huì)秩序、利益糾紛裁決等方面的權(quán)力。即使是暴力奪取的政權(quán)，仍然需要對(duì)公共利益進(jìn)行管理和控制。兩種基本國(guó)家形成樣態(tài)都表明：公權(quán)力需要維護(hù)一定的社會(huì)秩序，需要對(duì)公共利益進(jìn)行規(guī)制和約束。行政審批就是公共權(quán)力管控社會(huì)主體②、規(guī)范社會(huì)主體，是一種管理和控制，其一般性質(zhì)是對(duì)符合條件者的不作為義務(wù)的解除[1]。如對(duì)餐飲企業(yè)進(jìn)行的規(guī)范就是要求其辦理“衛(wèi)生許可證”。行政部門依法設(shè)置辦理衛(wèi)生許可證的立法依據(jù)，餐飲企業(yè)具備辦理的法定情形，如符合衛(wèi)生基本條件，才可以申請(qǐng)取得該證件；且餐飲企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中，要按照許可證的設(shè)置要求，保障各項(xiàng)指標(biāo)符合規(guī)定；否則，就可能遭致處罰，承擔(dān)違法的不利后果。在“衛(wèi)生許可證”的行政審批中，表現(xiàn)出三方面的公權(quán)管控：一是設(shè)定許可，依據(jù)法律或法規(guī)設(shè)置；二是授權(quán)部門具體實(shí)施該項(xiàng)行政許可，設(shè)定許可條件，依法接受申請(qǐng)，給符合條件者辦理許可證；三是主管部門依法行使法定行政檢查權(quán)，督促、檢查商家遵從許可條件，從事相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)違法者給予懲罰。“衛(wèi)生許可證”的完整實(shí)施過程，體現(xiàn)了公權(quán)力對(duì)社會(huì)主體的監(jiān)督和控制。設(shè)置“衛(wèi)生許可證”這樣一個(gè)行政審批事項(xiàng)，給行政主體賦予一定的行政事項(xiàng)管理權(quán)限，增加行為主體的活動(dòng)量。然而，隨社會(huì)事務(wù)的總量增加，卻導(dǎo)致人類自我勞累，但這并不是公權(quán)力產(chǎn)生的初衷和目的，其目的是即使增加了活動(dòng)量，也要保障消費(fèi)者的安全和利益，這是社會(huì)整體利益的需要。因此，行政審批管控是社會(huì)發(fā)展的必然。

(二)行政審批是依法管控

權(quán)力主體追逐目標(biāo)與社會(huì)主體追求方向是一物之兩端，都是針對(duì)一種服務(wù)或產(chǎn)品采取行動(dòng)。社會(huì)主體自行發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，社會(huì)陷入怪圈而踟躕不前，故規(guī)范社會(huì)主體行為是現(xiàn)今社會(huì)治理的一個(gè)常態(tài)。

第一，社會(huì)主體通過法律設(shè)定相關(guān)“認(rèn)證”制度。社會(huì)主體包括兩類：自然人和擬制人。自然人是社會(huì)主體之一，從事社會(huì)生產(chǎn)。公司是典型的擬制人，包括有限責(zé)任公司、無限責(zé)任公司、一人公司等，是人、財(cái)、物、管理等的結(jié)合體。公司需要根據(jù)法律規(guī)定辦理身份證——公司法人證書，辦理銀行賬戶，開設(shè)賬號(hào)，刻制印章，取得代碼等，才能以法人身份進(jìn)行活動(dòng)。根據(jù)法律規(guī)定成立的擬制人實(shí)體拋開了自然人的生理缺陷，具有了持續(xù)活動(dòng)的能力。這表明社會(huì)主體的成立是立法規(guī)范的結(jié)果。自然人有各種法定證明代碼及證件，如出生證、身份證、學(xué)號(hào)、學(xué)業(yè)證書、學(xué)歷證書、社會(huì)保障號(hào)碼等。可以看出，自然人和擬制人(法人)都由立法直接規(guī)制。

第二，社會(huì)主體的運(yùn)行活動(dòng)接受立法、執(zhí)法規(guī)制。傳統(tǒng)社會(huì)中，自然人要辦理身份證件，該證件是國(guó)籍(戶籍)的標(biāo)識(shí)，表示其所屬國(guó)籍。對(duì)于不出國(guó)、不出境之人，其意義不是特別明顯。如果要進(jìn)行跨境活動(dòng)，身份證明的意義就突出了。在粗疏的管理狀態(tài)下，自然人只需要有身份、戶籍即可。但在復(fù)雜的社會(huì)組織體中，自然人的身份證件使用就非常頻繁了，自然人上學(xué)、參軍、結(jié)婚、工作，還有購(gòu)買火車票、飛機(jī)票、住旅館、上網(wǎng)、銀行開戶、辦理企業(yè)等都需要國(guó)籍(戶籍)證明。自然人如果不辦理身份證件，則寸步難行；與對(duì)自然人的管理相比，法人的活動(dòng)更需受行政主體的管理。法人若要進(jìn)行各種活動(dòng)，就要遵照政府對(duì)各種具體單個(gè)項(xiàng)目的規(guī)定，備辦資格，接受檢查、審查、監(jiān)督。法人是現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)品(服務(wù))生產(chǎn)和提供主體，所有生產(chǎn)、交易，相應(yīng)地都要接受執(zhí)法、司法規(guī)制。

第三，行政審批是立法、執(zhí)法、司法綜合管控的社會(huì)行為。行政審批的設(shè)定權(quán)是一種立法規(guī)范，具體的各種行政審批事項(xiàng)主要是對(duì)立法規(guī)范的實(shí)施；對(duì)不進(jìn)行行政審批或者在開展活動(dòng)過程中違反行政審批規(guī)定的社會(huì)主體，行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行處理；社會(huì)主體辦理各種證件，接受監(jiān)督、督促，是行政權(quán)力的具體執(zhí)法結(jié)果；行政審批活動(dòng)中，如果產(chǎn)生沖突，行政主體和其他社會(huì)主體還可以對(duì)簿公堂，司法權(quán)依法裁決。行政審批是公權(quán)力全面參與、推進(jìn)的結(jié)果。

