張怡寧

(陜西省西安市雁塔區(qū)西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律思考

張怡寧

(陜西省西安市雁塔區(qū)西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展帶來的環(huán)境問題已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)，環(huán)境公益作為一種公共利益，已經(jīng)在許多國家的法律中得到了承認(rèn)。2015年《環(huán)境保護(hù)法》及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》在已有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對環(huán)境公益訴訟制度的訴權(quán)主體予以明確，對訴訟范圍予以拓展。但是，受制于一些“原則規(guī)制”，環(huán)境公益訴訟仍然面臨著許多問題。所以，理清當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的問題與挑戰(zhàn)，探索環(huán)境公益訴訟由可能向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變的破解之道，成為當(dāng)前理論研究和司法實(shí)踐的主要任務(wù)。

環(huán)境問題；環(huán)境公益訴訟；行政訴訟

一、環(huán)境公益訴訟發(fā)展的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨困境

近幾年，“霧霾”一詞頻繁出現(xiàn)在人們的視野中，很多老百姓“談霾色變”。2014年1月4日，我國正式將霧霾定為自然災(zāi)害的一種。墨跡天氣通過對2015年10月15日至2016年10月15日間全國城市的“霧霾”天氣監(jiān)測，作為全國霧霾最嚴(yán)重的城市衡水、保定，霧霾天氣竟達(dá)半年以上。高居“榜首”的衡水，霧霾持續(xù)時(shí)間竟然長達(dá)209天，全年近60%的時(shí)間被“霧霾”籠罩。

儼然，環(huán)境問題已經(jīng)成為當(dāng)下我國正在歷經(jīng)的一種新的、沉重的生存考驗(yàn)，中共十八大報(bào)告首次對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出專章論述，且首次提出建設(shè)“美麗中國”。這不僅代表著我國環(huán)保意識的覺醒與執(zhí)政能力的提升，更是對發(fā)展戰(zhàn)略的嶄新轉(zhuǎn)變與生存語境的適時(shí)切換。2012年《民事訴訟法》第55條確立了“環(huán)境公益訴訟制度”。2015年1月1日生效的《環(huán)境保護(hù)法》第58條不但擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的范圍，還進(jìn)一步確定了環(huán)境公益訴訟的主體。2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了《環(huán)境保護(hù)法》第58條中的起訴主體條件，在一定程度上解決了環(huán)境民事公益訴訟“立案難”的問題。在新法頒布的這一年，全國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟12件。而環(huán)保組織作為另一類重要的訴訟提起人，也有較大突破。民間環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓介紹，15年共有9個(gè)社會組織提起公益訴訟，參與的37起個(gè)案中已經(jīng)有6起審結(jié)。這些案件涉及的領(lǐng)域包括水污染案件占比46%。水和大氣復(fù)合污染占14%，生態(tài)破壞占13%，還有土壤污染，海洋污染，領(lǐng)域非常廣泛。

但是，現(xiàn)行立法仍然缺乏較為具體的制度設(shè)計(jì)，例如沒有較為完整全面的實(shí)體規(guī)范、缺失程序規(guī)則與保障機(jī)制等，使得新環(huán)保法構(gòu)建的環(huán)境公益訴訟制度離人們期待的環(huán)境公益訴訟制度還有一定的距離，環(huán)境公益訴訟在具體實(shí)施過程中仍會面臨一系列困難問題。

(一)啟動主體范圍過窄

我國法律對于公益訴訟的啟動主體僅規(guī)定了社會組織和法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)。關(guān)于社會組織的法律規(guī)定體現(xiàn)了公益訴訟制度的發(fā)展趨勢；而法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)在環(huán)境相關(guān)法律中的體現(xiàn)卻微乎其微，屈指可數(shù)。而檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟啟動資格也沒有在法律條文中明確規(guī)定，更沒有涉及其提起行政公益訴訟的職能與資格，當(dāng)然作為試點(diǎn)使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟將是一個(gè)很好的開始；公民個(gè)人雖是社會公共利益的享受者，也根本沒有資格去提起公益訴訟。如此不僅阻礙了我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展和構(gòu)建，也使環(huán)境問題得不到及時(shí)有效的解決，從而違反了代際利益，并影響了后代人的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)環(huán)境公益訴訟主體數(shù)量嚴(yán)重不足

能提起公益訴訟的社會組織都具有非營利性和公益性的特點(diǎn)，而正是由于社會組織的非營利性，其組織本身多數(shù)并沒有充分的資金資源來支持完成一場公益訴訟。據(jù)相關(guān)協(xié)會的調(diào)查，我國81.5%的民間環(huán)保組織籌集的經(jīng)費(fèi)在5萬元以下，相較于高昂的訴訟投入，其所持經(jīng)費(fèi)便顯得捉襟見肘，尤其是在具備豐富訴訟經(jīng)驗(yàn)與能力技巧的法務(wù)人員嚴(yán)重缺失的條件下，環(huán)保組織基本沒有能力提請環(huán)境公益訴訟。如此，在符合既定條件主體絕對數(shù)量較少、社會組織經(jīng)費(fèi)不足等多重因素交織下，實(shí)際能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會組織寥寥可數(shù)，近幾年提請環(huán)境公益訴訟的主體多集中在中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友等少數(shù)幾家較有影響的環(huán)保組織便是最好的佐證。

