陳 兵

新常態(tài)下的地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)探索
——以吉林省中小企業(yè)發(fā)展法治推進(jìn)為研究對象

陳 兵*

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新常態(tài)，法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為核心任務(wù)，是破解其他體制改革的重要基礎(chǔ)。推進(jìn)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)在于大力建設(shè)和發(fā)展地方法治經(jīng)濟(jì)。在法治經(jīng)濟(jì)框架下，關(guān)注社會分層與地方差異，活化地方法治經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，從系統(tǒng)論和工程論的角度推進(jìn)地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有步驟、有條件地方的先行先試，既保證法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的整體性，也尊重地方法治經(jīng)濟(jì)的特殊性與創(chuàng)新性。吉林省作為東北老工業(yè)基地，在面臨著新常態(tài)時期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行整體下行與東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級挑戰(zhàn)的雙重壓力下，針對中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境，從依法改善融資環(huán)境、科學(xué)完善稅收政策、營造公平有序市場環(huán)境、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)技術(shù)創(chuàng)新激勵機(jī)制、合理構(gòu)建和諧勞動關(guān)系、構(gòu)建新型政商關(guān)系等六方面，探索中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新進(jìn)路。在此基礎(chǔ)上，地方法治經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的必由之路，也是推進(jìn)地方法治實(shí)踐和國家法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的應(yīng)有之義。

法治中國法治經(jīng)濟(jì)地方法治經(jīng)濟(jì)吉林省中小企業(yè)新型政商關(guān)系

一、問題的提出

自黨的十八屆三中全會以來，在十八屆四中全會和五中全會精神的進(jìn)一步指導(dǎo)下，全面建設(shè)法治中國，全面發(fā)展法治經(jīng)濟(jì)已成為社會各界的共識，并由此在相關(guān)制度改革與創(chuàng)新方面，在黨中央和國務(wù)院的精心部署和指導(dǎo)下，中央和地方相繼出臺了建設(shè)和發(fā)展法治經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)政策和制度，譬如，負(fù)面清單制度、自貿(mào)區(qū)制度、實(shí)施負(fù)面清單后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見、公平競爭審查機(jī)制等。然而，其中有些構(gòu)想、規(guī)劃、方案等離具體落實(shí)尚有距離，仍然處在傳達(dá)、布置、細(xì)化、宣傳等意識運(yùn)行層面。正是在這個意義上講，當(dāng)前和未來幾年是中央和地方將各項(xiàng)發(fā)展法治經(jīng)濟(jì)的政策與制度充分落實(shí)、落地的奠基階段，也是對政策與制度予以檢驗(yàn)與調(diào)試的關(guān)鍵期。法治經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展，關(guān)鍵在于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策與市場機(jī)制在法治框架下得以有效運(yùn)行。法治經(jīng)濟(jì)就是指以一系列法律為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活中各種關(guān)系的準(zhǔn)繩的經(jīng)濟(jì)制度，是法的特征在經(jīng)濟(jì)生活中的具體反映，其表現(xiàn)為法治經(jīng)濟(jì)是權(quán)利經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)、競爭經(jīng)濟(jì)、效益經(jīng)濟(jì)、開放經(jīng)濟(jì)。法治經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行需要建立和保持一個有效的競爭秩序。①陳富良、廖鵬：《我國反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策法的沖突與協(xié)調(diào)》，載王俊豪主編：《反壟斷與政府管制：理論與政策》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2009年版，第3頁。在這一過程中法治思維和法治方式是建立與維持有效競爭秩序的基礎(chǔ)和保障。

法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)仍需落到地方層面。通過地方實(shí)踐提供法治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律和特殊經(jīng)驗(yàn)，并在基礎(chǔ)上為國家或區(qū)域?qū)用嬲{(diào)整相關(guān)政策制度與戰(zhàn)略部署提供素材，進(jìn)而有針對性地指導(dǎo)和支持地方法治經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展。法治經(jīng)濟(jì)不是口號，也不僅是規(guī)劃和愿景，不應(yīng)僅停留在國家層面，必須得到落實(shí)。②有關(guān)我國地方法治建設(shè)與發(fā)展的實(shí)施機(jī)理，關(guān)涉在當(dāng)前央地關(guān)系調(diào)整中地方法治建設(shè)的正當(dāng)性與合法性，以及在央地關(guān)系法治化框架下推進(jìn)地方法治實(shí)踐的科學(xué)、合理、高效展開等基礎(chǔ)問題的深入討論，參見付子堂、張善根：《地方法治實(shí)踐的動力機(jī)制及其反思》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2016年第4期。為此，筆者選取了長期跟蹤觀察的吉林省中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，作為基本研究對象，在針對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具體問題化解的同時，探索地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的有效進(jìn)路，力爭在地方法治經(jīng)濟(jì)研究中做到資源有效投放，方案精準(zhǔn)制定，結(jié)果合理評估，經(jīng)驗(yàn)科學(xué)復(fù)制，進(jìn)而走上著實(shí)有效的改革創(chuàng)新之路。