(三)行政審批是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的限制

“行政許可的源頭是行政禁止”[2]。通過立法，行政主體獲得了對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行監(jiān)督、管控的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)，實(shí)施行政許可制度，要求社會(huì)主體如果要從事某項(xiàng)被法律禁止的行為，就需要滿足一定條件，滿足條件即可對(duì)之解禁。當(dāng)然，經(jīng)營(yíng)過程也要符合一定的標(biāo)準(zhǔn)，不得違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，并且在獲得行政審批后，行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)主體依然應(yīng)依法進(jìn)行監(jiān)督、管理。在行政審批實(shí)施過程中，社會(huì)主體仍需接受監(jiān)督、履行法定義務(wù)。就餐飲店經(jīng)營(yíng)過程而言，經(jīng)營(yíng)之初，要滿足取得“衛(wèi)生許可證”的法定條件，如要求從業(yè)人員身體健康、沒有傳染疾病，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地要干凈、整潔、衛(wèi)生，菜品加工過程要清潔、衛(wèi)生，添加的食品原材料、佐料等要符合法定標(biāo)準(zhǔn)，不得使用禁止使用的添加劑等。在經(jīng)營(yíng)過程中，具備和保持這些條件，是經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。行政審批條件和標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)社會(huì)主體權(quán)利的限制，行政相對(duì)人(如餐飲店)取得證件后經(jīng)營(yíng)，不符合法定條件就可能被處罰等都是負(fù)擔(dān)。立法設(shè)置衛(wèi)生管理制度，行政管理部門對(duì)餐飲店的衛(wèi)生進(jìn)行管控，餐飲店等行政相對(duì)人服從行政權(quán)力監(jiān)督、履行相關(guān)義務(wù)。行政主體(主要是行政機(jī)關(guān))對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、管理，約束和限制社會(huì)主體的某些行為，是對(duì)社會(huì)主體權(quán)利的一種限制。

(四)行政審批本身需要管控

行政審批行為從其設(shè)立到具體實(shí)施都需要進(jìn)行管控。

一是行政審批行為是對(duì)公民等社會(huì)主體權(quán)利的限制。權(quán)利限制有大小、輕重之分。較輕的權(quán)力管控是較輕微的權(quán)利限制，社會(huì)主體承受的負(fù)擔(dān)相應(yīng)地比較輕，設(shè)置的條件也比較容易滿足；較重的管控對(duì)社會(huì)主體本身的權(quán)利限制也較重。權(quán)力有自發(fā)擴(kuò)張和易被濫用的特性。如果對(duì)行政審批及其具體實(shí)施過程缺乏監(jiān)督，行政權(quán)力容易侵害社會(huì)主體的權(quán)利。行政審批中經(jīng)常出現(xiàn)一種現(xiàn)象：一管就死，如網(wǎng)約車。與網(wǎng)約車相比，城市轎車短途運(yùn)營(yíng)，流動(dòng)快、交易成本相對(duì)較高。對(duì)出租車的管理，一般城市就采取定價(jià)專營(yíng)的模式。城市行政管理者對(duì)個(gè)體出租車管理困難，就委托出租車公司規(guī)范管理，最后形成出租車公司壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，導(dǎo)致只有出租車公司才可以經(jīng)營(yíng)城市轎車短途運(yùn)營(yíng)的壟斷，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致出租車價(jià)格增高、服務(wù)質(zhì)量降低、公眾利益受損害。顯然，出租車行政審批對(duì)公眾權(quán)利的限制比較嚴(yán)重。出現(xiàn)了網(wǎng)約車后，公眾可以比較方便地獲得質(zhì)量較高、價(jià)格較為低廉的出租車服務(wù)。在與出租車競(jìng)爭(zhēng)過程中，網(wǎng)約車采取各種競(jìng)爭(zhēng)方式，獲得客人認(rèn)同、提高服務(wù)質(zhì)量、擴(kuò)大消費(fèi)人群、形成消費(fèi)愛好，從而擴(kuò)大市場(chǎng)份額。網(wǎng)約車的出現(xiàn)導(dǎo)致出租車運(yùn)營(yíng)門可羅雀，甚至破產(chǎn)。出租車司機(jī)及其公司為此頻繁采取各種方式對(duì)抗，要求政府加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)的管控。后來，政府對(duì)網(wǎng)約車等短途承運(yùn)服務(wù)進(jìn)行管控，對(duì)其承運(yùn)客人設(shè)置較高的條件，如要求私家車做滴滴承運(yùn)，要在車身噴上專門服務(wù)字樣、承運(yùn)車輛運(yùn)營(yíng)一定期限后強(qiáng)制報(bào)廢等。這導(dǎo)致網(wǎng)約車與城市出租車一并管理，網(wǎng)約車承運(yùn)客人負(fù)擔(dān)重、要求高，大量網(wǎng)約車退出城市短途客運(yùn)服務(wù)，出租車又恢復(fù)了其壟斷地位。這是“一管就死”的典型，也是管控不當(dāng)?shù)牡湫廷邸?/p>

