胡步舟

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100070)

再議我國(guó)特大城市人口調(diào)控

胡步舟

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100070)

特大城市是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，高度的人口聚集會(huì)引起“城市病”橫行、城市體系發(fā)育不良、區(qū)域之間城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡加劇等問(wèn)題。立足于我國(guó)具體情況，結(jié)合國(guó)外特大城市人口調(diào)控經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)特大城市人口調(diào)控應(yīng)通過(guò)建立“都市圈”“衛(wèi)星城”等新城分散市中心人口壓力、增強(qiáng)周邊地區(qū)人口吸引力、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、建立高效交通網(wǎng)、加強(qiáng)政府主導(dǎo)等方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

特大城市；人口調(diào)控；方法途徑

2014年，國(guó)務(wù)院對(duì)城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新調(diào)整，并通過(guò)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》進(jìn)行公布。通知指出：城區(qū)常住人口在500萬(wàn)以上(含500萬(wàn))1000萬(wàn)以下的城市為特大城市。2014年我國(guó)人口500萬(wàn)以上特大城市數(shù)量16個(gè)，人口1000萬(wàn)以上超大城市達(dá)到6個(gè)，形成了目前資本、人口、物資、信息等最為集中的京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三大都市圈。我國(guó)“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”要“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)?！?國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年))。如何既能合理調(diào)控特大城市人口規(guī)模又能保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展是進(jìn)行特大城市人口調(diào)控面臨的突出難題(陳佳鵬,黃匡時(shí)，2014)。

一、調(diào)控特大城市人口的必要性

首先，“城市病”橫行。城市中心城區(qū)人口過(guò)度集中直接導(dǎo)致交通擁堵、污染嚴(yán)重、住房短缺、公共服務(wù)壓力大、社會(huì)管理難度大等一系列社會(huì)問(wèn)題，滋生諸多不穩(wěn)定因素，進(jìn)而影響社會(huì)健康有序的發(fā)展。

其次，特大城市資源高度集中，阻礙城市體系的健全與發(fā)展。特大城市、超大城市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化領(lǐng)域高度享有政府配置的資源，對(duì)勞動(dòng)力形成吸引力，進(jìn)一步形成人口集聚。而除特大城市、超大城市的省會(huì)城市、二三四線城市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，獲得政府提供的資源逐漸減少，勞動(dòng)力流失，發(fā)展嚴(yán)重受阻。加之目前我國(guó)特大城市輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域能力有限，造成城市體系發(fā)育不良的局面(魏星，2015)。

最后，人口高度聚集造成區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。我國(guó)東、中、西部之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展本就不平衡，特大城市的資源優(yōu)勢(shì)吸引大量勞動(dòng)力，使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、和農(nóng)村地區(qū)在資源占有量本就很少的情況下流失大量勞動(dòng)力，導(dǎo)致這些地區(qū)更加落后與凋敝，進(jìn)一步拉大了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的差距。不僅如此，留守兒童、留守老人的教育、養(yǎng)老問(wèn)題也隨之而來(lái)。

二、對(duì)中國(guó)特大城市人口調(diào)控問(wèn)題的思考

毫無(wú)疑問(wèn)，大城市的諸多優(yōu)勢(shì)深深吸引著外來(lái)人口。政府公共資源豐富，使人們能夠第一手掌握國(guó)內(nèi)外信息；大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，發(fā)展機(jī)會(huì)多；多元文化對(duì)外來(lái)人口產(chǎn)生吸引力；教育資源、醫(yī)療資源豐富等，這些都是引發(fā)大量人口流入特大城市的牽引力?？茖W(xué)調(diào)控我國(guó)特大城市人口，需立足于人口流入的原因，結(jié)合實(shí)際情況，適當(dāng)參考國(guó)外特大城市在調(diào)控人口方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)控方法的選擇。

第一，通過(guò)建設(shè)“都市圈”“衛(wèi)星城”“副中心”來(lái)分散都市中心的功能。國(guó)外諸多實(shí)踐表明，建立核心城市周邊新城是疏解特大城市人口行之有效的方法。如英國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)倫敦人口過(guò)于集中帶來(lái)的交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、失業(yè)增加等問(wèn)題，于19世紀(jì)70年代開(kāi)始，采用城市群布局的方式建立了倫敦都市圈，相對(duì)于單個(gè)城市來(lái)說(shuō)，它聚焦了城市的各種功能，擴(kuò)大了城市的容納能力，人口在大區(qū)域內(nèi)得到合理布局(劉波 2015)；東京建立大都市群，依據(jù)地理位置分為核心區(qū)、中間區(qū)、外層。日本東京圈規(guī)劃建設(shè)適應(yīng)了日本經(jīng)濟(jì)與城市化的發(fā)展需求，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與人口的空間合理配置具有積極的指導(dǎo)意義(趙燕霞，劉黎2013)。河北雄安新區(qū)的建立正是基于這一思想做出的人口調(diào)控戰(zhàn)略選擇。

