檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度困境分析

摘 要 目前我國對民事公益訴訟制度并沒有明確完善的法律規(guī)范， 其中檢察機關(guān)在該類訴訟中的角色及職能還存在爭論， 該制度在我國還有待進一步發(fā)展。本文主要對檢察機關(guān)在參與民事公益訴訟過程中遇到的問題進行簡單分析，透過問題分析能更有效的完善該制度，推動法治中國的建設(shè)進程。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 民事公益訴訟制度 訴訟程序

基金項目：本文系廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目研究成果，項目編號YCSW2016020，主持人李富賽，參與人沈鶴立。

作者簡介：李富賽，廣西師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：訴訟法。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.052

我國對公益訴訟的實踐探索從未中斷，但適用公益訴訟的案件范圍、數(shù)量等等均達不到令人滿意的程度。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會授權(quán)以檢察機關(guān)為主進行公益訴訟實踐，后在2015年7月I日，全國人大常委會又正式授權(quán)最高檢開展公益訴訟試點。檢察機關(guān)參與公益訴訟從政策及法律層面均成為了適格主體，以后檢察機關(guān)作為原告的公益訴訟案件將呈井噴式發(fā)展。但就目前而言，我國民事公益訴訟因先期經(jīng)驗不足，尚存在一些問題，且試點階段規(guī)定仍稍顯保守。

一、公益訴訟的案件范圍不明確

關(guān)于公益訴訟制度的探索實踐我國從未停止過，然而其中適用公益訴訟的案件范圍、數(shù)量等方面并不令人滿意。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會授權(quán)主要在檢察機關(guān)的基礎(chǔ)上開展公益訴訟實踐。2015年7月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會正式授權(quán)最高人民檢察院開展公益訴訟試點。檢察機關(guān)從政策和法律層面參與公益訴訟已經(jīng)成為適格的主體，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中作為原告的公益訴訟案件將是井噴式發(fā)展。但是目前，中國民事公益訴訟由于缺乏早期經(jīng)驗，還存在一些問題，試點階段的規(guī)定仍略有保守。

《民事訴訟法》第五十五條僅適用于公益訴訟中污染環(huán)境和侵犯許多消費者合法權(quán)益的案件，其他類型損害公共利益案件包括在公益訴訟范圍內(nèi)。在民法方面，民事公益訴訟案件只有兩類，一類是環(huán)境污染，另一類是侵犯許多消費者權(quán)益案件。檢察機關(guān)根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定提起民事公益訴訟，只能在這兩種情況下提起。 2015年12月16日最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第一條規(guī)定：“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公益利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟”。根據(jù)試點工作實施辦法，檢察機關(guān)只有在環(huán)境污染和食品藥品安全情況下可以提起公益訴訟，比較民事訴訟的規(guī)定而言，試點辦法將民事訴訟法中規(guī)定的只要“侵害眾多消費者”的案件屬于公益訴訟案件改為“食品藥品領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益”的案件才屬于公益訴訟案件的范圍，這無疑會縮小法條的適用范圍，把侵犯消費者權(quán)益的案件中只有在食品和醫(yī)藥領(lǐng)域侵犯消費者權(quán)益的案件規(guī)定在民事公益訴訟受案范圍內(nèi)，其他可能被侵犯消費者權(quán)利的領(lǐng)域被排除在民事公益訴訟之外，不得不說是一種立法過失。根據(jù)法律和文件的規(guī)定，我國檢察機關(guān)只能在環(huán)境污染和食品藥品領(lǐng)域侵害公共利益的范圍內(nèi)提起民事公益訴訟，檢察機關(guān)無權(quán)就破壞自然資源的社會公害案件、重大壟斷侵害許多消費者權(quán)利的案件以及侵犯社會公共利益的其他案件提起民事公益訴訟。這項立法規(guī)定比尚未頒布該法律條款時更具危害，因為檢察機關(guān)必須按照法律規(guī)定執(zhí)行，所以受案范圍受到限制。如果沒有該項法律規(guī)定，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)侵害公共利益行為時還可以引用維護公共利益、法律監(jiān)督等一般法律原則，突破管轄權(quán)的限制進行管轄。

