網(wǎng)絡(luò)化治理視角下的多中心互動(dòng)博弈
——基于太湖水污染治理案例分析

朱 鷺

(上海大學(xué) 上海 200444)

網(wǎng)絡(luò)化治理視角下的多中心互動(dòng)博弈
——基于太湖水污染治理案例分析

朱 鷺

(上海大學(xué) 上海 200444)

在網(wǎng)絡(luò)化治理的實(shí)踐中，一些潛在的多中心利益博弈關(guān)系往往會(huì)被忽視，從而阻礙跨區(qū)域治理的成效。實(shí)際上，多中心之間的利益博弈關(guān)系相互交織，形成一張密集的跨區(qū)域公共管理網(wǎng)絡(luò)。本文通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化治理理論研究，深入探討多中心主體之間普遍存在的利益博弈關(guān)系，并以太湖水污染作為案例，進(jìn)一步檢驗(yàn)理論。

網(wǎng)絡(luò)化治理；多中心博弈；太湖水污染

一、引言

20世紀(jì)以后，多元化、全球化和信息化的浪潮迅速席卷了世界，政府部門處理的公共事務(wù)也呈現(xiàn)出復(fù)雜化和開(kāi)放化的趨勢(shì)。一方面，跨國(guó)、跨地區(qū)的公共事務(wù)越來(lái)越多，參與主體特質(zhì)各異，眾口難調(diào)；另一方面，民眾呼吁更快、更有效的政府，瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)無(wú)法和傳統(tǒng)的“一刀切”管理模式相匹配。“網(wǎng)絡(luò)化治理”這一新鮮感十足的名詞走上了公共管理研究的舞臺(tái)。

盡管如今我們對(duì)“網(wǎng)絡(luò)治理”這樣的詞匯并不陌生，但是在跨區(qū)域公共管理的實(shí)踐中，有很多我們難以用肉眼觀測(cè)到的矛盾存在，這就是網(wǎng)絡(luò)化治理的另一個(gè)要件——利益博弈。網(wǎng)絡(luò)化治理必然要涉及到多個(gè)主體，常見(jiàn)的有中央政府、地方政府、企業(yè)和民眾等，每一類型的主體都是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，都有自己的利益訴求。多中心之間的利益博弈關(guān)系相互交織，形成一張密集的跨區(qū)域公共管理網(wǎng)絡(luò)。本文就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化治理理論研究，深入探討多中心主體之間普遍存在的利益博弈關(guān)系，并以太湖水污染作為案例，進(jìn)一步檢驗(yàn)理論。

二、國(guó)內(nèi)外研究綜述

(一)概念界定

1.網(wǎng)絡(luò)化治理的含義

“網(wǎng)絡(luò)”在當(dāng)今的中文語(yǔ)境中幾乎就是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)或互聯(lián)網(wǎng)的同義詞。而在社會(huì)學(xué)和公共行政學(xué)的話語(yǔ)體系中的“網(wǎng)絡(luò)”，則是指稱人與人、組織與組織或人與組織之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)化治理是建立在公共部門、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織和個(gè)人之上的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)治理形式，它既是特殊的治理，也是特殊的網(wǎng)絡(luò)①。

(1)國(guó)外的界定

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯最早提出網(wǎng)絡(luò)治理或“網(wǎng)絡(luò)化治理”的概念，是指一種全新的通過(guò)公私部門合作，非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織等多主體廣泛參與提供公共服務(wù)的治理模式。在網(wǎng)絡(luò)化治理中，政府仍然依靠外部組織，且與其形成一種更強(qiáng)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，以聯(lián)合行動(dòng)取代競(jìng)爭(zhēng)，契約信任與合作共贏是其互動(dòng)的基礎(chǔ)，在此過(guò)程中形成了一種以分享的組織文化為基礎(chǔ)的新理性。在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，政府更多地依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)，而非傳統(tǒng)意義上的公共雇員來(lái)從事并完成公共事業(yè)。②

(2)國(guó)內(nèi)的界定

廈門大學(xué)的陳振明教授最先將“網(wǎng)絡(luò)化治理”這一概念引入國(guó)內(nèi)，他認(rèn)為治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事物的過(guò)程。對(duì)政府部門而言，治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對(duì)非政府部門而言，治理就是從被動(dòng)排斥到主動(dòng)參與的變化。

本文將網(wǎng)絡(luò)化治理簡(jiǎn)化成一個(gè)由中央政府、地方政府、企業(yè)等眾多主體參與的復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。主體之間的互動(dòng)方式和利益博弈對(duì)治理策略的選擇產(chǎn)生影響，從而影響網(wǎng)絡(luò)治理整體效果。

