■張 立

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《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》出臺背景解析

■張 立

今年5月2日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布修訂后的新版 《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，該規(guī)定于6月1日生效，取代了2005年由國務(wù)院新聞辦、信息產(chǎn)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的老版 《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》。

追溯至2000年，國務(wù)院新聞辦、信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了首部規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)新聞傳播行為的行政法規(guī) 《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》。17年間，三部法規(guī)相繼出臺，接力承擔(dān)起各個時期的歷史使命。從這三部法規(guī)的交替登場可以看出，是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的大形勢、傳播技術(shù)催生的種種傳播亂象，倒逼互聯(lián)網(wǎng)新聞信息管理規(guī)定不斷升級換代。

傳播形勢迫使管理規(guī)定接力出臺

2000年11月6日，國務(wù)院新聞辦公室、信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布的 《互聯(lián)網(wǎng)站從事新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》，該版規(guī)定沒有分章節(jié)，一共只有19條，兩千字出頭。從名稱上可以看出，規(guī)范的對象是 “互聯(lián)網(wǎng)站”，規(guī)定的性質(zhì)是 “暫行”。

回想2000年，國務(wù)院新聞辦1月在北京召開首次互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)新聞宣傳工作會議，新聞網(wǎng)站正處在大發(fā)展的開端，北京 “千龍新聞網(wǎng)”、上海 “東方網(wǎng)”、天津 “北方網(wǎng)”在這一年相繼開通，許多媒體剛剛開設(shè)自己的新聞網(wǎng)站，發(fā)布的內(nèi)容大多是本單位已經(jīng)刊發(fā)的新聞信息?！痘ヂ?lián)網(wǎng)從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》的出臺，以行政法規(guī)的形式將網(wǎng)絡(luò)新聞傳播行為納入了法制化管理的軌道。內(nèi)容簡單，規(guī)定籠統(tǒng)，與當(dāng)時新聞網(wǎng)站的發(fā)展形勢相匹配。

到了2005年，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的形式和內(nèi)容發(fā)生了巨大變化。這一年，被業(yè)內(nèi)人士稱為是“中國網(wǎng)絡(luò)媒體中的主力軍，新聞網(wǎng)站從影響力邁向傳播力的一年”。人民網(wǎng)和新華網(wǎng)成為全球100強(qiáng)的大網(wǎng)站，每天有著數(shù)千萬人次的訪問量。這兩家網(wǎng)站對于重大事件的報道，成為商業(yè)網(wǎng)站轉(zhuǎn)載的主要來源之一?！痘ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》在這一年取代了暫行5年之久的《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》。

從這兩部法規(guī)的名字上可以看出， “登載”變成了 “服務(wù)”， “互聯(lián)網(wǎng)站”變成了“互聯(lián)網(wǎng)”，規(guī)范的范圍更廣泛。內(nèi)容上，2005年版規(guī)定豐富了許多，共分為六章33條，五千多字。該規(guī)定指出互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，不僅包括通過互聯(lián)網(wǎng)登載新聞信息，還包括提供時政類電子公告服務(wù)、向公眾發(fā)送時政通訊信息。該規(guī)定專門設(shè)立了 “法律責(zé)任”一章，對違反規(guī)定的行為開出了具體懲罰清單。

2017年5月2日發(fā)布的 《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，名稱與2005年版的沒有變化，但內(nèi)容發(fā)生了很大變化。首先是發(fā)布的機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院新聞辦、信息產(chǎn)業(yè)部變?yōu)閲一ヂ?lián)網(wǎng)信息辦公室。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室成立于2011年5月，這是順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢而設(shè)立的一個專門主管機(jī)構(gòu)。

其次是規(guī)定管理的范圍，不再僅限于互聯(lián)網(wǎng)站、電子公告等，還包括論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網(wǎng)絡(luò)直播等多種新媒體。在2005年，還沒有微博客、公眾賬號、網(wǎng)絡(luò)直播，這些新媒體大多都是在最近幾年產(chǎn)生和興起的。伴隨著觸摸手機(jī)的普及和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，移動互聯(lián)終端的影響趕超PC終端，新媒體成為公眾獲取新聞信息的重要渠道，規(guī)定管控范圍延伸至新媒體，也是大勢所趨。

再次，2017年版規(guī)定明確了從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)相關(guān)從業(yè)人員從事新聞采編活動，應(yīng)當(dāng)具備新聞采編人員職業(yè)資格，持有國家新聞出版廣電總局統(tǒng)一頒發(fā)的新聞記者證。在2000年版、2005年版的規(guī)定中，新聞網(wǎng)站的編輯人員沒有資格領(lǐng)取記者證。新聞網(wǎng)站迅猛發(fā)展，使得在2014年10月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室和國家新聞出版廣電總局聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于在新聞網(wǎng)站核發(fā)新聞記者證的通知》，規(guī)定取得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可一類資質(zhì)并符合條件的新聞網(wǎng)站中，專職從事新聞采編業(yè)務(wù)的在崗人員可領(lǐng)取記者證。此次2017年版規(guī)定的范圍并不僅限于許可一類資質(zhì)的新聞網(wǎng)站，從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)相關(guān)從業(yè)人員符合條件的，皆可持有記者證，這將有力推動互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提檔升級。

