朱沛東 潘建明

行政附帶民事公益訴訟相關(guān)實(shí)務(wù)探析

朱沛東 潘建明*

行政附帶民事訴訟在新修改的行政訴訟法已經(jīng)明確規(guī)定，公益訴訟在我國(guó)作為新生事物出現(xiàn)后，自然會(huì)涉及行政附帶民事公益訴訟問(wèn)題。由于法律對(duì)行政附帶民事公益訴訟沒(méi)有具體規(guī)定，因此需要予以厘清。在范圍上，提起行政附帶民事公益訴訟的案件必須是符合公益訴訟的范圍，同時(shí)能夠提起行政附帶民事訴訟的；在主體上，能夠提起行政附帶民事公益訴訟的主體不限于檢察機(jī)關(guān)，有資格的其他的公益訴訟起訴人亦可提起附帶民事公益訴訟；在程序上，行政附帶民事公益訴訟必須符合行政附帶民事訴訟的條件，同時(shí)要經(jīng)過(guò)公益訴訟要求的訴前程序；在管轄上，中級(jí)以上人民法院才具有行政附帶民事公益訴訟的管轄權(quán)。

行政 民事 公益訴訟 實(shí)務(wù) 探析

《行政訴訟法》第六十一條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理”。理論上認(rèn)為這是我國(guó)行政訴訟法對(duì)行政附帶民事訴訟的規(guī)定。所謂行政附帶民事訴訟是法院在審理行政案件解決行政爭(zhēng)議的同時(shí)，對(duì)與該案行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛一并加以審理解決的訴訟制度。①方世榮、石佑啟：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2005年版，第523頁(yè)。行政公益訴訟作為我國(guó)行政訴訟的新事物，理論上自然會(huì)有行政附帶民事公益訴訟。2016年7月15日，吉林省白山市中級(jí)法院對(duì)白山市檢察院提起的白山市江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水污染環(huán)境案作出判決。這是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)工作后，全國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案件。2017年1月4日，最高人民檢察院發(fā)布 《關(guān)于深入開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，其第十四條規(guī)定：“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他組織侵害社會(huì)公共利益的違法行為，又存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的違法行為。在兩種違法行為造成同一損害后果，且均符合提起公益訴訟條件的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，既督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)，又同時(shí)追究社會(huì)公共利益侵害人的民事責(zé)任，由人民法院一并審理?！边@標(biāo)志行政附帶民事公益訴訟的正式提出，但行政附帶民事公益訴訟如何在現(xiàn)有法律框架下進(jìn)行，卻是我們必須面對(duì)并予以解決的問(wèn)題。本文以此展開(kāi)討論。

一、行政附帶民事公益訴訟的案件范圍

（一）須符合公益訴訟范圍的要求

公益訴訟在我國(guó)當(dāng)前的法律與司法中是新生事物，對(duì)于公益訴訟的開(kāi)展必須在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)前法律規(guī)定能夠進(jìn)行公益訴訟的案件范圍主要是：《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的民事公益訴訟，最高人民檢察院依全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)制定的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》以及 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，規(guī)定的民事公益訴訟、行政公益訴訟等。從上述法律和司法解釋性文件分析，行政附帶民事公益訴訟的開(kāi)展首先必須是既可以提起民事公益訴訟又可以提起行政公益訴訟的案件領(lǐng)域；同時(shí)必須是公共利益遭受損害后，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，使國(guó)家和社會(huì)公共利益處于受損害狀態(tài)。②《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二十八條：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒(méi)有直接利害關(guān)系，沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的，可以向人民法院提起行政公益訴訟。”據(jù)此，當(dāng)前符合民事與行政公益訴訟都可以開(kāi)展起訴的領(lǐng)域只有生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。