(二)國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.國(guó)外研究現(xiàn)狀

在斯蒂芬和威廉之后，大量的學(xué)者開(kāi)始對(duì)公共治理中組織問(wèn)題進(jìn)行了研究。政府與非政府組織之間的伙伴關(guān)系也成為研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，Jenifer認(rèn)為伙伴關(guān)系是非政府組織與政府之間在動(dòng)態(tài)的互動(dòng)過(guò)程中形成的一種平衡關(guān)系，兩者以共同的目標(biāo)為基礎(chǔ)，并以充分發(fā)揮各方的比較優(yōu)勢(shì)為基準(zhǔn)，兩者相互影響，平等互助且相互尊重，共同的參與決策與承當(dāng)責(zé)任。Keith G.Provan對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的有效性問(wèn)題進(jìn)行了研究，提出了三種網(wǎng)絡(luò)治理模式：參與型治理網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)管理組織型網(wǎng)絡(luò)以及主導(dǎo)組織型網(wǎng)絡(luò)，并對(duì)每個(gè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)、形式以及有效性問(wèn)題進(jìn)行了研究。

2.國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)化治理理論備受國(guó)內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，陳振明的《公共管理學(xué)—一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》、孫柏瑛等的《政策網(wǎng)絡(luò)治理公共治理的新途徑》和李維安等的《網(wǎng)絡(luò)組織組織發(fā)展新趨勢(shì)》等論著，都對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的概念作了闡釋。

鄞益奮對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的理論基礎(chǔ)、治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制進(jìn)行了介紹。在整合與梳理網(wǎng)絡(luò)治理理論的基礎(chǔ)上，他把網(wǎng)絡(luò)看做是一個(gè)有著共同的價(jià)值訴求的自組織系統(tǒng)，只有通過(guò)信息共享、價(jià)值協(xié)同以及誘導(dǎo)與動(dòng)員等方面進(jìn)行良好的協(xié)調(diào)，才能真正的實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)成員之間的互惠互利的合作。

孫柏瑛、李卓青等人認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)存在著治理失靈的問(wèn)題，如果想成功的進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理，其關(guān)鍵在于對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效的管理，通過(guò)運(yùn)用各種策略，避免政策網(wǎng)絡(luò)的治理失靈，提高治理的效果與水平。

楊海濤、李德志著力研究社區(qū)治理的障礙。我國(guó)的社區(qū)治理正逐漸發(fā)展為一個(gè)典型的網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)，因此迫切需要打破自上而下的行政管理模式，從而使得社區(qū)問(wèn)題的非政府解決方案成為可能。他們指出如何通過(guò)合理分工、資源共享以及相互的合作，將傳統(tǒng)社區(qū)中的治理主體與其他利益主體融合在一個(gè)橫向網(wǎng)絡(luò)中，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的共同治理。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)治理雖然在國(guó)內(nèi)外已經(jīng)有理論與實(shí)際應(yīng)用的研究，但是相對(duì)于其他政府治理理論而言，成果仍然較少，網(wǎng)絡(luò)治理理論還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐。政府網(wǎng)絡(luò)化治理對(duì)多中心的博弈行為的研究幾乎是一片空白，如何厘清多元主體間利益關(guān)系，分析他們的博弈行為體現(xiàn)在哪些方面，對(duì)于豐富我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)化治理理論具有重要意義。

二、多中心的互動(dòng)博弈

(一)地方政府與中央政府之間的博弈

中央與地方的博弈時(shí)時(shí)存在、事事存在。當(dāng)中央政府和地方政府目標(biāo)一致時(shí)，地方政府會(huì)支持中央政府的行為；當(dāng)二者不一致時(shí),中央政府采取調(diào)控政策，地方政府會(huì)采取行為消極執(zhí)行該政策:一方面,地方政府會(huì)盡可能維護(hù)自己的利益，獲取租金；另一方面，由于中央政府對(duì)下級(jí)政府執(zhí)行政策的監(jiān)督成本非常高，二者是信息不對(duì)稱的。因此，地方政府會(huì)利用其與上級(jí)政府的信息不對(duì)稱，掩蓋其不支持中央政府的行為。此時(shí)，博弈就產(chǎn)生了。

1.政策制定過(guò)程中的博弈

中央政府制定的政策，影響效力遍及其統(tǒng)轄區(qū)域。地方政府既是中央政策的接收者，同時(shí)又是其各自管轄范圍內(nèi)各類企業(yè)和公眾利益的集中代表者。在中央政府政策制定的過(guò)程中，地方政府以地方利益的合法代表身份出現(xiàn)，既與各同級(jí)地方政府展開(kāi)激烈的利益競(jìng)爭(zhēng)，又積極與中央政府討價(jià)還價(jià)，進(jìn)行激烈的利益博弈，通過(guò)公關(guān)、游說(shuō)、施壓等各種體制內(nèi)和體制外的手段和方法表達(dá)自己的意愿，力圖使自己關(guān)心的政策問(wèn)題進(jìn)入中央政府的政策議程或使中央政府制定的政策方案向本地區(qū)傾斜，謀求本地區(qū)利益最大化。