二是手握行政審批權(quán)的人可能以權(quán)謀私。行政權(quán)行使者獲得了行政管理權(quán)限，可能對(duì)行政管理權(quán)限不當(dāng)考慮。如城市出租車管理中，為規(guī)范管理，城市出租車管理部門對(duì)城市出租車運(yùn)營(yíng)條件設(shè)置為公司主體，排除個(gè)人主體，把對(duì)城市出租車規(guī)范管理的權(quán)力交給出租車公司。這樣，城市出租車管理機(jī)關(guān)輕松了，不必再面對(duì)龐大的出租車個(gè)體司機(jī)。這種設(shè)置條件、轉(zhuǎn)移管理方式的做法是否符合城市出租車規(guī)范管理的目的，值得考量。同時(shí)，出租車公司通過壟斷城市短途運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)獲得暴利。此外，行政審批的實(shí)際管理者，面對(duì)紛繁的管理事務(wù)，也容易出現(xiàn)不當(dāng)考慮、以權(quán)謀私、扭曲管制行為。比較突出的是行政審批管控者利用行政審批為個(gè)人謀私利。如2015年曝光的國(guó)家煤炭管理部門的一位副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)，利用行政審批職權(quán)獲得兩億元多人民幣，就是行政審批權(quán)謀私的典型④。還有價(jià)格管理部門、藥品審批部門曝光出的案件，表明行政審批權(quán)控制人在行政審批過程中獲得難以想象的個(gè)人私利。行政審批淪落為權(quán)力行使者謀取個(gè)人私利的工具和手段。

三是行政審批權(quán)是否符合設(shè)置目的，值得長(zhǎng)期監(jiān)控。行政審批本身非常復(fù)雜，從設(shè)置到運(yùn)行再到產(chǎn)生實(shí)際效果是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，行政審批條件設(shè)置是否相對(duì)合理值得不斷地檢視、探討。如一個(gè)市州對(duì)申辦“網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證”(俗稱開辦網(wǎng)吧)規(guī)定了十五項(xiàng)條件，條件之一是需要城市市區(qū)1:500的地形縮微圖，需要專職負(fù)責(zé)安全的工人兩名等⑤。設(shè)置條件過于嚴(yán)格，以致行政相對(duì)人無法達(dá)到，實(shí)則幾乎等同于不予審批，禁止從事該行業(yè)。雖然，網(wǎng)吧本身的利弊值得考量，應(yīng)該怎么管控也需要探索，但執(zhí)法者自行設(shè)置條件，行政審批變限制網(wǎng)吧為禁止開設(shè)網(wǎng)吧，這不符合法律設(shè)定行政審批權(quán)的基本規(guī)則。因此，對(duì)行政審批權(quán)本身進(jìn)行監(jiān)控、管制非常必要。

二 管控中尋求平衡是行政審批的自身需求

行政審批中涉及三方面主要的利益主體：行政主體(行政審批權(quán)的行使者)、行政相對(duì)人(行政審批中負(fù)擔(dān)義務(wù)者)、社會(huì)公眾。在行政審批中，三方利益都需要考量，避免一方獨(dú)大，損害另外兩方的利益。行政法基礎(chǔ)理論主要有三種：控權(quán)論、管理論、平衡論。其中，運(yùn)用平衡論解釋和支持行政審批制度發(fā)展相對(duì)更為合適。

(一)平衡論概述

平衡的基本含義是“對(duì)立的各方面在數(shù)量或質(zhì)量上相等或相抵；幾個(gè)力同時(shí)作用在一個(gè)物體上，各個(gè)力互相抵消，物體保持相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)、勻速直線運(yùn)動(dòng)狀態(tài)或繞軸勻速轉(zhuǎn)動(dòng)狀態(tài)；使平衡”[3]。三個(gè)含義中的第一個(gè)含義，正好用于解釋社會(huì)治理中各個(gè)方面主體權(quán)利的一種相對(duì)妥協(xié)的狀態(tài)，即各方主體的利益都得到一定程度的保護(hù)和張揚(yáng)，同時(shí)保障其他權(quán)利主體得到維護(hù)。幾個(gè)權(quán)利主體如果覆蓋有沖突，顯然，尋求妥協(xié)是唯一明智的選擇。平衡的概念或基本思想與中國(guó)傳統(tǒng)文化中的溫和、中庸等基本意思曲款相同，含義指向相近，在多個(gè)學(xué)科中有相應(yīng)的認(rèn)識(shí)和解釋。

平衡理論在法學(xué)的兩個(gè)部門法學(xué)中有專門的體現(xiàn)。一是行政法學(xué)。平衡論是行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一。倡導(dǎo)者即為現(xiàn)代著名行政法學(xué)家羅豪才及宋功德等人。羅豪才教授說：“現(xiàn)代行政法實(shí)質(zhì)上是平衡法”[4]。就美國(guó)憲法而言，美國(guó)憲法立憲過程本身就是一個(gè)多元利益協(xié)商和妥協(xié)的過程，憲法是各方利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物。憲法、行政法基礎(chǔ)理論思想一脈相承，極為相似。二是西方經(jīng)典民法理論中的“衡平法”。衡平法也稱為公平法、公正法、平衡法，以實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)自然正義為主要任務(wù)，以“正義、良心和公正為基本原則”，代表基本的公平、公正。

平衡論認(rèn)為行政的“平衡”主要指狀態(tài)和方法，是指行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間形成兼容非對(duì)等的權(quán)利對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，是行政法實(shí)踐的一種最佳狀態(tài)；平衡的方法是指在行政立法、行政解釋及行政法律規(guī)范適用過程中一種基本方法、基本規(guī)則[5][6]。行政法基礎(chǔ)理論的控權(quán)論、管理論解釋行政法學(xué)問題存在相當(dāng)?shù)睦Ь常螅骸皞鹘y(tǒng)行政法學(xué)轉(zhuǎn)變范式，建構(gòu)并完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及民主政治相適應(yīng)的現(xiàn)代行政法基礎(chǔ)理論”，認(rèn)為“平衡論是中國(guó)行政法學(xué)對(duì)本國(guó)行政法制實(shí)踐所作的理論回應(yīng)”[7]。平衡論作為行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，長(zhǎng)期得到學(xué)界的重視和深化研究，行政審批中運(yùn)用平衡思想進(jìn)行社會(huì)關(guān)系規(guī)范，可以相對(duì)有力地促進(jìn)社會(huì)和諧。