（二）須符合行政附帶民事訴訟的要求

依據(jù) 《行政訴訟法》第六十一條的規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟”。2009年最高人民法院 《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》第九條第二款明確要求：“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事?tīng)?zhēng)議的功能，在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)等案件時(shí)，可以基于當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議”。如果提起行政附帶民事公益訴訟，必然要受到基于以上行政行為發(fā)生行政公益訴訟的限制。這是附帶民事公益訴訟的基礎(chǔ)，只有符合法定的起訴基礎(chǔ)，才可以提起附帶民事公益訴訟。對(duì)于行政附帶民事公益訴訟與一般的行政附帶民事訴訟對(duì)于行政行為的要求有很大不同。一般行政附帶民事訴訟主要是對(duì)積極行政行為不服提起行政訴訟，附帶要求解決當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議。③參見(jiàn)朱輝：《行政附帶民事訴訟程序整合問(wèn)題探討》，載 《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期；楊東偉：《行政附帶民事訴訟探略》，載 《行政法學(xué)研究》1998年第1期。而行政附帶民事公益訴訟不僅針對(duì)積極行政行為違法，而且多數(shù)針對(duì)消極行政行為，因?yàn)樨?fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，導(dǎo)致公共利益發(fā)生損害。有資格提起行政公益訴訟的主體對(duì)怠于履職提起行政公益訴訟時(shí)，有民事公益訴訟主體資格的機(jī)關(guān)、組織提起民事公益訴訟要求一并解決民事糾紛。

二、提起行政附帶民事公益訴訟的主體范圍

依據(jù) 《行政訴訟法》的規(guī)定，行政附帶民事訴訟是在行政訴訟中，基于當(dāng)事人的請(qǐng)求一并解決與行政爭(zhēng)議有關(guān)聯(lián)的民事糾紛。提起行政附帶民事訴訟的原告是關(guān)聯(lián)民事糾紛的 “當(dāng)事人”。那么引用到公益訴訟領(lǐng)域，行政附帶民事公益訴訟的起訴人也應(yīng)當(dāng)是與訴訟行政行為有關(guān)聯(lián)的民事糾紛的當(dāng)事人。由于公益訴訟中是因?yàn)槭芎θ瞬惶囟ǖ墓怖媸艿綋p害，無(wú)法確定具體的民事糾紛受害人。因此，法律賦予一些機(jī)關(guān)、組織、社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的主體資格，保護(hù)公共利益。依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，還是消費(fèi)者協(xié)會(huì)及 《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的組織提起公益訴訟，都是禁止被告 （侵權(quán)人）提出反訴。那么在行政附帶民事公益訴訟中，訴訟主體資格自然不會(huì)授予侵權(quán)人，只能賦予法定有權(quán)提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)和組織。這是行政附帶民事公益訴訟與一般行政附帶民事訴訟的巨大差別。一般行政附帶民事訴訟中與行政行為相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人都可以提起附帶民事訴訟。在行政附帶民事公益訴訟中變?yōu)閱我坏囊环?，侵?quán)人只能被起訴，不能做原告。

以上分析得出只有法定的機(jī)關(guān)或者組織有權(quán)提起民事公益訴訟，于是，在行政附帶民事公益訴訟中，是否具有起訴資格的機(jī)關(guān)或者組織都可以提起附帶民事公益訴訟呢？對(duì)此問(wèn)題值得探究。方案有二：一是只有提起行政公益訴訟的主體才可以提起行政附帶民事公益訴訟。二是允許沒(méi)有提起行政公益訴訟的主體可以提起行政附帶民事公益訴訟。

如果只能由同一起訴主體才能提起附帶民事訴訟，當(dāng)前只有檢察機(jī)關(guān)才符合起訴條件。因?yàn)?，依?jù)當(dāng)前的法律規(guī)定，有資格提起行政公益訴訟的只有檢察機(jī)關(guān)，沒(méi)有其他機(jī)關(guān)和組織。如果允許不同的起訴人提起行政附帶民事公益訴訟，則有資格提起民事公益訴訟的主體均可以提起。依據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，能夠提起民事公益訴訟的只有消費(fèi)與環(huán)保領(lǐng)域，有資格提起消費(fèi)民事公益訴訟的，依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定只有消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察機(jī)關(guān)；有資格提起環(huán)境民事公益訴訟的是符合 《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的組織和檢察機(jī)關(guān)。而行政附帶民事公益訴訟只能在環(huán)境污染領(lǐng)域提起，因此，如果允許其他主體提起附帶民事公益訴訟，則只有符合 《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的組織有資格起訴，這些組織必須符合以下條件：1.依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；2.專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。④《環(huán)境保護(hù)法》 第五十八條第一款：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；（二）專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于 《審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二至五條專門(mén)予以細(xì)化解釋：1.依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織。2.設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門(mén)，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的 “設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)”。3.社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的 “專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。4.社會(huì)組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過(guò)行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的 “無(wú)違法記錄”。