二、法律依據(jù)不足

法治國家要求國家機關(guān)的一切行為必須符合法律規(guī)定，依照法律規(guī)定行使職權(quán)。公法上未授權(quán)即為禁止，檢察機關(guān)作為國家機關(guān)進行的一切行為活動都必須在法律授權(quán)法的范圍之內(nèi)，法律未明確授權(quán)的行為則為禁止。目前關(guān)于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度的法律依據(jù)不夠充足，首先，對提起民事公益訴訟適格主體的法律依據(jù)不足，法律中沒有明確規(guī)定哪些主體有權(quán)提起民事公益訴訟。雖然我國民事訴訟法中規(guī)定了有權(quán)提起民事公益訴訟的主體，但是僅是籠統(tǒng)的概括，具體有哪些有關(guān)機關(guān)、有關(guān)組織，法條中都沒有進行詳細的說明。在環(huán)境保護法和消費者權(quán)益保護法中規(guī)定了環(huán)保組織和消費者協(xié)會可以提起訴訟，但僅依靠部門法列舉并不能窮盡。其次，法律規(guī)定的適格主體范圍比較小，目前在相關(guān)機關(guān)中除了檢察機關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟之外，只有海洋監(jiān)管部門有權(quán)對海洋環(huán)境問題提起民事公益訴訟，其他機關(guān)均無權(quán)利。社會組織中僅有環(huán)保組織和消費者協(xié)會可以提起訴訟，其他組織均未被授予權(quán)利。作為公民個人來說更是未授予提起民事公益訴訟的權(quán)利。除此之外，調(diào)查取證權(quán)規(guī)定不清楚，在《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第十三條中規(guī)定人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當履行訴前程序即督促起訴或建議起訴。然而其中關(guān)于督促起訴和建議起訴的具體時間法律并沒有規(guī)定，只是規(guī)定說檢察機關(guān)提起民事公益訴訟之前，那么是在檢察院調(diào)查好準備起訴前告知還是立案后就告知并沒有法律依據(jù)，這就直接涉及到證據(jù)調(diào)查是由檢察院負責(zé)還是其他組織、社會團體負責(zé)的問題。

三、訴訟程序缺乏保障

各地檢察機關(guān)在確定公益訴訟案件符合立案標準后，應(yīng)該對檢察機關(guān)以下問題進行審查：管轄權(quán)的有無、被告是否明確、訴訟請求是否明確和事實理由等方面，檢察機關(guān)對案件審查后進行立案的應(yīng)該制作立案決定書，啟動訴訟程序。在公益訴訟程序中檢察機關(guān)還面臨著訴訟費用、訴訟制度實施及訴訟結(jié)果執(zhí)行等方面的重重困難。

（一）訴訟費用保障的困難

根據(jù)《方案》的規(guī)定：“檢察機關(guān)無需承擔公益訴訟費用”，但是此外除了訴訟費用外還有很多其他費用，可以說公益訴訟的開銷數(shù)額與范圍均較大，例如證據(jù)收集、司法鑒定、咨詢等產(chǎn)生的大量費用，例如鑒定費用少則幾千元，多達數(shù)萬元，并且鑒定過程中存在鑒定難、鑒定貴的問題。與此同時，公益訴訟中有很多專業(yè)名詞和專業(yè)知識，檢察機關(guān)在提起公益訴訟時對于一些專業(yè)知識需要咨詢相關(guān)鑒定人和證人，存在咨詢費的問題。檢察機關(guān)在收集證據(jù)過程中，支付了大量的鑒定費、咨詢費、取證成本費等，但即使是在公益訴訟中勝訴，賠償金是否可用于支付檢察機關(guān)在訴訟過程中消耗的全部訴訟費用，法律也沒有明確規(guī)定。除了經(jīng)濟成本外，檢察機關(guān)還面臨著員工配額的問題，目前我國大多數(shù)基層檢察機關(guān)基本上存在案多人少工作人員配額不足的問題，如果在復(fù)雜工作中，還要負責(zé)提起公益訴訟，就容易導(dǎo)致檢察機關(guān)的工作量短期內(nèi)加大，可能導(dǎo)致檢察機關(guān)怠于提起公益訴訟等情況。