(二)行政管控目標(biāo)是為社會(huì)提供公共服務(wù)

設(shè)置行政審批事項(xiàng)主要出于該事項(xiàng)管理的需要。我國(guó)《行政許可法》對(duì)行政審批設(shè)定有比較明確的規(guī)定，對(duì)許可事項(xiàng)設(shè)定限制比較嚴(yán)格。在法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院的決定三個(gè)方面可以確定、設(shè)定行政審批事項(xiàng)，規(guī)章及規(guī)范性文件不得設(shè)置行政審批事項(xiàng)，相對(duì)比較大地壓縮了行政審批設(shè)立空間。雖然行政審批事項(xiàng)不得隨意設(shè)置，但行政審批依然有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

第一，社會(huì)事務(wù)管理的需要。公權(quán)力對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理主要采取三種方式：事前、事中和事后管理。事前管理可以加大整體調(diào)整和規(guī)劃力度，特別是現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)，硬件設(shè)施建設(shè)，事前監(jiān)管調(diào)整到位，才符合社會(huì)整體利益。事中監(jiān)管要求高，權(quán)力行使難以完全到位，一般只能采取抽檢的方式進(jìn)行事中監(jiān)管。事后監(jiān)管對(duì)社會(huì)主體最為有利，但也可能造成最大損害。既有局面形成后，再進(jìn)行事后監(jiān)管，有的時(shí)候?qū)ΡO(jiān)管事務(wù)要推倒重來，造成較大的資源浪費(fèi)，效率較低。各種監(jiān)管方式各有優(yōu)劣，但公權(quán)力主體一般傾向于事前監(jiān)管。故主要的事前監(jiān)管方式——行政審批，運(yùn)用范圍也就越來越廣泛。

第二，行政審批事項(xiàng)增多，范圍擴(kuò)大，權(quán)力行使僵化。行政審批容易限制社會(huì)發(fā)展活力，維持既得利益團(tuán)體的利益，阻滯社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步。如公司上市審批，雖然后來改成核準(zhǔn)，名稱變了，但行政審批的性質(zhì)沒有變，公司上市要求很嚴(yán)格，是經(jīng)過嚴(yán)格篩選，符合條件的才準(zhǔn)許上市。公司是否上市或退市，要經(jīng)過嚴(yán)格的核準(zhǔn)。核準(zhǔn)權(quán)甚至變成尋租權(quán)力。部分公權(quán)主體利用核準(zhǔn)權(quán)，乃至推薦核準(zhǔn)，協(xié)助核準(zhǔn)等權(quán)力尋租。公司上市后，就希望壟斷上市融資，減少其他公司上市。部分公司要尋求上市，欲在資本市場(chǎng)融資，就得付出較大代價(jià)，導(dǎo)致上市核準(zhǔn)權(quán)力擴(kuò)大，甚至空殼公司價(jià)值畸高。這種行政審批制造了尋租空間。幾乎所有的行政審批事項(xiàng)，都可以造成不當(dāng)尋租主體，獲得行政審批者與未獲得行政審批者之間就形成了一條無形的界限，造成不同的利益團(tuán)體。行政審批權(quán)力滋生的尋租空間，導(dǎo)致部分社會(huì)主體固步自封，?？啃姓徟鷻?quán)奪取市場(chǎng)，不思進(jìn)取，固化社會(huì)利益格局，阻礙社會(huì)創(chuàng)新、進(jìn)步。

第三，當(dāng)行政審批變成行政壁壘時(shí)，就需要不斷突破行政審批藩籬，加大變革力度，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。人類有智慧，有自我反省和自我突破的能力，有能力認(rèn)識(shí)到行政審批設(shè)置的界限。當(dāng)人類發(fā)現(xiàn)行政審批變成阻礙社會(huì)發(fā)展的障礙時(shí)，就會(huì)自我革新，打破不當(dāng)限制，調(diào)整審批方式和力度，促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新、進(jìn)步。為了維護(hù)社會(huì)公共利益，需要還原行政審批的初始功能：在公共利益管理和減少尋租等不當(dāng)行政審批之間劃定界限，即尋找行政審批權(quán)的最佳界限。

(三)行政審批要平衡各方利益

行政審批改革的理論及實(shí)踐要求是什么等問題一直困擾著我們。有的反對(duì)行政審批，認(rèn)為應(yīng)該全盤廢除，讓社會(huì)主體自主決定。例如，出租車行業(yè)，有人就認(rèn)為取消出租車專營(yíng)，就不存在黑車，出租車經(jīng)營(yíng)全部放開，黑車反倒不會(huì)抬高價(jià)格等。但實(shí)際上，出租車專營(yíng)是世界通例，具有共同性，取消專營(yíng)，反倒給社會(huì)帶來更多麻煩。但黑車盛行、治理難度大、專營(yíng)出租車滋生“黑市”等問題也呼吁出租車行業(yè)應(yīng)該改革。管控“黑車”，保障公眾便利出行，是出租車行政審批制度考慮的主要目標(biāo)。城市短途機(jī)動(dòng)車運(yùn)營(yíng)改革，平衡出租車經(jīng)營(yíng)者、公眾利益、行政主體的利益為首選。