鑒于公益訴訟的特殊性，筆者贊同不同的公益訴訟起訴人有資格提起行政附帶民事公益訴訟。這樣既可以減輕檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的壓力，同時(shí)，又可以充分發(fā)揮其他社會(huì)資源的功能，能夠及時(shí)有效地保護(hù)公共利益。

三、行政附帶民事公益訴訟的程序條件

行政附帶民事公益訴訟的程序性條件必須符合行政附帶民事訴訟的條件，必須符合行政附帶民事訴訟的目的。同時(shí)，要符合法律對(duì)公益訴訟的特殊規(guī)定。

（一）必須完成法定的訴前程序

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人提起公益訴訟時(shí)，必須依法開(kāi)展訴前程序。依據(jù) 《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》與 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或建議有關(guān)組織提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴或者檢察建議意見(jiàn)書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。⑤《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十三條：人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序：(一)依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；(二)建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟。有關(guān)組織提出需要人民檢察院支持起訴的，可以依照相關(guān)法律規(guī)定支持其提起民事公益訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴意見(jiàn)書(shū)或者檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)人民檢察院。最高人民檢察院 《關(guān)于深入開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)訴前程序督促適格主體提起民事公益訴訟提出了新的要求，要求檢察機(jī)關(guān)必須在全國(guó)公開(kāi)媒體上公告發(fā)生的公共利益損害的事實(shí)，公告期為三十日。適格主體不起訴或者沒(méi)有適格主體的情況下，人民檢察院才能向人民法院提起民事公益訴訟。⑥最高人民檢察院 《關(guān)于深入開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》第六條規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍的媒體上公告，督促適格主體提起訴訟，公告期為三十日。適格主體不起訴或者沒(méi)有適格主體的情況下，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的這種督促、建議起訴程序，是必經(jīng)程序。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四十條規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)人民檢察院?！敝挥薪?jīng)過(guò)訴前程序，相關(guān)的機(jī)關(guān)或者組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，導(dǎo)致公共利益仍處于損害狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)才可以提起公益訴訟。

依據(jù)當(dāng)前的法律規(guī)定，能夠提起行政公益訴訟的，只有檢察機(jī)關(guān)。因此，無(wú)論是同一公益訴訟主體提起行政附帶民事公益訴訟，還是允許不同公益訴訟主體提起行政附帶民事公益訴訟，行政公益訴訟必須經(jīng)過(guò)訴前程序。如果是檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟也必須符合上述訴前程序。因此，只有經(jīng)過(guò)訴前程序后，同時(shí)符合提起行政公益訴訟及民事公益訴訟的條件時(shí)，才會(huì)發(fā)生行政附帶民事公益訴訟的可能。

（二）必須符合行政附帶民事訴訟的條件

1．行政公益訴訟已被提起。行政附帶民事訴訟中，行政訴訟的有效成立是行政附帶民事訴訟的首要前提。相對(duì)于民事訴訟主要追求社會(huì)成員個(gè)體利益的恢復(fù)而言，行政訴訟還要體現(xiàn)一種對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)。行政訴訟程序如果還沒(méi)有開(kāi)始進(jìn)行，那么民事訴訟自然不能進(jìn)入到行政訴訟程序中。附帶民事訴訟可以和行政訴訟同時(shí)提起，也可以在一審行政訴訟進(jìn)行過(guò)程中提起。⑦參見(jiàn)前引③，朱輝文。故，必須是行政公益訴訟已經(jīng)開(kāi)始，檢察機(jī)關(guān)或者其他民事公益訴訟主體才能夠提起附帶民事公益訴訟。

