宋宸宇

(重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074)

論我國(guó)行政立法中的公眾參與問(wèn)題

宋宸宇

(重慶交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 重慶 400074)

民主理論的發(fā)展，催生出參與式行政模式的崛起，進(jìn)而興起世界各國(guó)普遍接納公眾參與行政立法的趨勢(shì)。本文通過(guò)文獻(xiàn)分析法，歸納總結(jié)了我國(guó)行政立法中的公眾參與問(wèn)題現(xiàn)狀和參與影響因素，并針對(duì)前一部分提出相應(yīng)的具有可操作性的策略性機(jī)制建議，以期為公眾參與行政立法這一我國(guó)民主政治發(fā)展的必然結(jié)果和推進(jìn)我國(guó)民主政治發(fā)展的有效手段能夠快速長(zhǎng)足發(fā)展提供政策性啟示。

行政立法；公眾參與；問(wèn)題；完善機(jī)制

一、引言

伴隨著社會(huì)發(fā)展及社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜多變，議會(huì)立法的局限性開始暴露，而行政機(jī)關(guān)因其組織及活動(dòng)特點(diǎn)所具有的承擔(dān)立法任務(wù)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)卻日益凸顯，因此，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求，立法機(jī)關(guān)將其部分立法權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)行使，以彌補(bǔ)其立法局限性。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，參與式行政，尤其是公眾參與行政立法，是一項(xiàng)逐漸發(fā)展中的系統(tǒng)工程。行政立法的公眾參與，就是指行政立法主體在立法過(guò)程中充分吸收廣大公眾參與具體的立法程序，聽取參與者的見解與意愿的活動(dòng)。公眾參與行政立法具有諸多意義：行政立法公眾參與有利于提高法律實(shí)施的效果；公眾參與是通過(guò)程序控制行政立法權(quán)，避免權(quán)力濫用的一個(gè)重要舉措；公眾參與行政立法機(jī)制有利于多元利益的均衡和協(xié)調(diào)，把不同利益訴求所可能引發(fā)的矛盾引導(dǎo)到可調(diào)控的范圍內(nèi)，避免利益沖突的激化以及由此可能引發(fā)的社會(huì)沖突；即使公眾參與的意見表達(dá)沒(méi)能在最終的行政法案中體現(xiàn)，但是由于立法程序的正當(dāng)性，法案的相對(duì)人也會(huì)普遍接納立法結(jié)果。但是，當(dāng)前我國(guó)行政立法中的公眾參與還存在許多問(wèn)題。

二、公眾參與問(wèn)題的現(xiàn)狀

首先應(yīng)當(dāng)肯定的是，自上世紀(jì)末以來(lái)，伴隨著行政法治化和民主立法進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)行政立法的公眾參與取得了突破性進(jìn)展，不只是在國(guó)家層次，不少的省市也建立了行政立法公開征求意見制度(例如廣州市2006年出臺(tái)了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》)，并在立法實(shí)踐中十分重視對(duì)公眾意見的收集和吸納。然而，在此過(guò)程中的問(wèn)題也比較明顯。

(一)參與渠道流于形式

主要表現(xiàn)是立法機(jī)關(guān)隨意召開聽證會(huì)、座談會(huì)和征求意見會(huì)。就以組織聽證會(huì)為例，中央立法和絕大部分地方立法對(duì)組織聽證會(huì)的整個(gè)程序處于比較隨意的狀態(tài)。參加聽證的公眾都是法制機(jī)關(guān)事先“安排”好的，實(shí)際上是一種由相關(guān)立法部門指定的“形式聽證”，有時(shí)候?yàn)榱思涌炝⒎ㄟM(jìn)度，往往不會(huì)通知那些愛提意見或者利益直接相關(guān)的公眾參加聽證，這種情況下代表的廣泛性顯然不夠，不能全面反映不同利益群體尤其是與行政部門利益對(duì)立群體的利益，違背了引進(jìn)聽證制度的初衷。[1]

(二)參與成本耗費(fèi)巨大

從根本上說(shuō)，公眾之所以不情愿參與行政立法，主要是因?yàn)楣妳⑴c行政立法要付出一定的成本，卻難以獲取相應(yīng)的收益。如果公眾要參與立法，對(duì)擬出臺(tái)的法規(guī)提出意見或建議，則需要耗費(fèi)一定的時(shí)間來(lái)查閱相關(guān)法律文本、調(diào)查實(shí)際情況，還需要支付一定的路費(fèi)、誤工費(fèi)等費(fèi)用。[2]此外，如果自己所提的合理意見和建議不能被采納的話，還會(huì)給自己帶來(lái)心理上的不悅。