吉林省中小企業(yè)發(fā)展雖然起步較晚，但是在2010年吉林省《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策》和《中小企業(yè)成長計(jì)劃》，以及2011年《新一輪民營經(jīng)濟(jì)騰飛計(jì)劃》等支持和提振中小企業(yè)發(fā)展的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政策和發(fā)展方案的激勵下，中小企業(yè)獲得了長足發(fā)展，企業(yè)規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大，在總量和質(zhì)量上實(shí)現(xiàn)了歷史性突破。中小企業(yè)已成為拉動省內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，對調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、激發(fā)市場活力、緩解就業(yè)壓力、維護(hù)社會穩(wěn)定都發(fā)揮著不可替代的作用，對全省經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。③從2009年吉林省國民經(jīng)濟(jì)19大行業(yè)投資情況分析，中小企業(yè)在農(nóng)林牧漁業(yè)中占59.4%、采礦業(yè)占74.9%、制造業(yè)占81.4%、建筑業(yè)占92.1%、餐飲住宿業(yè)占78.9%、房地產(chǎn)業(yè)占73.5%，居以上6個行業(yè)中的主體地位；在電力燃?xì)饧八a(chǎn)供應(yīng)業(yè)占45.6%，居民服務(wù)業(yè)51.2%，占兩個行業(yè)半壁江山；在信息軟件化、文化產(chǎn)業(yè)已超過或接近1/3。參見劉曼抒、周國仁、朱乃芬、許寧、劉眾：《吉林省中小企業(yè)調(diào)研報(bào)告》，載《2011年中國中小企業(yè)調(diào)研報(bào)告》，會議論文，2011年，第70頁?！笆濉逼陂g，在吉林省汽車和石化兩個支柱產(chǎn)業(yè)中，中小企業(yè)所占的比重大幅提升，形成一批為大企業(yè)、大項(xiàng)目配套和深加工的中小企業(yè)集群，在農(nóng)產(chǎn)品加工支柱產(chǎn)業(yè)和電子信息、醫(yī)藥、冶金、建材、輕紡、生物等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中，中小企業(yè)的主體地位和作用更加突出。步入“十三五”，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的影響下，吉林省加快了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，面對汽車和石化兩個支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，本省中小企業(yè)也受到了很大影響。為此，吉林省中小企業(yè)在面臨經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇未見明顯好轉(zhuǎn)，甚或在某些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)經(jīng)濟(jì)下行依然不減的情勢下，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，利用自身經(jīng)營規(guī)模小、經(jīng)營管理方式靈活等船小好掉頭的優(yōu)勢，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向信息通訊、科技研發(fā)、生物制藥等高新技術(shù)領(lǐng)域，依托吉林省作為東北地區(qū)教育大省、科技大省的優(yōu)勢，與高校科研院所對接，走科技創(chuàng)新之路，不斷提升產(chǎn)業(yè)競爭力和企業(yè)整體實(shí)力，為吉林省“十三五”期間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，穩(wěn)增長、促就業(yè)、保民生做出貢獻(xiàn)。但與此同時，吉林省中小企業(yè)在發(fā)展中也面臨諸多困難，如長期以來始終面臨著融資難、經(jīng)營難、用工難、創(chuàng)新難、辦事難等諸多發(fā)展障礙，發(fā)展活力受到制約。針對這些問題，在我國全面深化改革，建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)的大背景下，精準(zhǔn)結(jié)合吉林省中小企業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)困難，從以下六方面提出改善建議，以期有助于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在遵循一般市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律之下，探索本地法治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)路，推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)與法治經(jīng)濟(jì)的高度融合，最終實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)。④

二、依法改善融資環(huán)境化解中小企業(yè)融資難題

融資難是制約吉林省中小企業(yè)發(fā)展的主要因素，幫助中小企業(yè)有效融資，對中小企業(yè)進(jìn)行合理適度的資金扶持應(yīng)成為化解中小企業(yè)發(fā)展難題的重要組成部分。在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)制約吉林省中小企業(yè)有效融資的主要困難在于：

一是融資成本高。據(jù)吉林省金融辦調(diào)查顯示，吉林省中小企業(yè)的融資基本依賴于間接融資。在調(diào)查樣本中，有92.6%的被調(diào)查者希望從銀行取得貸款。然而，國有商業(yè)銀行對貸款條件限制較嚴(yán)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的建設(shè)資金以及生產(chǎn)資金的缺口達(dá)到了60%以上。吉林省大約有27個縣的中小企業(yè)存在建設(shè)資金不足的狀況；有融資需求的中小企業(yè)中有將近一半得不到貸款；90%的中小企業(yè)基本從商業(yè)銀行貸不到款，全省小微企業(yè)貸款余額低于全國平均水平。⑤李加寧：《吉林省民營經(jīng)濟(jì)融資現(xiàn)狀及前景》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2014年第4期。此外，在商業(yè)銀行對中小企業(yè)貸款利率普遍上浮20%―30%，少部分銀行上浮30%―50%的情況下，經(jīng)測算，銀行各期限平均貸款利率達(dá)到8.5%左右；與貸款利率相應(yīng)的擔(dān)保費(fèi)率也有所上調(diào)，由原來的2%―3%上調(diào)到3%―4%，平均擔(dān)保費(fèi)率達(dá)到2.5%左右；貸款過程中涉及的資產(chǎn)評估、財(cái)務(wù)審計(jì)、辦理他項(xiàng)權(quán)證等費(fèi)用也有所提高。中小企業(yè)銀行信貸融資成本平均超過12%，部分企業(yè)甚至超過15%。⑥王劍宇：《吉林省中小企業(yè)服務(wù)需求調(diào)查報(bào)告》，載《吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。而且銀行對中小企業(yè)的貸款時間較短，在此期間企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)盈利，很多企業(yè)不得“以貸養(yǎng)貸”，更有嚴(yán)重者則“騙貸還貸”，最終無法償還貸款，造成信用缺失，也造成“死貸”。

二是融資渠道單一。吉林省資本市場發(fā)展較為緩慢，結(jié)構(gòu)單一，金融產(chǎn)品和服務(wù)不足，使得中小企業(yè)多渠道融資方式欠缺。目前，雖然建立了中小企業(yè)板，但是企業(yè)如果想在中小企業(yè)板上市，必須滿足最近3個會計(jì)年度凈利潤均為正數(shù)且累計(jì)超過人民幣3000萬元、最近3個會計(jì)年度經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量凈值累計(jì)超過人民幣5000萬元等條件。⑦張文娟、耿傳輝、王帥：《吉林省民營經(jīng)濟(jì)金融支持體系研究》，載《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2014年第6期。而吉林省能夠滿足該條件的中小企業(yè)寥寥無幾，大多數(shù)中小企業(yè)仍被拒之于融資市場之外，難以在資本市場上直接融資。

三是信用擔(dān)保體系不健全。目前，吉林省還沒有完善的企業(yè)和個人信用檔案，由省工商局牽頭建立的吉林省征信體系，正在積極建設(shè)中，基層建設(shè)還面臨困難。因?yàn)樾庞孟到y(tǒng)不完善，融資過程中難以對中小企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評估，對中小企業(yè)融資極為不利。

四是中小企業(yè)民間融資平臺不發(fā)達(dá)、不規(guī)范，民間融資產(chǎn)品競爭力弱且風(fēng)險(xiǎn)大。

為此，結(jié)合吉林省金融市場發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，以及中小企業(yè)融資面臨的困境，建議從以下方面重點(diǎn)加強(qiáng)市場法治建設(shè)，切實(shí)為中小企業(yè)發(fā)展融資難提供有效的制度供給。

一是建設(shè)信用擔(dān)保體系，嚴(yán)格信用責(zé)任。通過信用擔(dān)保體系的建立和完善，為中小企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)。主要措施有：首先，省級和地市一級政府加大力度，出資設(shè)立或參股政策性融資擔(dān)保公司，既能直接幫助中小企業(yè)融資，又能發(fā)揮政府對金融市場的引導(dǎo)作用。其次，建立對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度，對中小企業(yè)信用擔(dān)保中出現(xiàn)的代償給予一定的補(bǔ)償。最后，建立本省“中小企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫”，將金融機(jī)構(gòu)和工信廳等部門掌握的中小企業(yè)信用信息錄入系統(tǒng)，幫助政府監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)了解中小企業(yè)的信用狀態(tài)。