2．行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相互關(guān)聯(lián)，相互影響，且適于合并處理。兩種不同性質(zhì)爭(zhēng)議的關(guān)聯(lián)性是行政附帶民事訴訟的必要條件，從關(guān)聯(lián)性上考察，如果行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，那么就可以采取附帶一并審理模式；如果行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，不存在互相影響的情況，就沒(méi)有必要采用 “捆綁式”的附帶審理，直接單獨(dú)審理會(huì)更有利于糾紛的解決。關(guān)聯(lián)性的強(qiáng)弱判斷標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵要看兩種爭(zhēng)議是否互為前提。具體而言，考察關(guān)聯(lián)性可以從兩個(gè)方面進(jìn)行：“一方面具體行政行為的合法性是處理民事?tīng)?zhēng)議的前提條件；另一方面行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的訴訟請(qǐng)求均來(lái)自同一法律事實(shí)”。⑧馬懷德、張紅：《行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的交織與處理》，載 《法商研究》2003年第4期。就當(dāng)前生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域而言，行政管理的合法性會(huì)預(yù)防和阻止環(huán)境生態(tài)資源的破壞，使損害得到恢復(fù)，從而避免民事?tīng)?zhēng)議的發(fā)生。相反，正是因?yàn)橹鞴懿块T(mén)的違法行為或怠于履行職責(zé)導(dǎo)致公共利益受損害或者處于受損害狀態(tài)，才引發(fā)民事?tīng)?zhēng)議。另一方面，侵權(quán)人破壞生態(tài)資源與環(huán)境的行為，引發(fā)行政管理行為的發(fā)生，產(chǎn)生行政公益訴訟；同時(shí)，公共利益損害的發(fā)生也產(chǎn)生民事公益訴訟。這即是關(guān)聯(lián)性所在。

3.尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。在行政訴訟中，法院不能依職權(quán)主動(dòng)對(duì)關(guān)聯(lián)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行附帶審理。如果法院在受理行政公益訴訟案件后認(rèn)為可以附帶提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)向起訴人釋明這種權(quán)利。起訴人作為程序啟動(dòng)的主體，為最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益有權(quán)做出選擇。當(dāng)然，起訴人的程序選擇權(quán)必須建立在行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議具備附帶審理?xiàng)l件的前提基礎(chǔ)上。如果附帶審理的條件不具備，起訴人的程序選擇權(quán)就無(wú)從談起，而且一旦起訴人進(jìn)行了程序選擇，就必須遵守自己所選擇的訴訟程序。⑨參見(jiàn)前引③，朱輝文。

四、行政附帶民事公益訴訟的管轄及訴訟請(qǐng)求確定問(wèn)題

（一）行政附帶民事公益訴訟的管轄

依據(jù)當(dāng)前法律規(guī)定，中級(jí)人民法院以上的法院才具有民事公益訴訟的管轄權(quán)。如 《審理人民檢察院提起公益訴訟案件實(shí)施辦法》第五條規(guī)定：“人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件由侵害行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外?！毙姓嬖V訟原則上由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄?！秾徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件實(shí)施辦法》第十五條規(guī)定：人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。人民檢察院對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起公益訴訟的案件以及本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的公益訴訟案件由中級(jí)人民法院管轄。綜合以上規(guī)定，如果提起行政附帶民事公益訴訟，必須是行政公益訴訟在中級(jí)人民法院以上法院受理的案件，才有附帶民事公益訴訟的可能。這是法定管轄權(quán)設(shè)定的程序條件。法律修改之前，一般由基層法院管轄的行政公益訴訟案件不發(fā)生附帶民事公益訴訟的問(wèn)題。

（二）行政附帶民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求

依據(jù) 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》及 《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等規(guī)定，民事公益訴訟中公益訴訟人或者原告可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請(qǐng)求。依據(jù) 《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》及相關(guān)法律的規(guī)定，行政公益訴訟中，公益訴訟人可以提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、一定期限內(nèi)履行法定的職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效等訴訟請(qǐng)求。⑩《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四十三條：“人民檢察院可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效等訴訟請(qǐng)求?！本唧w訴訟請(qǐng)求根據(jù)行政機(jī)關(guān)行政行為的具體情況予以確定。在兩類公益訴訟中，針對(duì)同一法律事實(shí)，引發(fā)不同的訴訟。附帶民事公益訴訟中，必然涉及行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)和管理行為對(duì)民事訴訟請(qǐng)求產(chǎn)生影響。如果行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，會(huì)消除民事公益訴訟中的停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求。如果回避內(nèi)涵上的沖突，當(dāng)行政公益訴訟與民事公益訴訟同時(shí)進(jìn)行時(shí)，針對(duì)同一事實(shí)，在民事公益訴訟請(qǐng)求的確定上，與行政公益訴訟請(qǐng)求同時(shí)提出的，一般在損害賠償、賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求上不發(fā)生沖突。行政附帶民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求在此范圍內(nèi)容易理解。但是，如果不考慮兩類訴訟請(qǐng)求的實(shí)質(zhì)性沖突問(wèn)題，從及時(shí)與快捷而言，停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求均可以提出。一旦法院判決生效，則出現(xiàn)民事責(zé)任與行政管理雙管齊下的效果，這樣更能有效保護(hù)公共利益。因此，筆者贊同雙管齊下，行政公益訴訟與民事公益訴訟各自確定訴訟請(qǐng)求，合并審理。