（二）訴訟制度實施的障礙

有明確的法律關(guān)系和被訴對象這是普通案件的立案標準，所以在提起公益訴訟時要求有明確的侵害國家和社會公益的行為主體、有明確的訴訟案件事實和有現(xiàn)實可行的訴訟主張。若要提出明確的訴訟事實和訴訟主張就需要通過檢察機關(guān)對案件進行詳細深入的調(diào)查取證，《方案》中規(guī)定了初步證據(jù)制度。在實踐中無論是處理環(huán)境污染還是生態(tài)污染的案件，提起公益訴訟時均面臨著專業(yè)化程度高、調(diào)查取證難等棘手的問題，特別是在確定損害賠償標準時，必須要有專業(yè)、規(guī)范并具有說服力的數(shù)據(jù)支持和因果關(guān)系證明，還需要有具備專業(yè)知識的鑒定人員。相對而言，檢察機關(guān)在法律專業(yè)方面具有專業(yè)人才，而對于其他專業(yè)領(lǐng)域并不擅長，這無疑會大大增加調(diào)查取證難度。同時，在調(diào)查取證時必然會有一些信息需要從政府或企業(yè)內(nèi)進行調(diào)取，但是由于本地政府為了保護地方經(jīng)濟的發(fā)展他們并不愿意公開其一些內(nèi)部信息。然而這些信息往往對有關(guān)機關(guān)、組織決定是否提起訴訟具有決定性作用，缺乏有效的證據(jù)而無法順利提起訴訟，如此成為公益訴訟制度實施的一個障礙。

（三）訴訟請求提起的障礙

檢察機關(guān)在民事公益訴訟程序中應(yīng)根據(jù)查明的事實、收集的證據(jù)提出訴訟請求。一個案件中有訴訟請求就應(yīng)該有相應(yīng)提起訴訟請求的機構(gòu)，在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的部門來看，可以通過行使職權(quán)發(fā)現(xiàn)收集公益訴訟案件線索的部門一般是批捕部門、公訴部門、反貪部門，這些部門在從事職務(wù)犯罪偵查、移送審查起訴、批準或者決定逮捕、檢察監(jiān)督等職責(zé)履行中發(fā)現(xiàn)的，那么是由發(fā)現(xiàn)線索的部門提起具體公益訴訟，還是讓檢察機關(guān)內(nèi)部專門設(shè)立的部門提起？目前法律還沒有明確規(guī)定，目前仍處于實踐探索中。有兩種情況，一種是如果由發(fā)現(xiàn)線索的部門直接提起公益訴訟，這意味著具體的辦案部門既要做好所在的本職工作又要根據(jù)掌握的資料線索負責(zé)提起民事公益訴訟，這樣將會增加具體辦案部門的工作量，也不利于公益訴訟的提起和訴訟效果的實現(xiàn)；另一種情況是如果是由檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)提起相應(yīng)的公益訴訟，那具體由哪一內(nèi)設(shè)機構(gòu)提起并何時移交案件材料就應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的制度進行保障。

四、訴前程序與訴訟程序銜接問題

檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟，與行政主體、社會組織發(fā)起的公益民事訴訟，本質(zhì)沒有多大差別，所以也應(yīng)堅持民事公益訴訟的普遍原則與基本原理。檢察院提起的民事公益訴訟，其條件、原告的地位、訴訟請求范圍、管轄單位的確定，以及受理后法院對行政機關(guān)的告知義務(wù)、訴訟過程中的非訴解紛規(guī)則、原告撤訴與被告反訴的法律適用性、證明責(zé)任負擔、公益訴訟的訴訟費用承擔、評估與鑒定、裁判文書的既判性與執(zhí)行等方面，都應(yīng)運用民事公益訴訟的基本原理，不因檢察機關(guān)作為起訴人而產(chǎn)生特殊性。檢察院是公益訴訟的原告，這樣的訴訟地位是民事訴訟基本構(gòu)造決定的，類似的例如行政機關(guān)成為行政訴訟被告一樣。根據(jù)全國人大常委會相關(guān)決定與最高人民檢察院出臺的《方案》，公益訴訟的檢察機關(guān)被冠之以“公益訴訟人”之名，以彰顯其特殊職責(zé)與身份。換言之，檢察院是身份與性質(zhì)特殊的公益訴訟主體，享有憲法賦予的專門法律監(jiān)督職能。

檢察機關(guān)提起公益訴訟相關(guān)特殊的程序問題，最典型的在于訴前環(huán)節(jié)與訴中程序的銜接。 檢察機關(guān)在自己提起公益訴訟前，應(yīng)當首先考慮督促或支持法定機關(guān)或社會組織提起。這里需明確兩個問題：首先要區(qū)別“督促”與“支持”起訴，二者法律效果并不相同。督促后，假設(shè)法定機關(guān)或有關(guān)組織未起訴的，檢察機關(guān)負有義務(wù)自己去起訴；而支持起訴卻不需要。其次，檢察機關(guān)提起公益訴訟以后，并不阻卻其他有資格主體申請參加訴訟，從而與檢察機關(guān)一同提起。

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