行政審批行為可以很好地體現(xiàn)行政法學(xué)平衡理論的基礎(chǔ)觀點(diǎn)。針對(duì)具體的社會(huì)事項(xiàng)，行政權(quán)力規(guī)制的范圍、程度及方式等正好需要進(jìn)行一定程度的權(quán)利平衡，乃至自覺的度量。每一個(gè)行政審批事項(xiàng)，基本的情形是社會(huì)主體得到行政主體的認(rèn)可，才可以行動(dòng)，或者得到認(rèn)可的方式、需求的條件、后續(xù)的相關(guān)保障等條件嚴(yán)格約束下，社會(huì)主體取得行動(dòng)的權(quán)利。在公共利益和行政主體工作總量之間需要達(dá)致一定的平衡，才可能保障社會(huì)秩序，安全、自由和公正等基本價(jià)值方能得到維護(hù)。因此，平衡論可以作為行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)指導(dǎo)理論，并據(jù)此設(shè)計(jì)一定的制度，跟進(jìn)維護(hù)，促進(jìn)改革，推動(dòng)社會(huì)良性發(fā)展。

行政審批管控對(duì)象愈加復(fù)雜，難度和要求也愈高，就更需要有價(jià)值的理論服務(wù)和指導(dǎo)行政審批制度的改革和建構(gòu)。行政審批是人類設(shè)定、建構(gòu)的維護(hù)秩序、保障各方利益的平衡的制度。

(四)平衡管控與自由是行政審批的基本目標(biāo)

行政審批只能是為社會(huì)公共利益服務(wù)，為整體利益服務(wù)，為促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展服務(wù)。行政審批是行政管理的主要制度之一，現(xiàn)已相對(duì)完善。自由經(jīng)濟(jì)需要管制，傳統(tǒng)國(guó)家治理模式多采用管制。尋找均衡一直是中國(guó)哲學(xué)的精髓，在各個(gè)事項(xiàng)的處理中，都包含有平衡論思想。行政審批涉及幾個(gè)方面的利益團(tuán)體之間的利益應(yīng)該平衡，而不應(yīng)畸輕畸重。

第一，排除行政審批權(quán)不當(dāng)運(yùn)用。行政審批的設(shè)定權(quán)、行政審批的具體行使權(quán)、行政審批許可的撤銷權(quán)等，界定行政審批權(quán)行使者是否根據(jù)社會(huì)公共利益需要行使權(quán)力、是否有不當(dāng)考慮、是否利用權(quán)力獲得不當(dāng)利益。行政審批權(quán)乃是為社會(huì)整體利益服務(wù)。如出租車運(yùn)營(yíng)許可證設(shè)置。是否考慮出租車行業(yè)監(jiān)管最佳需要，設(shè)置出租車專用目的是保障公共行業(yè)——出租車運(yùn)營(yíng)高效，出租車運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量高，價(jià)格合理，運(yùn)行便捷高效。設(shè)置專營(yíng)出租車，主要是避免運(yùn)營(yíng)車輛與乘客之間價(jià)格談判的低效，出租車服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)確定不便，出租車行業(yè)發(fā)展是否順利等。如果出現(xiàn)出租車運(yùn)營(yíng)許可證可以自行轉(zhuǎn)讓，價(jià)格畸高，超出當(dāng)初審批時(shí)的數(shù)倍、數(shù)十倍時(shí)，說明出租車專營(yíng)的行政審批監(jiān)管需要調(diào)整了。

第二，行政審批設(shè)置是否恰當(dāng)，需要隨著社會(huì)發(fā)展不斷調(diào)整。但社會(huì)事務(wù)的發(fā)展有路徑依賴。如食鹽專營(yíng)，是歷史產(chǎn)物的延續(xù)。新中國(guó)實(shí)行食鹽專營(yíng)，主要有歷史管理方式的延續(xù)、食鹽添加碘的地區(qū)性、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的自然邏輯發(fā)展等幾個(gè)方面的原因。當(dāng)這幾個(gè)原因都逐漸消失時(shí)，食鹽專營(yíng)仍是自行發(fā)展，并且在監(jiān)管方式、手段、懲罰措施等多個(gè)方面沒有變革，形成不當(dāng)利益團(tuán)體時(shí)，社會(huì)公眾頗感不適，需要對(duì)其加以調(diào)整。調(diào)整需要一定條件和時(shí)機(jī)，否則，歷史慣性還是推著食鹽專營(yíng)自行發(fā)展，對(duì)社會(huì)發(fā)展造成阻礙。

第三，行政審批方便潛在審批者，增加市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)力度。行政審批是采取公權(quán)力的方式調(diào)整社會(huì)事務(wù)，對(duì)特定社會(huì)事務(wù)制定管理標(biāo)準(zhǔn)，形成準(zhǔn)入門檻，在支持行業(yè)定價(jià)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面有著積極促進(jìn)作用。但若準(zhǔn)入門檻太高，也容易形成新的壟斷團(tuán)體，僵化服務(wù)內(nèi)容和降低服務(wù)質(zhì)量，采取不當(dāng)手段限制新的競(jìng)爭(zhēng)者，使市場(chǎng)中的該項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容甚至該行業(yè)止步不前，無法通過競(jìng)爭(zhēng)加以提升。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)中產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量提高的內(nèi)在動(dòng)因。以不當(dāng)手段限制競(jìng)爭(zhēng)，違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法則。因此，行政審批設(shè)置門檻要在保持現(xiàn)有服務(wù)內(nèi)容的前提下，不斷放開競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)范圍，允許競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。如此方能促進(jìn)市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)，提高產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，變革服務(wù)內(nèi)容，促進(jìn)產(chǎn)品或服務(wù)競(jìng)相發(fā)展。