二是改進(jìn)銀行融資服務(wù)，規(guī)范融資行為。吉林省一方面應(yīng)積極鼓勵商業(yè)銀行推出合適中小企業(yè)不同需求的貸款產(chǎn)品和金融服務(wù)，擴(kuò)大對中小企業(yè)的信貸業(yè)務(wù)，拓寬中小企業(yè)融資渠道。另一方面可對國有商業(yè)銀行從事中小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)，以市場評估設(shè)定年度績效任務(wù)，防止其消極貸款。

三是推進(jìn)資本市場建設(shè)，釋放市場動能。吉林省應(yīng)大力推進(jìn)資本市場建設(shè)，拓寬中小企業(yè)直接融資渠道，支持更大范圍內(nèi)中小企業(yè)的發(fā)展。建議繼續(xù)鼓勵優(yōu)質(zhì)的中小企業(yè)上市，并適當(dāng)放寬創(chuàng)業(yè)板和中小企業(yè)板的準(zhǔn)入條件，提高市場容量。同時，創(chuàng)新多樣化的債券體系，推行企業(yè)集合債券、系列債券、收益?zhèn)刃滦蛡a(chǎn)品。

四是落實(shí)民間融資“轉(zhuǎn)正”，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。隨著吉林省城鄉(xiāng)居民可支配收入不斷增加，民間資本豐富。小額貸款公司實(shí)質(zhì)上是以一種合法的形式將民間資本引入正常渠道，讓民間金融進(jìn)入陽光地帶，為無法納入銀行信貸支持范圍的中小企業(yè)提供服務(wù)。然而，在現(xiàn)實(shí)中卻存在諸多不規(guī)范的現(xiàn)象，增加了小額貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，必須加大力度，落實(shí)民間融資“轉(zhuǎn)正”，為其提供規(guī)范的，低成本的，可操作的監(jiān)管體系。這一體系的建立需要多部門協(xié)同合作，在做到監(jiān)管機(jī)制有效供給的同時，做好市場運(yùn)行服務(wù)。

三、科學(xué)完善稅收政策減輕中小企業(yè)經(jīng)營壓力

吉林省中小企業(yè)在市場競爭中處于弱勢地位，稅收負(fù)擔(dān)過重是其中一個重要原因。具體表現(xiàn)在：一是小規(guī)模納稅人增值稅的征收率偏高。根據(jù)測算，工業(yè)、零售業(yè)和批發(fā)業(yè)企業(yè)一般納稅征收率分別為5%、3%、2%，而小規(guī)模納稅人的征收率為6%。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅費(fèi)遠(yuǎn)高于國有企業(yè)。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納的教育附加費(fèi)是銷售收入的9%，而國有企業(yè)僅按“三稅”的2%繳納。三是亂收費(fèi)行為屢禁不止。據(jù)抽樣調(diào)查表明，吉林省中小企業(yè)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收費(fèi)負(fù)擔(dān)總額為企業(yè)利潤的20%-30%，“費(fèi)大于稅”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。且有些部門無端收費(fèi)、重復(fù)收費(fèi)。四是中小企業(yè)負(fù)擔(dān)隱性化加重，包括各種轉(zhuǎn)移收費(fèi)、攤派、贊助、培訓(xùn)、評比、“有償服務(wù)”等隱性收費(fèi)。⑧莫琦、劉鵬：《吉林省中小企業(yè)發(fā)展存在的主要問題與政府扶持措施》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2007年第3期。此外，吉林省中小企業(yè)的稅收政策制定與實(shí)施過程也存在一定問題。主要表現(xiàn)在以下方面：一是稅收立法層次不高，稅收優(yōu)惠手段單一。稅收條款出臺隨意，沒有形成一個完整的政策法律體系。稅收優(yōu)惠的主要方式又集中于降低稅率和減免稅收兩方面，方式手段單一，且優(yōu)惠期過短，缺乏連續(xù)性。二是稅收政策對中小企業(yè)發(fā)展的扶持力度不夠。雖然在一定程度上簡化了稅制，但是沒有貫徹公平稅負(fù)的原則，對中小企業(yè)的政策傾斜不足，不利于其生存和發(fā)展。

在“十三五”期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，吉林省面臨著前所未有的發(fā)展難題，深化國有企業(yè)改革勢必帶來巨大挑戰(zhàn)，中小企業(yè)發(fā)展在此形勢下對吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。在強(qiáng)調(diào)“降成本、去杠桿”的發(fā)展思路下，稅收作為政府調(diào)節(jié)和實(shí)行政策傾斜的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，優(yōu)化其使用對促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。為此，結(jié)合省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，充分考慮和運(yùn)用地方立法權(quán)限，盡快建立適宜本省中小企業(yè)發(fā)展的合理的稅收政策框架，提高稅收政策的制定水平和運(yùn)用能力，強(qiáng)調(diào)稅收政策在本省經(jīng)濟(jì)政策中的重要地位，清理全省范圍內(nèi)各種類型和內(nèi)容的地方稅收優(yōu)惠政策和執(zhí)行政策，形成統(tǒng)一的、體系化的稅收政策與執(zhí)行程序，確保稅收政策制定和實(shí)施的嚴(yán)肅性、合理性及合法性。

同時，為了使更多中小企業(yè)享受適度合理的稅收優(yōu)惠，改善僅靠稅收減免方式給予稅收優(yōu)惠的單一現(xiàn)狀，須加強(qiáng)吉林省稅收政策與法律的針對性。首先，改變以直接優(yōu)惠為主的局面，擴(kuò)充當(dāng)前的稅收優(yōu)惠形式，更多地運(yùn)用加速折舊、投資抵免、專項(xiàng)扣除等間接方式。其次，根據(jù)各類型中小企業(yè)特點(diǎn)，分別制定有針對性的稅收優(yōu)惠政策。在現(xiàn)有中小企業(yè)中，有以進(jìn)出口貿(mào)易為主，也有以國內(nèi)市場為主；有勞動密集型企業(yè)，也有資金和技術(shù)密集型企業(yè)。對于外向型中小企業(yè)，可根據(jù)交易量和收益額高低來給予不同程度的稅收優(yōu)惠。具體操作方法，可根據(jù)交易現(xiàn)狀設(shè)定不同標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠額度，當(dāng)企業(yè)在實(shí)現(xiàn)一定的對外貿(mào)易利潤額時，便可享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，優(yōu)惠的方式應(yīng)多樣化。對于內(nèi)向型的中小企業(yè)，可根據(jù)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。譬如，勞動密集型中小企業(yè)在吸納就業(yè)人口達(dá)到一定數(shù)量，資金密集型中小企業(yè)在實(shí)現(xiàn)資金較快周轉(zhuǎn)，技術(shù)密集型中小企業(yè)在完成技術(shù)更新時，可以享受延緩稅收期限、投資抵免、加速設(shè)備折舊等不同的稅收優(yōu)惠。⑨沈木珠、孫成成：《國際金融危機(jī)下完善中小企業(yè)稅收優(yōu)惠制度的法律思考》，載《南京財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。