第二，提高周邊地區(qū)、城市的人口吸納能力，達(dá)到區(qū)域內(nèi)人口的相對(duì)平衡。對(duì)于我國(guó)特大城市，應(yīng)加強(qiáng)新城建設(shè),同時(shí)增加周邊城市地區(qū)的人口吸引力，積極引導(dǎo)人口合理分布，使非核心功能人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。改善地區(qū)整體環(huán)境，整治和搬遷中心地區(qū)規(guī)模較大，服務(wù)水平低下，影響城市安全、環(huán)境和交通，與現(xiàn)代國(guó)際城市形象不相符的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；通過(guò)稅收、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等政策為新城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)與人口轉(zhuǎn)移創(chuàng)造便利條件。合理確定各新城發(fā)展模式和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，引導(dǎo)各新城之間開(kāi)展分工與協(xié)作，從而統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，高效配置資源，聚集新的產(chǎn)業(yè)，形成人口流入大城市的緩沖區(qū)(北京決策研究基地課題組)。

第三，經(jīng)濟(jì)調(diào)控。人口問(wèn)題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，人口調(diào)控戰(zhàn)略必須實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)流動(dòng)人口的引導(dǎo)。如法國(guó)巴黎規(guī)定外來(lái)人口獲得居住權(quán)要先繳納10年的賦稅，以稅收的方式增加外來(lái)人口的生活成本來(lái)限制外來(lái)人口遷入。除了對(duì)個(gè)人征稅，韓國(guó)首爾對(duì)人口密度過(guò)大地區(qū)的大型建筑物的建筑商征收“人口過(guò)密”稅，征收費(fèi)用約為建設(shè)成本的5%至10%，這項(xiàng)措施對(duì)緩解首爾中心城區(qū)人口壓力起了非常大的作用(馬仲良 潘銀苗 赫軍 鹿春江，2007)。除了稅收之外，還可以積極發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的作用，如適當(dāng)減少政府在水、電、氣、熱、交通、教育、文化、環(huán)保等方面的補(bǔ)貼，酌情增加人們?cè)谔卮蟪鞘械纳a(chǎn)生活及發(fā)展成本。對(duì)城市郊區(qū)或周圍地區(qū)則加大政府財(cái)政支持力度，適當(dāng)減少生產(chǎn)生活成本。由此就可以在一定程度上達(dá)到限制城市人口增長(zhǎng)，引導(dǎo)城市人口向周圍合理流動(dòng)的目的。

第四，建立高效、便捷的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)。作為影響人口流動(dòng)的關(guān)鍵性因素，便利的城市交通是疏導(dǎo)人口的有效途徑。新城的建設(shè)如果沒(méi)有便捷的交通設(shè)施就會(huì)阻礙流入人口的遷移。在東京人口疏散的過(guò)程中，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就發(fā)揮了重要的作用(陳佳鵬 黃匡時(shí)，2014)。2017年7月6日，北京開(kāi)往雄安新區(qū)的動(dòng)車首發(fā)，這使來(lái)往于雄安新區(qū)和北京的人口所花費(fèi)的時(shí)間成本大大降低，這一現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)的貫通，對(duì)于疏解北京人口、助力京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大。

第五，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。特大城市人口增長(zhǎng)與城市發(fā)展存在矛盾的根源并不是人口規(guī)模的擴(kuò)大，而是城市管理水平與應(yīng)對(duì)能力不足(任遠(yuǎn)，2015)。從國(guó)際特大城市人口調(diào)控的成功案例不難看出，政府的強(qiáng)有力主導(dǎo)是科學(xué)調(diào)控人口的根本保障。政府要制定相關(guān)政策，推動(dòng)公共服務(wù)均等化、資源配置均勻化，縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間差距；明確城市功能定位、對(duì)各級(jí)城市合理規(guī)劃布局；加強(qiáng)相關(guān)立法，使人口調(diào)控具體操作有法可依。

[1]陳佳鵬，黃匡時(shí).特大城市的人口調(diào)控—東京經(jīng)驗(yàn)及其啟發(fā).中國(guó)人口資源與環(huán)境.2014(08)：57-62

[2]魏星.特大城市人口調(diào)控的反思—新常態(tài)經(jīng)濟(jì)與新型城鎮(zhèn)化.中國(guó)人口科學(xué).2015(06)：119-123

[3]劉波.倫敦城市人口調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)及啟示.地理學(xué)報(bào).2012(05)：55-57

[4]北京決策研究基地課題組.調(diào)控北京人口規(guī)模的有效途徑.決策研究.2007(02)：40-42

[5]馬仲良，潘銀苗，赫軍，鹿春江.國(guó)外大城市調(diào)控人口的對(duì)策與措施研究.它山之石.2007(05)：59-63

[6]任遠(yuǎn).關(guān)于特大城市人口綜合調(diào)控問(wèn)題的思考.南京社會(huì)科學(xué).2015(01)：83-90

胡步舟(1989-)，女，漢族，河北承德人，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，碩士研究生，專業(yè)為人口學(xué)。