網(wǎng)絡(luò)安全法催生2017年版規(guī)定出臺

2017年版規(guī)定第一條點明了制定該規(guī)定有三個依據(jù)，其中一個依據(jù)就是 《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》；2017年版規(guī)定施行的日期也與網(wǎng)絡(luò)安全法施行的日期一致，都是2017年6月1日。

網(wǎng)絡(luò)安全法是我國第一部全面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間安全管理方面問題的基礎(chǔ)性法律，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)是網(wǎng)絡(luò)空間一個重要的組成部分，必然要受到網(wǎng)絡(luò)安全法的約束。網(wǎng)絡(luò)安全法是催生互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)新規(guī)出臺的政治背景，2017年規(guī)定是在互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)領(lǐng)域?qū)W(wǎng)絡(luò)安全法進(jìn)行細(xì)化。

2017年版規(guī)定多條新增內(nèi)容，都是落實網(wǎng)絡(luò)安全法的規(guī)定。比如，在申請互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)許可的條件上，增加了 “有健全的信息安全管理制度和安全可控的技術(shù)保障措施”；要提交的材料增加了 “信息安全管理制度和技術(shù)保障措施” “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)安全評估報告”；對運(yùn)行要求 “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)健全信息發(fā)布審核、公共信息巡查、應(yīng)急處置等信息安全管理制度，具有安全可控的技術(shù)保障措施”。多條新增規(guī)定頻頻強(qiáng)調(diào)保障信息安全的技術(shù)和制度，均源于網(wǎng)絡(luò)安全法的規(guī)定。

2017年版規(guī)定第十三條第一款指出， “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者為用戶提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息傳播平臺服務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照網(wǎng)絡(luò)安全法的規(guī)定，要求用戶提供真實身份信息。用戶不提供真實身份信息的，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者不得為其提供相關(guān)服務(wù)?！边@是響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)安全法第二十四條規(guī)定，目的是把 “前臺自愿、后臺實名”的原則法律化，讓每個人使用互聯(lián)網(wǎng)時，既有隱私，也增強(qiáng)責(zé)任意識和自我約束。

2017年版規(guī)定第十三條第二款指出： “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者對用戶身份信息和日志信息負(fù)有保密的義務(wù)，不得泄露、篡改、毀損，不得出售或非法向他人提供。”這一條與網(wǎng)絡(luò)安全法第四十二條規(guī)定相一致。這樣規(guī)定明確了網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品服務(wù)提供者、運(yùn)營者的責(zé)任，對于保護(hù)公眾個人信息安全，將起到積極作用。

傳播亂象倒逼2017年版規(guī)定出手

之所以專門制定法規(guī)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)，是基于新聞的特殊性。新聞不同于一般的信息，其顯著特點是真實性、導(dǎo)向性和公益性。真實是新聞的生命，2000年版規(guī)定第一條明確規(guī)定： “維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)新聞的真實性、準(zhǔn)確性、合法性?！标P(guān)于導(dǎo)向性，2005年版規(guī)定和2017年版規(guī)定都明確表述： “堅持為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的方向，堅持正確的輿論導(dǎo)向?！眹倚侣勚鞴懿块T三令五申強(qiáng)調(diào)杜絕有償新聞，2017年版規(guī)定明確指出： “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者的采編業(yè)務(wù)和經(jīng)營業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開。”

正是新聞有了這樣的特性，傳播新聞就設(shè)定了門檻。三個版本的規(guī)定都設(shè)立了從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)的條件?；ヂ?lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，催生了種種傳播亂象，迫使主管部門不得不修改規(guī)定，出臺越來越嚴(yán)密的措施，對互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)進(jìn)行規(guī)范。

2015年1月至7月。國家網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部、國家新聞出版廣電總局四部門聯(lián)合開展了為期半年的 “網(wǎng)絡(luò)敲詐和有償刪帖”專項整治工作，曝光了數(shù)起典型案例，其中涉及的新聞網(wǎng)站案例令人觸目驚心。比如，國內(nèi)知名的財經(jīng)類新聞網(wǎng)站21世紀(jì)網(wǎng)，把新聞當(dāng)作賺錢的工具，尋找上市和擬上市公司，以曝光負(fù)面新聞為要挾，收取錢財；某些新聞網(wǎng)站的編輯，利用工作便利收受錢財，違規(guī)刪除信息。2017年版規(guī)定第十三條第三款規(guī)定： “互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者及其從業(yè)人員不得通過采編、發(fā)布、轉(zhuǎn)載、刪除新聞信息，干預(yù)新聞信息呈現(xiàn)或搜索結(jié)果等手段謀取不正當(dāng)利益?！痹摋l以行政法規(guī)的方式，禁止互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者在日常運(yùn)行中搞有償新聞、有償刪帖和新聞敲詐，旨在將違規(guī)行為封殺在萌芽狀態(tài)，避免釀成觸犯刑法的犯罪行為。