四、積極營造公平有序的市場環(huán)境拓展中小企業(yè)發(fā)展空間

吉林省作為東北老工業(yè)基地，有著良好的工業(yè)基礎(chǔ)，國有企業(yè)發(fā)展普遍獲得重視。中小企業(yè)發(fā)展由于其資金、技術(shù)、人員等多方因素，相對國有企業(yè)在市場經(jīng)營和競爭中處于弱勢地位。加上，長期以來優(yōu)先發(fā)展國字號企業(yè)的思路，導(dǎo)致不同身份經(jīng)營者在市場資源分配和競爭機(jī)會享有上仍存在較大差異，進(jìn)一步致使中小企業(yè)在吉林省經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展中處于不利的地位，這與其現(xiàn)實(shí)作用及預(yù)期價值明顯不符。為此，應(yīng)盡可能在市場公平自由發(fā)展的框架內(nèi)，合法、合理、合度地為中小企業(yè)發(fā)展拓寬空間。

目前吉林省中小企業(yè)發(fā)展面臨的市場環(huán)境，存在以下問題：一是在資源獲取方面，當(dāng)前招商引資政策容易導(dǎo)致不公平競爭環(huán)境。在吸引投資方面，土地、資源、優(yōu)惠政策多用于支持大企業(yè)發(fā)展，擠壓了中小企業(yè)發(fā)展空間，使中小企業(yè)在市場準(zhǔn)入和市場競爭中遭遇不公平待遇。二是在產(chǎn)品銷售方面，先天市場力導(dǎo)致不公平市場競爭狀態(tài)。大企業(yè)，尤其是國有特大型企業(yè)，利用市場優(yōu)勢地位，致使中小企業(yè)在承接其發(fā)包業(yè)務(wù)或采購業(yè)務(wù)時，被迫接受明顯不公平交易條件，擠壓中小企業(yè)正常的經(jīng)營利潤，惡化自由公平的市場競爭環(huán)境。譬如，大企業(yè)限制中小企業(yè)與其他用戶的交易；過分的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和不正當(dāng)定價；為中小企業(yè)設(shè)置苛刻交易條件；拖欠中小企業(yè)貨款；隨意改變供貨企業(yè)，使中小企業(yè)處于被動的受人“點(diǎn)菜”的地位。⑩秦偉：《中小企業(yè)競爭的法制環(huán)境分析》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。三是在競爭秩序方面，不規(guī)范的競爭秩序使中小企業(yè)處境艱難。吉林省中小企業(yè)在很大程度上仍存在著低水平競爭，甚至是不正當(dāng)競爭、惡性競爭等亂象。更有甚者結(jié)成不正當(dāng)政商關(guān)系，滋生腐敗和賄賂等違法現(xiàn)象。不規(guī)范的市場競爭導(dǎo)致一部分中小企業(yè)在經(jīng)營活動中簽約積極、履約消極、不講信用、拖欠賬款、惡意逃債；在產(chǎn)品銷售中，利用不實(shí)廣告欺騙消費(fèi)者購買質(zhì)量低劣的產(chǎn)品，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序，進(jìn)一步惡化中小企業(yè)生存發(fā)展空間。

當(dāng)前，全國范圍內(nèi)實(shí)施全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加上再次振興東北的重要戰(zhàn)略部署，給吉林省中小企業(yè)發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇。與此同時，也是對吉林省的一次全面考驗(yàn)，將政策落實(shí)，使政策落地，為使中小企業(yè)發(fā)展提供良好的法治化營商環(huán)境，建立公平自由的競爭秩序是確保中小企業(yè)長期、健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

首先，應(yīng)從地方性立法和地方政策及實(shí)施層面，積極主動地采取措施，在完成中央統(tǒng)一部署的常規(guī)動作之余，針對吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際采取特定動作，建構(gòu)有利于中小企業(yè)參與公平自由競爭的制度框架和實(shí)施程序，確立競爭政策在本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位。①有關(guān)競爭政策在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用的討論，近期十分熱烈以張維迎和林毅夫兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家為代表的產(chǎn)業(yè)政策之爭，引發(fā)了更廣范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之爭，經(jīng)濟(jì)學(xué)泰斗吳敬璉先生的參與更是使新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)政策的制定和選擇問題具有重大現(xiàn)實(shí)意義。參見“產(chǎn)業(yè)政策弊端多多約束權(quán)力強(qiáng)化競爭是關(guān)鍵”，搜狐財(cái)經(jīng)網(wǎng)：http://business.sohu.com/ 20161104/n472268314.shtml，2016年11月20日訪問。

其次，更新中小企業(yè)競爭維權(quán)的新思路，鼓勵和支持反壟斷民事訴訟機(jī)制在中小企業(yè)競爭損害中的作用。長期以來，在談及促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展時，更多地是在討論和建設(shè)積極的利益激勵機(jī)制，很少考慮通過反壟斷法等市場競爭法制來維護(hù)中小企業(yè)自由公平的競爭權(quán)利，更鮮有用市場競爭法制來救濟(jì)中小企業(yè)發(fā)展中競爭權(quán)利遭受損害的理路。這方面吉林省可以先從競爭法制普法工作開始，對政府部門做好公平競爭審查制度，對中小企業(yè)做好競爭維權(quán)與救濟(jì)工作。需要著重指出的是，國家層面國務(wù)院已于2016年6月14日發(fā)布了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，②參見《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號），中華人民共和國中央政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm，2016年11月20日訪問。有關(guān)該公平競爭審查制度的意義，參見“確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的關(guān)鍵一步”，人民網(wǎng)：http://theory.people.com.cn/n1/2016/0622/c40531-28468175.html，2016年11月20日訪問。在中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角、珠三角經(jīng)濟(jì)帶，京津冀以及中部經(jīng)濟(jì)帶，相關(guān)省市譬如，江蘇省、福建省、北京市、河北省、湖南省等在國務(wù)院建立公平競爭審查制度意見的整體部署下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際公布了在本地市場上建立公平競爭審查制度的意見和辦法。特別值得提及的是，遼寧省作為東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，遼寧省人民政府已于2016年10月9日發(fā)布實(shí)施了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實(shí)施意見》，③《遼寧省人民政府關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的實(shí)施意見》（遼政發(fā)〔2016〕66號），北大法寶：http:// www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspxDb=lar&Gid=17999478&keyword=&EncodingName=&Search_Mode=，2016年11月20日訪問。這對再次振興東北經(jīng)濟(jì)有著強(qiáng)烈的激勵與示范作用。