第四，行政審批不斷檢視限制或禁止自由。行政審批是以限制或禁止自由權(quán)利為前提的，手段有多種，事前進(jìn)入的許可，事中對(duì)是否符合法定條件的監(jiān)督，事后對(duì)是否符合許可條件的懲罰及救濟(jì)。采取的行為方式有行政檢查、行政監(jiān)督、行政處罰，乃至刑事懲戒等。懲罰力度和方式直接關(guān)涉行政審批權(quán)效力大小、對(duì)自由的禁止或限制程度。懲罰力度大，行政管制嚴(yán)格；反之亦然。懲罰手段可能僵化，或跟不上市場(chǎng)監(jiān)管需要。如部分體量大的市場(chǎng)主體，微小懲罰措施無法促使其不污染環(huán)境。污染環(huán)境的代價(jià)小于開工治理污染的成本，部分企業(yè)寧愿污染環(huán)境也不啟動(dòng)治理污染措施。也有行政審批監(jiān)管措施過于嚴(yán)格，處罰方式一成不變，矯枉過正。如跨區(qū)域使用食鹽，本身不礙大事，但一個(gè)小食品店，為節(jié)約成本，在自行搬遷中，把在一個(gè)地區(qū)購(gòu)買的食鹽攜帶到另一個(gè)地區(qū)使用，形成跨區(qū)域使用食鹽，本身危害不大，處罰卻相對(duì)比較重，也備受社會(huì)詬病。行政審批方式、內(nèi)容需要不斷與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)社會(huì)主體自由，社會(huì)主體方能更好地謀發(fā)展，促社會(huì)進(jìn)步。

(五)新興社會(huì)現(xiàn)象管控，考驗(yàn)行政審批制度

新興社會(huì)事物的出現(xiàn)，考驗(yàn)著監(jiān)管者的水平和智慧。放開監(jiān)管內(nèi)容，可能會(huì)促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新、發(fā)展，也可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管不力，造成社會(huì)一時(shí)的混亂。如何管控新興事務(wù)，的確很費(fèi)思量。如互聯(lián)網(wǎng)科技的廣泛運(yùn)用，浸入傳統(tǒng)市場(chǎng)領(lǐng)域，考驗(yàn)行政監(jiān)管方的能力。互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展所形成的支付寶、余額寶等，是在網(wǎng)絡(luò)交易的條件下，支付款項(xiàng)的中間商，形成巨大的資金池，該龐大的現(xiàn)金流本身可以充分利用，形成長(zhǎng)期的現(xiàn)金流，完全可以實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值，成為可以再生利用的資金。但其與銀行存款利息發(fā)生沖突，非銀行辦理類似銀行吸存資金，再利用資金的業(yè)務(wù)。到底是允許其發(fā)展，還是根據(jù)傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展、監(jiān)管的需要，禁止其發(fā)展類似銀行吸收存款業(yè)務(wù)，值得考量?；ヂ?lián)網(wǎng)大量發(fā)展，開疆拓土，如開發(fā)滴滴(快的)打車軟件，進(jìn)入出租車運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。本來利用互聯(lián)網(wǎng)信息高速的特點(diǎn)，可以更充分地配置出租車運(yùn)營(yíng)資源，高效利用，方便乘車人，提高出租車運(yùn)營(yíng)效率。但打車軟件的充分利用，會(huì)沖擊傳統(tǒng)的出租車運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)既有出租車運(yùn)營(yíng)主體形成沖擊，甚至嚴(yán)重影響其利益。在出租車運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)效率因打車軟件形成市場(chǎng)新沖擊后，行政監(jiān)管者應(yīng)采取何種方式，是維護(hù)傳統(tǒng)出租車運(yùn)營(yíng)模式和團(tuán)體利益，還是因勢(shì)利導(dǎo)發(fā)展新型出租車運(yùn)營(yíng)模式，值得出租車運(yùn)營(yíng)監(jiān)管行政審批各方考慮?；镜内厔?shì)是不當(dāng)?shù)卦诟呖萍祭梅矫孢^分設(shè)防，會(huì)形成壁壘，最終阻礙發(fā)展，故需變革監(jiān)管模式，乃至整個(gè)行業(yè)運(yùn)行模式。

社會(huì)不以個(gè)人的意志而進(jìn)步，社會(huì)發(fā)展也不以監(jiān)管者的限制而停止，行政審批監(jiān)管不得成為社會(huì)進(jìn)步的阻礙力量。行政審批監(jiān)管要不斷跟進(jìn)時(shí)代脈搏，變革監(jiān)管方式，擴(kuò)大社會(huì)主體創(chuàng)新、自由領(lǐng)地，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，形成新的監(jiān)管與自由的平衡。

三 行政審批管控平衡的實(shí)現(xiàn)

如何在多方權(quán)利和利益沖突之間取得平衡，在憲法指向的核心利益外，不斷開拓創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，即相對(duì)平衡的實(shí)現(xiàn)。具體如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利平衡，有幾個(gè)主要方法可以使用。

(一)成本效益計(jì)算方法

平衡什么是行政審批中首先要追問的問題。經(jīng)濟(jì)因素是衡量行政行為的一個(gè)主要指標(biāo)，即采取行政管控活動(dòng)，到底是整體獲益還是利益受損，因此，成本效益核算是測(cè)算行政審批項(xiàng)目立、改、廢的首要方法。