今年4月26日是第17個世界知識產(chǎn)權(quán)日，由人民日報、新華社、中央人民廣播電臺、中央電視臺等10家中央主要新聞單位和新媒體網(wǎng)站聯(lián)合發(fā)起成立了 “中國新聞媒體版權(quán)保護(hù)聯(lián)盟”，強(qiáng)調(diào) “先授權(quán)后使用、先授權(quán)后傳播”的新聞傳播底線。隨著互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，未經(jīng)許可隨意轉(zhuǎn)載使用新聞作品的情況變得非常普遍，原作者和他所在的媒體付出的勞動被輕易竊取，由此引發(fā)了不少版權(quán)訴訟官司。此次傳統(tǒng)媒體高調(diào)保護(hù)版權(quán)，旨在捍衛(wèi)自身權(quán)益。2017年版規(guī)定要求 “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者轉(zhuǎn)載新聞信息，應(yīng)當(dāng)遵守著作權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，保護(hù)著作權(quán)人的合法權(quán)益”。第十五條規(guī)定： “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者轉(zhuǎn)載新聞信息，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)載中央新聞單位或省、自治區(qū)、直轄市直屬新聞單位等國家規(guī)定范圍內(nèi)的單位發(fā)布的新聞信息，注明新聞信息來源、原作者、原標(biāo)題、編輯真實姓名等。”

標(biāo)題黨是又一嚴(yán)重擾亂傳播環(huán)境的亂象。許多新聞網(wǎng)站和新媒體在轉(zhuǎn)載新聞時，大幅度修改文章標(biāo)題，有的斷章取義，有的歪曲原文本意，有的追求 “三俗”，以達(dá)到吸引受眾眼球的目的。比如在反腐敗案件報道中，愛盯著 “性詞語” “床詞語”，把這些字眼做進(jìn)標(biāo)題里，通過刺激讀者感官而獲得點擊量?！度A西都市報》一篇報道原題為 《獄中局長的雙面人生：不幫兒子找工作退休前卻 “撈一把” （主題）成都市衛(wèi)生局原局長周光榮因受賄罪被判14年6個月 （副題）》，被某網(wǎng)站轉(zhuǎn)載時標(biāo)題改成了《成都官員的權(quán)色交易：護(hù)士發(fā)短信約其匯報思想》。對于標(biāo)題黨亂象，2017年版規(guī)定開出了藥方： “不得歪曲、篡改標(biāo)題原意和新聞信息內(nèi)容?！?/p>

自媒體當(dāng)下已經(jīng)發(fā)展成為一股強(qiáng)有力的傳播力量，大部分自媒體能夠傳播正能量，但也滋生出一群制造負(fù)能量的 “羊毛黨”。他們通過抄襲、標(biāo)題黨，甚至偽造事實的手法洗稿，制造所謂的爆款文。這樣的文章連真實性都沒有，完全背離了新聞的本質(zhì)。2017年版規(guī)定對于自媒體的管理思路是通過互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺，間接地對用戶進(jìn)行管理。2017年版規(guī)定第十四條規(guī)定： “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者提供互聯(lián)網(wǎng)新聞信息傳播平臺服務(wù)，應(yīng)當(dāng)與在其平臺上注冊的用戶簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)。對用戶開設(shè)公眾賬號的，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)審核其賬號信息、服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)范圍等信息，并向所在地省、自治區(qū)、直轄市互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室分類備案。”第十六條規(guī)定： “互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者和用戶不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播法律、行政法規(guī)禁止的信息內(nèi)容?；ヂ?lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)含有違反本規(guī)定第三條或前款規(guī)定內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)依法立即停止傳輸該信息、采取消除等處置措施，保存有關(guān)記錄，并向有關(guān)主管部門報告?！?/p>

互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)近20年的發(fā)展歷程表明，發(fā)展需要規(guī)范，規(guī)范是為了健康發(fā)展。2017年版規(guī)定與前兩個版本的規(guī)定相比，對規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)新聞信息傳播行為、營造積極健康向上向善的網(wǎng)絡(luò)文化、維護(hù)各方合法權(quán)益，將進(jìn)一步發(fā)揮積極作用。

（作者系檢察日報社新聞研究室主任編輯）

觀點速遞

對待反腐倡廉這樣具有嚴(yán)肅性的新聞報道，各類媒體應(yīng)充分做到傳遞正能量，發(fā)揮正確的輿論引導(dǎo)作用。不能將硬新聞做軟化處理，在報道上過度娛樂化和低俗化，讓受眾 “只見色不見貪” “只見財不見腐”。同時，主流媒體不要經(jīng)常善用一些批評報道和評論，做到與正面性報道相協(xié)調(diào)，引導(dǎo)公眾輿論朝著求真、求善、求美的目標(biāo)邁進(jìn)。

——帥全鋒，《青年記者》2017年3月下