再次，優(yōu)化制度配套，因時因地，在法律范圍內(nèi)科學(xué)合理設(shè)計(jì)地方政策與規(guī)范，促進(jìn)中小企業(yè)競爭力發(fā)展。在這方面，可以充分利用地方立法權(quán)限，在政府招投標(biāo)領(lǐng)域、國有特大型企業(yè)集團(tuán)項(xiàng)目外包領(lǐng)域，為中小企業(yè)發(fā)展預(yù)留合法空間，適當(dāng)傾斜，助力其市場競爭能力的成長。查處政府工程，大型企業(yè)集團(tuán)工程的發(fā)包、二級或三級分包中，依據(jù)市場優(yōu)勢地位對承包方，其中多為中小企業(yè)的正當(dāng)利益造成的擠壓和損害的違法現(xiàn)象，將公平自由競爭理念與政策落實(shí)。

五、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)技術(shù)創(chuàng)新激勵機(jī)制增強(qiáng)中小企業(yè)創(chuàng)新動能

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，科學(xué)技術(shù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動力。我國當(dāng)前提出的由“制造大國”到“制造強(qiáng)國”的“中國制造”戰(zhàn)略，“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，都是集中在優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新，樹立“科技立國”層面，這是當(dāng)前和未來發(fā)展的方向和重點(diǎn)。技術(shù)創(chuàng)新，科技立國，并非專指國有企業(yè)、民營大型企業(yè)，還應(yīng)該涉及中小企業(yè)，后者往往擁有更多的創(chuàng)新激情和創(chuàng)新壓力。

當(dāng)前國家層面出臺了《關(guān)于科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金的暫行規(guī)定》，各地也結(jié)合本地特點(diǎn)，制定一系列促進(jìn)本地中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的地方性政策、法規(guī)。與之相比，吉林省支持和激勵中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策、法規(guī)相對滯后，扶持政策系統(tǒng)性不足，結(jié)構(gòu)問題比較突出，政策協(xié)調(diào)性較差。

一是支持科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)政策的選擇適用存在偏差。以支持科技創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)政策類型分類看，吉林省執(zhí)行的是以稅收優(yōu)惠為主的中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策。從各地經(jīng)驗(yàn)看，對于剛發(fā)展起來且處于成長期的中小企業(yè)來講，政府以誘導(dǎo)型資金政策能更有效地提高中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的動力。對于已有一定實(shí)力和技術(shù)創(chuàng)新能力的中小企業(yè)而言，各種金融信貸政策則對企業(yè)確立和鞏固其技術(shù)創(chuàng)新的主體地位起到更大作用。故此，建議吉林省從中小企業(yè)不同類型和發(fā)展階段出發(fā)，科學(xué)、合理、系統(tǒng)地使用稅收政策、財(cái)政政策或金融政策，構(gòu)建和完善本省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策體系。

二是支持科技創(chuàng)新的激勵政策存在“重外輕內(nèi)”的結(jié)構(gòu)問題。目前，吉林省中小企業(yè)的主要技術(shù)來源是購買專利技術(shù)，而其他渠道，譬如合作開發(fā)、人才引進(jìn)、先進(jìn)設(shè)備引進(jìn)再創(chuàng)新、利用咨詢服務(wù)實(shí)現(xiàn)技術(shù)改造、兼并和收購企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部技術(shù)轉(zhuǎn)移等方式較少。為此，吉林省中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策激勵體系的建構(gòu)應(yīng)著力解決“重外輕內(nèi)”問題，要從重“外”轉(zhuǎn)向“內(nèi)外并重”。④許英：《應(yīng)當(dāng)重視中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2010年第4期。

三是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不足，相關(guān)法規(guī)落實(shí)效果差。鼓勵和支持科技創(chuàng)新的前提是激勵和承認(rèn)科技創(chuàng)新帶來的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)對知識產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)與救濟(jì)，這就要求高度重視有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施效果。吉林省在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)的制定上，尤其是在激勵和保護(hù)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)上，雖然其規(guī)則體系有待完善，但是更為重要的是落實(shí)效果不理想。在知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與濫用知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)制之間，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力主體，一方面存在專業(yè)知識儲備上的不足，另一方面存在對中小企業(yè)主體正當(dāng)利益認(rèn)識上的偏見，加之中小企業(yè)自身維權(quán)意愿和能力相對薄弱等，導(dǎo)致當(dāng)前吉林省在中小企業(yè)科技創(chuàng)新過程中，對科技創(chuàng)新過程及其成果保護(hù)力度不夠。

綜上，建議結(jié)合省內(nèi)實(shí)際情況，從以下方面支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

第一，加大對中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的金融扶持力度，有效發(fā)揮地方金融政策的靈活性和針對性功能。近年來，吉林省初步形成了中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的信用擔(dān)保體系。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，整個信用擔(dān)保體系所發(fā)揮的功效還比較差。這與政府對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的金融支持不足、中小企業(yè)信用擔(dān)保缺乏適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償有一定關(guān)系。為此，建議吉林省安排專項(xiàng)基金用于補(bǔ)貼、貼息和損失補(bǔ)償。與此同時，加快做好企業(yè)征信體系建設(shè)。

第二，優(yōu)化社會化服務(wù)的軟環(huán)境，建立和完善技術(shù)服務(wù)體系，在完善和落實(shí)吉林省知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律體系的同時，處理好保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)與鼓勵自由公平競爭的關(guān)系。針對吉林省中小企業(yè)技術(shù)水平和創(chuàng)新能力參差不齊的現(xiàn)況，對中小企業(yè)提供的技術(shù)服務(wù)及其衍生產(chǎn)品，不僅要服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)質(zhì)量專業(yè)化、服務(wù)項(xiàng)目系統(tǒng)化，而且還要控制成本。必須承認(rèn)，與大企業(yè)不同，多數(shù)中小企業(yè)因資金、技術(shù)、內(nèi)部治理能力、外部法治水平等軟硬件方面的限制，起步階段很難具備自我造血和有效競爭的能力，需要政府適度扶持，尤其是在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域更是如此。但與此同時，政府行為亦不能過度，進(jìn)而影響自由公平的市場競爭秩序。由此，在中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新過程中引入法治方式與方法就顯得尤為重要。在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，政府做好做到位，做到“法定職責(zé)必須為”，在法律法規(guī)未予授權(quán)的領(lǐng)域，政府應(yīng)恪守“法無授權(quán)不可為”的紅線。⑤陳兵：《簡政放權(quán)語境下政府管制改革的法治進(jìn)路——以負(fù)面清單為突破口》，載《法學(xué)》2016年第2期。