(三)環(huán)境行政公益訴訟形式尚未明確

環(huán)境公益訴訟是新的訴訟形式，有民事公益訴訟，也有行政公益訴訟?！睹袷略V訟法》第55條確立了環(huán)境民事公益訴訟，但是環(huán)境行政公益訴訟在2015年《環(huán)境保護(hù)法》并未得到直接確認(rèn)，2014年11月1日審議通過的《行政訴訟法》修正案也沒有涉及行政公益訴訟?；诖?，圍繞環(huán)境行政公益訴訟的一場爭論便悄然興起，該爭論主要圍繞2015《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“環(huán)境污染、生態(tài)破壞，損害社會公共利益的行為”是否可以作出擴(kuò)大解釋，即該行為是否應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的瀆職行為與不作為，如“行政機(jī)關(guān)違法履職、怠于履職等而導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為”。誠然，即便環(huán)境行政公益訴訟具備其規(guī)制必要性與實(shí)施價(jià)值，且當(dāng)前既有的法律規(guī)制未對環(huán)境行政公益訴訟作出明確排除，然則受制于當(dāng)前立法的原則呈現(xiàn)與相關(guān)司法解釋細(xì)化規(guī)制的缺失，環(huán)境行政公益訴訟尤其是涉及環(huán)境抽象行政行為的公益訴訟能否提起仍處于“豁然狀態(tài)”。

二、完善環(huán)境公益訴訟的建議

(一)有條件的放寬啟動主體類型

關(guān)于公益訴訟的啟動主體問題，學(xué)界有許多爭論，多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)保機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、社會組織、公民個(gè)人都應(yīng)該被設(shè)置為公益訴訟的啟動主體。環(huán)保機(jī)關(guān)雖為行政機(jī)關(guān)，但不可抹殺其在公益訴訟中的優(yōu)勢，針對民事公益訴訟雙方主體的平等地位問題，適當(dāng)限制和環(huán)保機(jī)關(guān)在公益訴訟中的權(quán)利，以平衡雙方在民事公益訴訟中的地位即可。其次，建立行政公益訴訟，使檢察機(jī)關(guān)成為有權(quán)利對環(huán)保機(jī)關(guān)的行政不作為等行為提起行政公益訴訟；對于檢察機(jī)關(guān)對民事環(huán)境公益訴訟的提起設(shè)置前置程序，即對環(huán)保機(jī)關(guān)的通知等限制條件。再者，公民個(gè)人應(yīng)被設(shè)立為公益訴訟的啟動主體，雖說雙方實(shí)力懸殊，但關(guān)涉公民個(gè)人現(xiàn)實(shí)或預(yù)期利益等，應(yīng)作為公民的保底救濟(jì)措施賦予公民以公益訴訟的啟動資格，并為防止訴訟爆炸對公民的起訴條件進(jìn)行設(shè)置限制條件并嚴(yán)格審查。

(二)環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟衡平發(fā)展

在明確行政權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)中的主導(dǎo)地位后，需要進(jìn)一步通過制度設(shè)計(jì)建立對行政權(quán)的制約機(jī)制。除了立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)范的制約外，我國需要建立環(huán)境行政公益訴訟制度，以彌補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟在結(jié)構(gòu)上的缺陷，為公眾參與環(huán)境行政過程提供司法保障，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。環(huán)境行政公益訴訟制度亟待法律確認(rèn)與制度指導(dǎo)，現(xiàn)今最為可行的是通過自下而上的方式發(fā)展環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟的目的在于通過對失職的環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起訴訟促使其履行職責(zé)，從而保障公眾環(huán)境利益。在環(huán)境行政公益訴訟中，向行政機(jī)關(guān)提起訴訟只是一種手段，最終目的仍要回歸于保護(hù)公眾環(huán)境利益不受侵害。

(三)建立環(huán)境公益訴訟的審理規(guī)則

一是環(huán)境公益訴訟案件審理的集中管轄，如交由公共環(huán)境權(quán)益遭受侵害地、侵害結(jié)果發(fā)生地及被告所在地的中級人民法院或者專門環(huán)保法院集中管轄。二是地域限制問題，如中華環(huán)保聯(lián)合會等國家級環(huán)保組織可以在全國范圍內(nèi)提起公益訴訟而不受危害行為與侵害結(jié)果的地域限制;三是舉證責(zé)任的分配，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格舉證責(zé)任倒置與因果關(guān)系推定規(guī)則，不應(yīng)因原告系國家機(jī)關(guān)、環(huán)保組織或者公民個(gè)人而予以區(qū)分。四是訴訟費(fèi)用減免制度。原告案件敗訴時(shí)應(yīng)對其訴訟費(fèi)用予以減免，或者從環(huán)境公益訴訟基金中抽取一定比例的資金用以抵充原告訴訟費(fèi)用。

[1]呂中偉,詹亮.環(huán)境公益訴訟制度的運(yùn)行困境與破解之道.沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2017年4月.

[2]黃學(xué)賢.行政公益訴訟：多維的功能未來的方向，中國環(huán)境法治2014年卷(上)[M].北京：法律出版社，2014：35.

[3]劉毅.環(huán)境公益訴訟門檻高專家呼吁給更多民間組織授權(quán)[N].人民日報(bào)，2013-12-14(4).