五、關(guān)于行政附帶民事公益訴訟中的一訴與多訴的問(wèn)題

（一）關(guān)于同一損害事實(shí)出現(xiàn)數(shù)個(gè)行政公益訴訟的附帶民事公益訴訟問(wèn)題

在司法實(shí)踐中，公共利益損害的發(fā)生是數(shù)個(gè)行政監(jiān)管部門(mén)的管理失職行為或者行為違法導(dǎo)致，在此情形下，如果發(fā)生行政公益訴訟，依據(jù)最高人民檢察院 《關(guān)于深入開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》第十條的規(guī)定，則會(huì)出現(xiàn)同一損害導(dǎo)致不同被告的多個(gè)行政公益訴訟，提起行政公益訴訟是分別進(jìn)行。?《關(guān)于深入開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》第十條：“對(duì)于同一侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的損害后果，數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)均存在未依法履行職責(zé)情形的，可以按數(shù)案分別發(fā)出檢察建議。同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同類多個(gè)違法事實(shí)存在未依法履行職責(zé)情形的，可以合并為一案發(fā)出檢察建議；同類違法事實(shí)數(shù)量較大時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)監(jiān)督重大、典型案件?！本兔袷略V訟而言，如果同一損害事實(shí)是多人共同造成，則實(shí)行的是一個(gè)訴訟多個(gè)共同被告的問(wèn)題。由于行政訴訟與民事訴訟采取的原則不同。隨之會(huì)出現(xiàn)行政附帶民事公益訴訟如何進(jìn)行的問(wèn)題。是只能選擇一個(gè)行政公益訴訟附帶民事公益訴訟還是數(shù)個(gè)行政公益訴訟都要附帶民事公益訴訟呢？筆者認(rèn)為只能選擇一個(gè)行政公益訴訟進(jìn)行附帶民事公益訴訟。民事權(quán)利保護(hù)的目的是使權(quán)利不受侵害，或使受到侵害權(quán)利恢復(fù)，或?qū)Σ荒芑謴?fù)權(quán)利進(jìn)行損害賠償，在民事訴訟中實(shí)行的是 “一事不再理”原則。就民事訴訟目的與基本原則而言，只能一次民事公益訴訟。因此，不可以在數(shù)個(gè)未依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)導(dǎo)致同一公共利益損害時(shí)提出數(shù)個(gè)附帶民事公益訴訟。

（二）關(guān)于同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同類多個(gè)違法事實(shí)未依法履職時(shí)的附帶民事公益訴訟問(wèn)題