第三，科學(xué)制定政策及配套機(jī)制，促進(jìn)中小企業(yè)與高校、科研院所進(jìn)行合作。目前，吉林省雖然已有一部分中小企業(yè)與高校、科研院所等科技創(chuàng)新主力軍建立了技術(shù)合作關(guān)系，但是其中大部分仍然缺少長期合作機(jī)制。此時則需要地方政府發(fā)揮作用，為中小企業(yè)營造一個發(fā)揮自身優(yōu)勢、公平合作、機(jī)會均等的產(chǎn)學(xué)研合作環(huán)境，鼓勵中小企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，活化技術(shù)資本，建立專門針對中小企業(yè)服務(wù)的技術(shù)市場。與此同時，引導(dǎo)各類創(chuàng)新主體積極參與到中小企業(yè)的產(chǎn)學(xué)研合作中，充分發(fā)揮教育大省、科技大省的優(yōu)勢，建立起有針對性的配套激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

六、合理構(gòu)建和諧勞動關(guān)系提升中小企業(yè)用工效率

隨著吉林省中小企業(yè)的快速發(fā)展，中小企業(yè)在用工過程中出現(xiàn)了招工困難、用工成本高、勞資糾紛不斷上升等不和諧用工現(xiàn)象。存在的主要問題：一是勞動合同簽訂率低。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，吉林省中小企業(yè)勞動合同簽約率還不到50%，有的雖然簽訂了勞動合同，但勞動合同內(nèi)容不規(guī)范，即使簽約也多流于形式。⑥周曉梅、宋春艷：《構(gòu)建吉林省私營企業(yè)和諧勞資關(guān)系的對策研究》，載《東北亞論壇》2009年第6期。二是中小企業(yè)員工缺少勞動保障。吉林省中小企業(yè)在職員工參加社會保險(xiǎn)的現(xiàn)狀不容樂觀。規(guī)模以上中小企業(yè)在職員工參加社會保險(xiǎn)的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的40%左右。⑦張丹、柏文靜：《吉林省中小企業(yè)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系對策研究》，載《吉林農(nóng)業(yè)科技學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。三是中小企業(yè)用工效率低，缺乏有效的用工激勵機(jī)制。目前，吉林省中小企業(yè)的管理者并沒有對員工的需求進(jìn)行系統(tǒng)分析，激勵方式過于單一，對所有人都采用同樣的激勵方式，表現(xiàn)為薪酬和獎金，未能與業(yè)績相對應(yīng)，也未能依據(jù)貢獻(xiàn)大小合理的拉開檔次，未能建立多層次的激勵機(jī)制，使得員工覺得做多做少都是一樣待遇，從而打消員工的積極性。⑧俞富：《完善吉林省中小企業(yè)激勵機(jī)制的幾點(diǎn)建議》，載《行政與法》2012年第4期。除此之外，吉林省中小企業(yè)用工成本高，也是導(dǎo)致用工效率低下的主要因素。中小企業(yè)為了節(jié)省用工成本，不得已簡化激勵措施，客觀上壓縮了員工的創(chuàng)造性勞動的空間，打擊了員工工作的積極性，也導(dǎo)致了優(yōu)秀人才的流失，最終損害和破壞的還是本省中小企業(yè)的用工環(huán)境，容易引發(fā)用工環(huán)境的惡性循環(huán)。

雖然，自《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）施行以來，取得了一定改觀，勞動合同簽訂率有所上升，社會保險(xiǎn)繳納比例有所上升，但是《勞動合同法》不加區(qū)分地統(tǒng)一規(guī)定所有企業(yè)和用工主體的做法，也使得中小企業(yè)面臨了巨大挑戰(zhàn)。中小企業(yè)規(guī)模小、資金少、營利有限，對其適用整齊劃一的勞動合同法和其他勞動立法，未免有失公平。而且，對于不同區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)，并未考慮到外部用工環(huán)境的變化，統(tǒng)一適用《勞動合同法》和其他勞動立法也不盡合理。⑨謝增毅：《勞動法與小企業(yè)的優(yōu)惠待遇》，載《法學(xué)研究》2010年第2期。譬如東北地區(qū)，中小企業(yè)所從事的主要行業(yè)，配件加工、建筑承攬、農(nóng)業(yè)服務(wù)等，入冬之后，其中很多場外作業(yè)都面臨停工歇業(yè)，如依據(jù)《勞動合同法》要求中小企業(yè)照常支付員工的各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)用，這無疑增加了中小企業(yè)的用工成本。此外，《勞動合同法》還規(guī)定了嚴(yán)格的勞動合同解除規(guī)范，這對于需要根據(jù)市場變化和自身經(jīng)營狀況，隨時增減員工的中小企業(yè)來說是一個嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。為此，結(jié)合吉林省實(shí)際，建議從以下兩方面入手，在構(gòu)建整體和諧勞動關(guān)系的同時，注重提高中小企業(yè)用工效率。

一是建立合理的中小企業(yè)勞動保險(xiǎn)制度。吉林省中小企業(yè)社會保險(xiǎn)參保率低，究其原因，主要是繳費(fèi)率偏高，負(fù)擔(dān)過重。加之，中小企業(yè)用工普遍存在較為靈活，頻繁更換，流動較大的特點(diǎn)，由此更是降低了參保的積極性。故此，為平衡中小企業(yè)與員工之間的利益，應(yīng)制定針對中小企業(yè)員工這一靈活就業(yè)群體的社會保險(xiǎn)制度。按企業(yè)規(guī)模和收入水平，制定不同的繳費(fèi)比率，將更多的中小企業(yè)員工納入社會保險(xiǎn)范圍。同時，政府應(yīng)加大財(cái)政投入，減少中小企業(yè)在繳納員工養(yǎng)老、醫(yī)療方面的支出，根據(jù)中小企業(yè)的實(shí)際狀況，分別給予不同比例的資金補(bǔ)貼，避免中小企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。⑩宋德玲：《中小企業(yè)“低”保之困——對吉林省私營中小企業(yè)社會保險(xiǎn)工作的調(diào)查》，載《中國人力資源社會保障》2014年第2期。