2.政策執(zhí)行過(guò)程中的博弈

當(dāng)中央政府制定的政策有利于本地區(qū)利益的時(shí)候，地方政府會(huì)不遺余力地貫徹和執(zhí)行；但當(dāng)中央政府制定的政策不利于本地區(qū)利益的時(shí)候，地方政府就有可能挖空心思地去曲解甚至抵制該政策，敷衍了事，只做表面文章，并不會(huì)采取有效的具體措施去執(zhí)行。更有甚者，地方政府根據(jù)自身利益需要，人為地、有選擇性地執(zhí)行政策，更改政策的部分內(nèi)容。

3.政策評(píng)估過(guò)程中的博弈

政策評(píng)估是中央政府決定政策走向的科學(xué)依據(jù)，政策所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益如何，決定了政策是延續(xù)，還是調(diào)整，或是終止。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，政策執(zhí)行的效果可能一點(diǎn)也不好，但為了確保政策延續(xù)，維護(hù)既得利益，就惡意夸大政策的實(shí)際效果，報(bào)喜不報(bào)憂。或者政策使本地區(qū)獲得了顯著成效，但為了便于同中央政府討價(jià)還價(jià)，獲得更大的收益，地方政府也會(huì)有意貶低政策的實(shí)際受益。

(二)地方政府之間的博弈

大多數(shù)情況下，地方政府間在網(wǎng)絡(luò)化治理中存在同向外部效應(yīng)，即一方治理得當(dāng)也會(huì)給其他地方帶來(lái)正面影響；一方治理失當(dāng)就會(huì)把負(fù)面效應(yīng)擴(kuò)散到其他地方。當(dāng)參與治理的地方選擇執(zhí)行政策時(shí)，它既要承擔(dān)治理成本，又要承擔(dān)不參與治理所帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)；不參與治理的地方政府則無(wú)須承擔(dān)成本，而且還能獲得對(duì)方治理的正外部效應(yīng)。地方政府更傾向選擇消極治理，采取“搭便車”策略享受其他地區(qū)的成果。因此，在沒(méi)有約束機(jī)制的條件下，地方政府的行為很容易陷入雙方都選擇消極治理的“囚徒困境”，造成治理質(zhì)量下降。

(三)地方政府與企業(yè)之間的博弈

地方政府和企業(yè)之間的關(guān)系，一方面表現(xiàn)為地方政府對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的違法行為負(fù)有直接監(jiān)管的責(zé)任，另一方面由于地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，可能與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在對(duì)待污染問(wèn)題上達(dá)成“合謀”以應(yīng)對(duì)中央政府的環(huán)境監(jiān)管。當(dāng)政府對(duì)企業(yè)的處罰力度越小，政府用于監(jiān)管的執(zhí)法成本越大，企業(yè)就越傾向于選擇不按規(guī)章辦事。

從環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)看，環(huán)境質(zhì)量不斷下降的原因往往不是我們?nèi)狈Νh(huán)境保護(hù)的一系列法規(guī)和制度，而是對(duì)環(huán)境法規(guī)和制度實(shí)施情況的監(jiān)督不力造成的。對(duì)于環(huán)境污染的問(wèn)題，地方政府和中央政府的利益目標(biāo)并不總是完全一致的。特別是分稅制改革以來(lái)，地方政府和中央政府有各自的財(cái)政利益，同時(shí)地方行政長(zhǎng)官普遍追求GDP政績(jī)。對(duì)轄區(qū)內(nèi)的污染大戶(同時(shí)也可能是創(chuàng)稅大戶)的排污行為進(jìn)行消極監(jiān)督，甚至縱容污染的發(fā)生。

四、太湖水污染治理案例分析

(一)案例背景

太湖，橫跨江浙，是我國(guó)第三大淡水湖。它發(fā)揮著蓄洪、灌溉、航運(yùn)、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等多方面功能，同時(shí)也是無(wú)錫市、蘇州市等地的主要飲用水源。近十年來(lái)，太湖水質(zhì)污染日益嚴(yán)重。尤其是富營(yíng)養(yǎng)化程度不斷加重，已嚴(yán)重影響到人民的日常生活，制約了流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2007年5月，無(wú)錫又一次爆發(fā)了“藍(lán)藻事件”，全城自來(lái)水癱瘓。生活用水和飲用水嚴(yán)重短缺，超市、商店里的桶裝水被搶購(gòu)一空，廣大市民陷入恐慌之中。