在司法實(shí)踐中，常常會(huì)出現(xiàn)同一行政機(jī)關(guān)未依法履職導(dǎo)致同一類型的數(shù)個(gè)違法事實(shí)的發(fā)生，數(shù)個(gè)違法行為導(dǎo)致同一損害結(jié)果。針對(duì)這種情況，在行政公益訴訟上是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的未依法履行職責(zé)提起一宗公益訴訟案件，還是針對(duì)數(shù)個(gè)損害結(jié)果或者數(shù)個(gè)民事侵權(quán)人 （行政相對(duì)人）提起數(shù)個(gè)行政公益訴訟？對(duì)此類行政違法行為引起的行政公益訴訟，最高人民檢察院的指導(dǎo)意見(jiàn)是按照一個(gè)行政公益訴訟案件進(jìn)行訴前程序，但是，是否按照一個(gè)案件起訴，最高人民檢察院沒(méi)有明確規(guī)定。?參見(jiàn)前引?。由于法律沒(méi)有明確規(guī)定，司法實(shí)踐中做法不盡相同。有的法院要求是一個(gè)行政相對(duì)人 （民事侵權(quán)人）為一個(gè)行政公益訴訟案件，針對(duì)不同的行政相對(duì)人分別提出行政公益訴訟。如，2016年11月，廣州市黃埔區(qū)檢察院訴黃埔區(qū)環(huán)保局未依法對(duì)89家無(wú)牌生豬養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行處罰，導(dǎo)致環(huán)境污染向法院提起行政公益訴訟案，法院要求按照行政相對(duì)人數(shù)量分別起訴。?史兆琨、閆晶晶 《貴州檢察機(jī)關(guān)提起三起行政公益訴訟》，中華人民共和國(guó)最高人民檢察院網(wǎng)：http：//www.spp.gov.cn/zdgz/201706/t20170623_193762.shtrnl.，2017年10月23日訪問(wèn)。此種情形下，如果發(fā)生行政附帶民事公益訴訟，則會(huì)出現(xiàn)相對(duì)應(yīng)的數(shù)個(gè)行政附帶民事公益訴訟。有的法院要求針對(duì)同類未履職行為使數(shù)個(gè)相對(duì)人共同造成同一損害的，按照一宗行政公益訴訟案件對(duì)待，只需要提起一宗行政公益訴訟。如2016年12月9日，甘肅省寧縣檢察院對(duì)縣環(huán)保局因未依法履行職責(zé)導(dǎo)致寧縣城區(qū)內(nèi)河道沿岸有22個(gè)排污口將污水排入河道提起行政公益訴訟案件，針對(duì)數(shù)個(gè)污染行為只提起一宗行政公益訴訟。?《廣東省廣州市檢察機(jī)關(guān)提起三起行政公益訴訟案件》，中華人民共和國(guó)最高人民檢察院網(wǎng)：http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/201611/t20161124_173714.shtml，2017年3月10日訪問(wèn)。此種情形下，如果發(fā)生行政附帶民事公益訴訟，則只是一個(gè)行政附帶民事公益訴訟。

筆者贊成按照一個(gè)行政公益訴訟案件進(jìn)行起訴。因?yàn)?，同一行政機(jī)關(guān)未依法履職導(dǎo)致的同類違法行為共同造成同一公共利益損害的發(fā)生，在管理上是針對(duì)一個(gè)損害結(jié)果的同類違法行為而言。雖然在行政管理中要針對(duì)不同的行政相對(duì)人分別作出具體行政行為，行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服提起行政訴訟時(shí)按照數(shù)個(gè)行政訴訟案件分別進(jìn)行，但是，行政公益訴訟不同。行政公益訴訟的起訴人不是行政相對(duì)人，而是第三方為了維護(hù)公共利益對(duì)行政機(jī)關(guān)的未依法履職提起訴訟，作為起訴方置身于行政法律關(guān)系之外。特別是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)本身就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督。從訴訟的效率與效果出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)不需要針對(duì)每一個(gè)行政相對(duì)人就行政機(jī)關(guān)同一內(nèi)容的未依法行政分別提起公益訴訟。因此，同一行政機(jī)關(guān)對(duì)同類多個(gè)違法事實(shí)未依法履職造成同一損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以作為一個(gè)案件提起行政公益訴訟。相對(duì)應(yīng)，附帶民事公益訴訟也是一個(gè)，是一個(gè)有著數(shù)個(gè)共同被告的附帶民事公益訴訟。

綜上，行政附帶民事公益訴訟，在我國(guó)法律中并無(wú)明確規(guī)定。依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定推論而言，是存在行政附帶民事公益訴訟的。由于此問(wèn)題在具體規(guī)定上是空白，實(shí)務(wù)操作中需要分別依據(jù)行政公益訴訟、民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定及行政附帶民事訴訟的相關(guān)規(guī)定予以探索。建議在完善行政訴訟法及相關(guān)公益訴訟立法時(shí)，從主體資格、案件范圍、管轄、訴請(qǐng)及舉證責(zé)任等各方面予以全面規(guī)制。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

10.19350/j.cnki.fzsh.2017.06.013

*朱沛東，廣東省人民檢察院檢察官；潘建明，廣州市人民檢察院檢察官。