二是創(chuàng)新《勞動合同法》與其他勞動立法對中小企業(yè)的適用。應(yīng)充分考慮吉林省中小企業(yè)和個體工商戶的自身特點(diǎn)、特殊要求以及勞動法的實(shí)施狀況，對它們在勞動法上實(shí)行一定的優(yōu)惠待遇，可以對個體工商戶、獨(dú)資、合伙類中小企業(yè)在勞動合同解除、勞動規(guī)章制定、社會保險(xiǎn)方面實(shí)行一定的優(yōu)惠待遇，這一方面既考慮到了中小企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面也有利于鼓勵中小企業(yè)根據(jù)市場需要和自身規(guī)模，雇用更多的員工。在以減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)、扶持中小企業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念下，適當(dāng)調(diào)整和積極創(chuàng)新《勞動合同法》與其他勞動立法的適用是當(dāng)前亟待解決的問題。

七、主動打造高效服務(wù)平臺努力構(gòu)建新型政商關(guān)系

吉林省作為東北老工業(yè)基地，長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維和模式的影響，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，自由公平競爭的意識發(fā)展相對緩慢，市場主體的主體性和能動性還有待進(jìn)一步提升，“全能政府”①中國在歷史上一直是高度集權(quán)的專制性國家，就如政治學(xué)家鄒讜教授所說，中國歷史上的政府就是一個“全能政府”，什么事都管，從宏觀經(jīng)濟(jì)一直管到微觀經(jīng)濟(jì)，管到個人的職業(yè)選擇和家庭生活。參見吳敬璉、江平：《市場經(jīng)濟(jì)和法治經(jīng)濟(jì)——經(jīng)濟(jì)學(xué)家與法學(xué)家的對話》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。的觀念依舊盛行，模糊了市場與政府的邊界。尤其是在當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力大，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)斷崖式衰退的困局下，市場經(jīng)濟(jì)主體感受到從未有的危機(jī)和壓力，對政府的依賴可能比以往時候更加強(qiáng)烈。在此背景下，作為市場經(jīng)濟(jì)中最為活躍的民營經(jīng)濟(jì)生力軍的代表，中小企業(yè)面臨著更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，將更加全面、深刻地接受市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的洗禮，去沙留金，優(yōu)勝劣汰。在這一激烈的市場競爭環(huán)境下，中小企業(yè)除了把握市場規(guī)律，尊重市場規(guī)律，努力提升自身競爭能力與市場活力外，作為市場經(jīng)濟(jì)的重要參與者的政府也應(yīng)該積極行動起來，更新自身參與市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)與管理的意識，提升自身參與市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)與管理的水平。兩者共同努力，以“親”“清”為核心和主線，培育和形成新型政商關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)。具體到吉林省，在全國系統(tǒng)構(gòu)建新政商關(guān)系的大背景下，結(jié)合本省實(shí)際，建議從以下幾方面入手：

一是樹立法治思維，運(yùn)用法治方式構(gòu)建新型政商關(guān)系，助力法治經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在黨的十八屆三中、四中、五中全會精神和習(xí)近平總書記在全國政協(xié)民建、工商聯(lián)界聯(lián)組會上的重要講話精神的指引下，法治思維和法治方式作為建設(shè)新常態(tài)下以“親”“清”為核心內(nèi)涵的新型政商關(guān)系的基石和進(jìn)路已成為社會各界的共識。法治是構(gòu)建新型政商關(guān)系的重要基礎(chǔ)。②參見張?zhí)K軍：“在‘法治框架下的新型政商關(guān)系’研討會上的講話”，吉林省法學(xué)會網(wǎng)：http://www.jlfxhw.com/wjjh/2156.jhtml，2016年11月21日訪問。有關(guān)此次研討會的詳細(xì)內(nèi)容參見《樹立法治意識，保持“親”“清”關(guān)系——“法治框架下的新型政商關(guān)系”研討會發(fā)言摘編》，載《吉林日報(bào)》2016年9月6日?？?版?！坝H”“清”新型政商關(guān)系，就是在法治關(guān)系的基礎(chǔ)上建立一種科學(xué)、合理、規(guī)范、符合中國特色社會主義的新型政商關(guān)系，③邴正：“注重發(fā)揮商會等中介組織的作用”，吉林省法學(xué)會網(wǎng)：http://www.jlfxhw.com/yjcg/2199.jhtml，2016年11月21日訪問。是法治經(jīng)濟(jì)在政商關(guān)系中的表現(xiàn)。尤其是在發(fā)展吉林省中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程中，作為民營經(jīng)濟(jì)的生力軍和主力軍，必須充分肯定中小企業(yè)在本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極地位，充分尊重中小企業(yè)的合法權(quán)益，對中小企業(yè)給予政策法律上的扶持與保護(hù)，此乃“親”。同時，政府、司法機(jī)關(guān)等公權(quán)力部門作為執(zhí)法者、司法者應(yīng)恪守“法無授權(quán)不可為”的權(quán)力邊界，厘清公權(quán)力與中小企業(yè)權(quán)利之間的關(guān)系，在法治框架下做到“該放的堅(jiān)決放掉、放足，該管的堅(jiān)決管住、管好”，適度、規(guī)范、正確處理與市場主體的關(guān)系，此乃“清”。

二是依循法治路徑，正確處理市場與政府的關(guān)系，厘清中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利與政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)權(quán)力的邊界。新型政商關(guān)系的核心是“親”“清”，保障“親”“清”實(shí)現(xiàn)的制度基礎(chǔ)是法治。通過法治規(guī)范政府與中小企業(yè)的行為及其關(guān)系，劃定政府與市場之間的界限，真正實(shí)現(xiàn)“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”。對中小企業(yè)而言，實(shí)現(xiàn)“法無禁止皆可為”；對政府而言，做到“法定職責(zé)必須為”與“法無授權(quán)不可為”。在法治框架下，對應(yīng)制定市場進(jìn)入與運(yùn)行的“負(fù)面清單”和政府管理的“責(zé)任清單”與“義務(wù)清單”。④陳兵：《法治經(jīng)濟(jì)語境下負(fù)面清單模式與政府管制改革》，載《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第5期。通過法治實(shí)現(xiàn)，市場第一性、政府第二性。從政到商，正確把握市場規(guī)律，充分尊重市場規(guī)律，依循法治有效實(shí)現(xiàn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”。在培育和保障中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的同時，合理合法運(yùn)用政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，徹底剔除以往政商關(guān)系中不健康、不規(guī)范，不合理、不合法的關(guān)系行為。