第一，成本效益計(jì)算方法的基本內(nèi)容。一個(gè)行政審批項(xiàng)目的成本主要指行政審批接受主體在申請(qǐng)行政審批中的直接和間接花費(fèi)。包括：直接辦理行政許可證的花費(fèi)，如備辦資料，購(gòu)置要求的設(shè)施設(shè)備，為辦理證件花費(fèi)的交通、人工、工本費(fèi)等；為達(dá)到許可條件，在相關(guān)設(shè)施設(shè)備運(yùn)行的花費(fèi)，如餐飲店根據(jù)灰霾防治辦法要求購(gòu)置的灰霾搜集裝置、監(jiān)控設(shè)施、運(yùn)行花費(fèi)等。直接成本還包括行政主體辦理相應(yīng)證件的花費(fèi)、開支，及禁止或限制不許可者的成本支出。間接的成本主要指機(jī)會(huì)成本，要辦理相關(guān)許可證件，花費(fèi)時(shí)間、人力、購(gòu)置設(shè)施等，如果許可證件辦理繁雜，可能反復(fù)幾次才能夠備辦齊相關(guān)資料，準(zhǔn)備相關(guān)條件。同時(shí)，部分條件不齊備，還無法獲得許可，失去相應(yīng)的資質(zhì)、資格，無法獲得相應(yīng)的社會(huì)主體資格，無法就業(yè)、謀職等。如律師執(zhí)業(yè)許可，需要經(jīng)過司法資格考試，而具有相應(yīng)提供法律服務(wù)能力與通過司法資格考試不完全對(duì)應(yīng)，有的人即使通過司法資格考試，但不具備提供法律服務(wù)的能力，有的人可能具有提供某一方面法律服務(wù)能力，但無法通過司法資格考試，就影響其就業(yè)，甚至是謀生。間接的成本花費(fèi)難以準(zhǔn)確計(jì)算，但還是不容忽視。

第二，成本效益核算法的運(yùn)用。成本效益核算法在行政審批實(shí)踐中應(yīng)該直接運(yùn)用。即在設(shè)定行政許可權(quán)，監(jiān)控行政許可行為的具體實(shí)施過程，行政許可后續(xù)監(jiān)管，違反行政許可懲戒措施落實(shí)等方面，應(yīng)該率先實(shí)施成本效益核算。如果一個(gè)行政審批項(xiàng)目實(shí)施后，社會(huì)主體承擔(dān)的直接或間接成本過高，則應(yīng)該考慮修改行政審批項(xiàng)目，甚至應(yīng)該廢除該項(xiàng)目。如設(shè)置多年但沒有實(shí)際運(yùn)用的一些行政審批項(xiàng)目，國(guó)家為設(shè)置該項(xiàng)目，有立法規(guī)范，有實(shí)際機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備接受申請(qǐng)，辦理相關(guān)許可，對(duì)違反許可者要檢查、督促、制止等。而“萬事俱備只欠東風(fēng)”，準(zhǔn)備好行政許可一切預(yù)備措施，等待幾年，卻沒有社會(huì)主體申請(qǐng)，純粹是浪費(fèi)資源，該項(xiàng)目設(shè)置為行政許可，至少是不合適宜的。再如食鹽專營(yíng)，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)專門經(jīng)營(yíng)食鹽生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等，還設(shè)立有專門機(jī)構(gòu)接受食鹽專營(yíng)的許可審批。食鹽雖然重要，但畢竟范圍太窄，設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)，事項(xiàng)太單一，專門的人力、物力、財(cái)力管控一個(gè)很窄小范圍的對(duì)象，經(jīng)濟(jì)上實(shí)在是“得不償失”。至少對(duì)一類行政許可(行政審批)事項(xiàng)，在運(yùn)行一段時(shí)間后，設(shè)立、實(shí)施等相關(guān)主體，就應(yīng)該采取措施，進(jìn)行成本效益評(píng)估，以確定該項(xiàng)目的立、改、廢等。

(二)正當(dāng)程序控制法

正當(dāng)程序是指在行政審批事項(xiàng)立、改、廢過程中對(duì)行政權(quán)力的總體要求。

第一，正當(dāng)程序基本內(nèi)容。一切行政權(quán)力都應(yīng)該符合基本正義原則。行政權(quán)力是公權(quán)力，其設(shè)定、運(yùn)行、監(jiān)督、修正等都會(huì)涉及社會(huì)主體權(quán)益。其運(yùn)行就要遵循最低限度公平、正義原則。即行政審批項(xiàng)目設(shè)立應(yīng)該充分尊重相關(guān)利益者的意見，如設(shè)置電動(dòng)自行車上牌運(yùn)行行政審批項(xiàng)目，設(shè)立時(shí)總不能只是讓一群坐小轎車的人來設(shè)立該項(xiàng)目吧，總得充分聽取騎行電動(dòng)自行車群體人的意見。行政權(quán)力運(yùn)行過程中，接受必要的監(jiān)管，防止其尋租、不當(dāng)牟利、損害社會(huì)整體利益，是永恒的權(quán)力監(jiān)管法則。

第二，在行政審批項(xiàng)目設(shè)立、運(yùn)行、修改、廢除等活動(dòng)中，要符合基本正義原則。行政審批項(xiàng)目設(shè)立，不是行政主體掌權(quán)者的意志簡(jiǎn)單體現(xiàn)，要綜合地充分聽取行政相對(duì)人的意見和建議。行政主體傾向于采取事前方式控制社會(huì)事務(wù)，有天然的設(shè)立行政審批項(xiàng)目的沖動(dòng)和欲望，是有權(quán)、有為、有位的體現(xiàn)。但過于繁雜的行政審批項(xiàng)目是對(duì)社會(huì)事務(wù)管控或者對(duì)限制或禁止許可前提的實(shí)施，是對(duì)社會(huì)主體自由的限制，其是否設(shè)立，關(guān)涉行政相對(duì)人重大利益，要充分考量。未經(jīng)代議即未經(jīng)行政相對(duì)人代表表決同意，或者未經(jīng)行政相對(duì)人直接代表的表決同意，不得設(shè)置行政許可事項(xiàng)。對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等原有路徑中體現(xiàn)出來的行政許可項(xiàng)目，要適時(shí)檢測(cè)，糾正不適當(dāng)行政許可項(xiàng)目。

(三)最低限制法

對(duì)社會(huì)主體的限制或控制，采取最低限制方法進(jìn)行控制，是指事前行政審批事項(xiàng)的設(shè)置是非常必要的，要有必要性論證和說明；對(duì)行政相對(duì)人的控制或限制措施，要以減少限制或控制為主；對(duì)必須采取的控制措施，強(qiáng)制措施是底線，不得輕易使用。