根據(jù)研究，太湖水污染的原因主要有三：一是農(nóng)業(yè)和生活污水大量增加，僅此足以使太湖水中的含氮量超過(guò)三類水指標(biāo)。二是工業(yè)污染增加。大量未經(jīng)處理的工業(yè)污水排入江河，使流域內(nèi)中小城市，周圍的地面水都受到嚴(yán)重污染，形成黑水帶，并隨河網(wǎng)擴(kuò)散而影響太湖。三是養(yǎng)魚、水運(yùn)和旅游業(yè)等湖內(nèi)的各種其它開(kāi)發(fā)活動(dòng)，也使污染物發(fā)生量直線上升。

江蘇省隨即成立了太湖水污染防治辦公室，并于2010年正式出臺(tái)《江蘇省太湖水污染防治條例》，但是就目前來(lái)看，太湖水污染治理尚未取得成功。主要原因有以下幾個(gè)方面：(1)流域綜合管理政策制度不完善，政府監(jiān)管成本高、難度大；(2)地方政府追求地方利益，各自為政，甚至與企業(yè)成為利益共同體；(3)現(xiàn)有的監(jiān)督考核和激勵(lì)補(bǔ)償制度具有局限性，難以充分調(diào)動(dòng)地方政府和企業(yè)的環(huán)境治理積極性。

(二)案例分析

1.中央與地方：上有政策，下有對(duì)策

《太湖流域管理?xiàng)l例》明確指出太湖流域水環(huán)境的管理體制是流域管理和行政區(qū)管理相結(jié)合的管理體制。中央相關(guān)職能部門的強(qiáng)力干預(yù)使得地方政府沒(méi)有積極性主動(dòng)參與太湖治污，并且這種強(qiáng)制關(guān)閉環(huán)太湖重點(diǎn)污染企業(yè)的執(zhí)法活動(dòng)與地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為要導(dǎo)向的政績(jī)目標(biāo)顯然是有所沖突的。在特殊時(shí)間段地方政府會(huì)為了應(yīng)對(duì)來(lái)自中央政府的行政壓力而有選擇性的放棄對(duì)地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的追求，但是很快地方政府就“睜一只眼，閉一只眼”，政策持久執(zhí)行下去，關(guān)停的企業(yè)又開(kāi)始蠢蠢欲動(dòng)。

2.地方上：互相穿小鞋

首先，各個(gè)地方政府抱著“搭便車”的心理，特別是對(duì)于有著任期限制的地方官員來(lái)說(shuō)治理污染、承擔(dān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的成本并不能在短期內(nèi)轉(zhuǎn)換為實(shí)實(shí)在在的GDP。

其次，由于上海、浙江、江蘇環(huán)太湖沿岸的產(chǎn)業(yè)主要集中于紡織、印染、冶金等加工工業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度同質(zhì)化必然帶來(lái)惡性的行政區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)。目前長(zhǎng)三角15個(gè)城市中有11座城市選擇汽車零配件制造業(yè)，8座選擇石化業(yè)，這造成長(zhǎng)三角地區(qū)各城市之間各自為政、低水平重復(fù)建設(shè)以及惡性競(jìng)爭(zhēng)。

3.地方政府與污染企業(yè)

企業(yè)具有増加地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益和損害地方環(huán)境利益的雙重性，作為典型經(jīng)濟(jì)人，企業(yè)追求自身利益的最大化，而政府出于經(jīng)濟(jì)和利益的雙重考量與環(huán)太湖企業(yè)之間的博弈沖突是太湖水污染治理中的重要一環(huán)。蘇州、無(wú)錫等地在太湖沿岸擁有大量紡織、印染企業(yè)，這些企業(yè)毗鄰太湖，擁有得天獨(dú)厚的自然條件，污染物直接向太湖排放，節(jié)省了高額的治污費(fèi)用。這絕非個(gè)別現(xiàn)象，而是行業(yè)內(nèi)公開(kāi)的秘密。若是這些企業(yè)聯(lián)合起來(lái)抵制地方政府的治污政策，消極抵抗，地方政府礙于他們每年上繳的數(shù)目可觀的稅款，不會(huì)將政策長(zhǎng)期貫徹下去，即使有意整治環(huán)境，地方財(cái)政空缺由誰(shuí)來(lái)填？這也是一個(gè)必須面對(duì)的難題。通常采取的措施就是地方政府繼續(xù)“裝聾作啞”，污染企業(yè)照樣排放污染，最終達(dá)成一種“合謀”。

【注釋】

①Eva Sorensen,Jocob Torfin.2004.Making Governance Networks Democracy,Working Paper Series(No.1),Roskilde:Roskilde University.

②斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理—公共部門的新形態(tài).北京大學(xué)出版社，2008:6.

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朱鷺(1993-)，女，漢族，江蘇省鎮(zhèn)江人，上海大學(xué)2016級(jí)碩士研究生，研究方向：行政管理。