三是以法治為保障，引入和發(fā)展第三方中介組織加快營建新型政商關(guān)系，建立良性互動的政商機(jī)制。以往政商關(guān)系不清的癥結(jié)之一，在于把監(jiān)管者與經(jīng)營者之間的工作關(guān)系轉(zhuǎn)化成了監(jiān)管者之具體行為人與經(jīng)營者之間的私人關(guān)系，偏離了法治軌道，極易出現(xiàn)“關(guān)系案”“人情案”，尋租現(xiàn)象頻發(fā)，政商關(guān)系“人格化”，這類現(xiàn)象的發(fā)生嚴(yán)重背離了社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初衷。“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”，法治經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)杜絕脫離法治規(guī)矩的不正當(dāng)、不合法政商關(guān)系及其行為的發(fā)生。通過引入和發(fā)展第三方中介組織，從制度設(shè)計(jì)上，設(shè)立防火墻機(jī)制，將不正當(dāng)、不合規(guī)的私人關(guān)系矯正為正當(dāng)?shù)?、合法的組織關(guān)系，大力推動政府組織與第三方中介組織之間的合理合法關(guān)系的互動，推進(jìn)新型政商關(guān)系的養(yǎng)成和發(fā)展。在這一過程中，要充分重視和重新審視現(xiàn)有各類商會等中介組織的性質(zhì)與功能，價值與意義，盡快使商會等中介組織的定位與作用回歸，⑤參見“商會是法治條件下政府溝通企業(yè)的橋梁”，吉林省法學(xué)會網(wǎng)：http://www.jlfxhw.com/yjcg/2196.jhtml，2016年11月21日訪問。幫助和支持其獨(dú)立性、專業(yè)性、社會性、合法性建設(shè)，使其成為幫助與監(jiān)督政府規(guī)制市場經(jīng)濟(jì)，維護(hù)與規(guī)范經(jīng)營者合法經(jīng)營的組織，真正起到第三方社會化治理的功能。

結(jié)語

通過“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”的法治觀念和思維模式的建立，結(jié)合在實(shí)踐中推進(jìn)的“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”等一系列法治方式，從形而上和形而下兩方面共同努力，建設(shè)法治化的營商環(huán)境，維護(hù)公平、自由的市場競爭秩序，確保法治經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，充分釋放法治對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵動能。在這一過程中通過法治觀念和思維方式的養(yǎng)成，法治制度和方式的改革與創(chuàng)新，客觀上加速了法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)，并為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑在法治框架內(nèi)的良性互動提供了規(guī)訓(xùn)的場域與可能，有助于將法治中國建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍內(nèi)，即仍以深化經(jīng)濟(jì)體制改革，建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)為第一要務(wù)，在確保法治經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)上，科學(xué)、有效、合理推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)。法治大廈的建成并非一日之功，不可一蹴而就，其中法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)是整體法治中國建設(shè)的牛鼻子，必須牢牢抓住法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，兢兢業(yè)業(yè)做好法治經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，必須承認(rèn)現(xiàn)代法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)在我國并不具有天然的實(shí)施土壤與制度環(huán)境，其實(shí)踐具有開創(chuàng)性，故此，應(yīng)寬容看待在法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)中出現(xiàn)各種各樣的問題，要敢于承擔(dān)“試錯”的風(fēng)險(xiǎn)和“糾錯”的成本，但與此同時，也應(yīng)盡量能將風(fēng)險(xiǎn)控制在最低，這在客觀上就為地方法治經(jīng)濟(jì)的實(shí)驗(yàn)創(chuàng)造了空間。在“試錯”模式的指引下，地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)具備了必要性和合理性，其推進(jìn)的原則也明確為“一切從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去”，實(shí)踐是檢驗(yàn)地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，“摸著石頭過河”也應(yīng)成為法治中國建設(shè)，尤其法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基本思路和實(shí)踐方式。⑥“摸著石頭過河”的思維方式和行為模式在我國有著深刻的歷史基礎(chǔ)，植根于我國現(xiàn)實(shí)，有利于解決和回應(yīng)中央和地方兩個層面的現(xiàn)實(shí)問題，以及不同地方之間的差異性。在我國，由于社會規(guī)模太大，發(fā)展又極不平衡，增加了社會變革的風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了確保改革的安全性、可控性，就需要在國家和地方發(fā)展進(jìn)程中，引入實(shí)驗(yàn)機(jī)制，進(jìn)行局部的先行先試。有關(guān)“摸著石頭過河”在法治建設(shè)中的價值與意義，參見劉風(fēng)景：《“摸著石頭過河”立法價值重估》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2016年第3期。

其次，在推動地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，由于各地人口、資源、地理、環(huán)境等自然稟賦不同，加上現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，就需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，調(diào)整各類具體的法治方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的運(yùn)用，解決各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度性和非制度性問題，進(jìn)而形成各地的經(jīng)濟(jì)制度特色。然而，此類建立在各地于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度建設(shè)競爭上的制度安排，可能是良性競爭，亦可能是惡性競爭。為此，用法治方式來規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種制度競爭現(xiàn)象，也成為地方法治建設(shè)的內(nèi)涵之一。正如，當(dāng)前全國各地積極開展的公平競爭審查制度實(shí)施一般，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

最后，加快地方法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，亦構(gòu)成了地方法治實(shí)踐的重要內(nèi)涵，為地方法治實(shí)踐提供了基礎(chǔ)和動力。如前述，在國家層面提出的法治國家、法治政府、法治社會、法治經(jīng)濟(jì)四位一體建設(shè)，同樣適用于地方層面，甚至更為有用、有效、有力。我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃和地方權(quán)力設(shè)置，基本上滿足和保障了具有相似的經(jīng)濟(jì)社會、文化教育、生態(tài)環(huán)境等諸因素的地理區(qū)位和民眾社群的集合，各地方權(quán)力系統(tǒng)都能有效實(shí)現(xiàn)對本地方的治理，當(dāng)前地方法治的施行與實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。因此，在既有的地方權(quán)力系統(tǒng)下，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)必須依靠地方自身，除了在某些特殊的關(guān)系國計(jì)民生的領(lǐng)域和行業(yè)外，國家相對于地方屬于宏觀指導(dǎo)，具體工作任務(wù)和工作方式仍由地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際展開和選擇實(shí)施。在這種情況下，地方法治經(jīng)濟(jì)的建設(shè)當(dāng)然構(gòu)成了地方法治實(shí)踐的內(nèi)涵，且成為推進(jìn)地方法治實(shí)踐的重要動力。

（責(zé)任編輯：陳毅堅(jiān)）

*吉林大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，韓國國立首爾大學(xué)亞太法律研究所客座研究員（2015-2017年）。本文系吉林省社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“吉林省中小企業(yè)發(fā)展競爭法治保障研究”（2014B3）；中國博士后科學(xué)基金第七批特別資助項(xiàng)目（2014T70274）的階段性成果。