第一，窮盡相關(guān)控制方法后采取強(qiáng)制控制措施。沒有強(qiáng)制措施，事前控制可能淪為一紙空文。每一個(gè)具體的行政審批項(xiàng)目，最終都必須落實(shí)到行政權(quán)力的運(yùn)行上。能夠采取柔和方式執(zhí)行的，就不得采取強(qiáng)行限制或禁止；可以采取勸導(dǎo)、說服方式行使權(quán)力的，不得直接采取強(qiáng)制措施實(shí)施；能夠采取替代措施的，不得直接實(shí)施強(qiáng)制手段。

第二，逐步加強(qiáng)控制措施法。分層管控，管控程度要做區(qū)分。根據(jù)是否嚴(yán)格劃分管控類型，特許、一般許可、備案、注冊(cè)登記等，每一個(gè)行政行為對(duì)應(yīng)的管控程度不一樣。因何而異？劃分根據(jù)為何？應(yīng)是公共利益和私人權(quán)利之間平衡的結(jié)果。對(duì)社會(huì)主體管控，行政審批是一個(gè)基本方法，同時(shí)要有相應(yīng)的配合措施。行政審批行為中有數(shù)個(gè)行政行為方式，如特許、一般許可、登記、備案、注冊(cè)等，從前到后，許可色彩逐漸淡化。能夠采取備案、登記的行政管理方式的，就不需要采取許可方式管控；能夠采取行政指導(dǎo)等方式行政的，不得采取許可方式，限制或禁止行政相對(duì)人的行為。

第三，底線控制法。行政許可是行政管控方式的最后底線。采取的是事前控制，對(duì)社會(huì)主體的自由、權(quán)利影響很大。比如對(duì)新興產(chǎn)業(yè)行業(yè)新現(xiàn)象，行政審批管控的目的是平衡公共利益與新興產(chǎn)業(yè)及消費(fèi)者之間的利益。不能設(shè)置過高或者不必要的條件把某些新出現(xiàn)的事務(wù)控制“死掉”。對(duì)網(wǎng)約車行政審批監(jiān)管就是一例。如果行政審批制度設(shè)置后，網(wǎng)約車幾乎絕跡了，把網(wǎng)約車當(dāng)作出租車來監(jiān)管，或者監(jiān)管制度設(shè)置后，造成網(wǎng)約車與出租車幾乎處于同等情形，則說明管控過嚴(yán)。這直接相當(dāng)于禁止掉某些新興產(chǎn)業(yè)，行政審批管控突破底線，鉗制社會(huì)發(fā)展，遏制創(chuàng)新，屬于監(jiān)管不當(dāng)。

我們有理由要求行政主體簡(jiǎn)政放權(quán)、給社會(huì)主體更大的自由活動(dòng)空間，實(shí)現(xiàn)自由與管控的平衡。

注釋：

①行政審批的性質(zhì)一直較有爭(zhēng)議，有直接運(yùn)用行政法理論基礎(chǔ)如服務(wù)論、控權(quán)論、管理論等作為具體行政行為如行政審批的基礎(chǔ)的。筆者認(rèn)為行政審批的性質(zhì)是一種管控，一種公權(quán)力依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范控制的行政行為，故筆者以此為基礎(chǔ)展開本文的研究。

②行政審批和行政許可不完全同一，目前的改革是要對(duì)行政審批和行政許可進(jìn)行簡(jiǎn)化，使二者形成同一個(gè)概念，故本文的行政審批也包含了法定的行政許可概念。

③參見:廣州日?qǐng)?bào)http://tech.163.com/17/0531/10/CLOQ5KGS00097U7R.html，最后訪問時(shí)間：2017年5月31日。

④參見：新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2015-05/28/c_127852361.htm，最后訪問時(shí)間：2017年7月8日。

⑤這是筆者在一個(gè)地級(jí)市調(diào)研得知的，地形縮微圖是要觀察該網(wǎng)吧與學(xué)校的距離，雖然相對(duì)準(zhǔn)確，但的確給申辦人設(shè)置了很高的門檻，許可條件一定程度上成了禁止許可條件。

[1]江必新.論行政許可的性質(zhì)[J].行政法學(xué)研究,2004,(2).

[2]關(guān)保英.行政審批的行政法制約[J].法學(xué)研究，2002,(6).

[3]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[K].第6版.北京：商務(wù)印書館，2012.

[4]羅豪才.現(xiàn)代行政法的平衡理論[M].北京:北京大學(xué)出版社,1997.

[5]羅豪才,甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇[J].中國(guó)法學(xué)，1996,(4).

[6]羅豪才.行政法的核心與理論模式[J].法學(xué)，2002,(8).

[7]羅豪才,宋功德.行政法的失衡與平衡[J].中國(guó)法學(xué)，2001,(2).

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

HowtoRealizetheBalanceofAdministrativeExaminationandApproval

HUANG Ze-yong

(Law School, Sichuan Academy of Social Science, Chengdu, Sichuan 610071, China)

Administrative examination and approval is a controlling system in which administrative subject takes administrative measures on social subjects in the aspects of behavior regulation, right guarantee, order preservation and behavior restriction. Administrative examination and approval is behavioral restriction and control of administrative rights to social subjects. The restriction of administrative rights on social subjects and reduction of excessive use of administrative rights should be both focused on, thus, administrative rights, rights of social subjects and common interest should be balanced. Measures such as cost-effective accounting, minimum limits and due process should be taken to realize the balance, while the depth and limits of administrative rights on social subjects should be supervised through measurement and calculation, so as to realize the best control of administrative examination and approval over society.

administrative examination and approval; control; balance; realization

2017-05-10

黃澤勇(1969—)，男，四川營(yíng)山人，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

DF31

：A

：1000-5315(2017)05-0056-08