(三)立法信息公開制度存在缺陷

有效公眾參與，必備的條件之一就是政府的信息公開透明化程度高。否則，公眾只能盲參，意見就沒(méi)有意義，有偏向的、被控制的信息，可能會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的參與，甚至把公眾參與當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府不良目的的工具。[3]

三、公眾參與的影響因素

依據(jù)行政立法的公眾參與概念，影響公眾參與的因素主要有立法主體和公眾兩個(gè)維度。公眾參與的影響因素具體如表1所示。[4]

表1 公眾參與的影響因素

資料來(lái)源：筆者整理

通過(guò)筆者對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)中行政立法公眾參與的影響因素歸納分析，對(duì)于立法主體的立法信息公開程度、參與渠道和方式和信息反饋以及公眾的傳統(tǒng)意識(shí)影響等正相關(guān)因素，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善行政立法公眾參與的機(jī)制來(lái)促進(jìn)公眾參與。反之，對(duì)于立法主體的組織成本和裁量權(quán)自由度以及公眾的參與成本等負(fù)相關(guān)因素，應(yīng)當(dāng)通過(guò)機(jī)制來(lái)抑制。

四、行政立法公眾參與機(jī)制的完善

(一)激勵(lì)機(jī)制

實(shí)踐中，有些地方行政立法主管機(jī)關(guān)在組織座談會(huì)或者專家論證會(huì)時(shí)，給予參會(huì)人員尤其是專家學(xué)者一定的用餐補(bǔ)助和交通補(bǔ)貼，這其實(shí)就是一種利益引導(dǎo)，一定程度上能夠吸引更多的公眾參與到立法活動(dòng)中來(lái)。

(二)信息反饋機(jī)制

行政立法公眾參與的重要一環(huán)就是建立和完善意見反饋制度。公眾意見反饋制度為許多國(guó)家所采用。完善的反饋機(jī)制要求行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中必須認(rèn)真分析、整理和歸納公眾意見。對(duì)相同的意見整理歸納后，應(yīng)就是否采納以及沒(méi)有被采納的原因作出統(tǒng)一說(shuō)明。

(三)培養(yǎng)發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織

社會(huì)組織得到充分發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的獨(dú)立自主，就能夠保障社會(huì)組織一定范圍內(nèi)公眾利益的代表性，進(jìn)而提高社會(huì)組織在行政立法中的協(xié)商能力。[5]目前我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的設(shè)定采取的是登記核準(zhǔn)制，重準(zhǔn)入而輕管理，一方面限制社會(huì)組織數(shù)量的增長(zhǎng)，另一方面依法登記核準(zhǔn)設(shè)立的社會(huì)組織由于行政監(jiān)管的缺失而無(wú)序發(fā)展，社會(huì)組織能力低下。因此放寬準(zhǔn)入條件，擴(kuò)大直接登記范圍，為社會(huì)組織的發(fā)展提供法律保障，間接的提升了公眾參與行政立法的能力和效果。

五、結(jié)論

綜上所述，公眾才能逐漸真正有效地參與行政立法過(guò)程，對(duì)行政立法的公正、合理，科學(xué)、民主作用很大，不但有利于防止制度性的決策失誤，也有利于提升行政管理水平，提高政府工作效率，增強(qiáng)政府的權(quán)威，而且有利于加強(qiáng)行政監(jiān)督防止行政權(quán)力的缺失和濫用，更有利于平衡社會(huì)各種利益關(guān)系，帶動(dòng)全社會(huì)尊重法律，遵守法律，維護(hù)法律。這對(duì)推進(jìn)民主法制建設(shè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展都有著重要的意義。

[1]丁玲.我國(guó)行政立法公眾參與的弊端及完善[J].法制與社會(huì),2010(1):278-278.

[2]代水平.行政立法公眾參與的集體行動(dòng)困境[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011,41(5):141-145.

[3]胡溢武.公眾參與行政立法的背景、困境以及完善路徑[J].黨政干部學(xué)刊,2013(10).

[4]青鋒.公眾參與行政立法決策狀況分析[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào),2012,27(6):1-13.

[5]王洪宇.日本公眾參與立法制度簡(jiǎn)介[J].人大研究,2012(12):36-38.

宋宸宇(1993.08-)，男，漢，河南淮陽(yáng)，研究生學(xué)歷，重慶交通大學(xué)，研究方向：項(xiàng)目管理方向。