放開養(yǎng)老服務市場尚需破除“準入”瓶頸

杜鵬

本刊編委，中國人民大學老年學研究所所長、教授，民政部專家委員會委員、中國老年學和老年醫(yī)學學會副會長。

近日，國務院印發(fā)了《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》不僅為全面放開養(yǎng)老市場列出了時間表，還為境外資本進入，降低準入門檻，切實解決養(yǎng)老服務用地多樣化等問題打通了不少“關節(jié)”。

首先，吸引外資進入政策有所突破。放寬外資準入不僅將鞏固已有的外資養(yǎng)老服務資源，而且會吸引更多外資進入，對于我國社會養(yǎng)老服務體系的建設完善具有突破性意義。早在2013年9月國務院印發(fā)35號文《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，其中就提出鼓勵境外資本投資養(yǎng)老服務業(yè)，境外資本舉辦養(yǎng)老機構享有同等的稅收等優(yōu)惠政策。當時政策雖然提及，但在具體執(zhí)行的過程中遇到了一些問題。例如，在注冊時，這些境外資本只能從事營利性養(yǎng)老服務，但目前國家大力推進的居家社區(qū)養(yǎng)老服務更多是非營利性質的，給境外資本實際投入造成了一定的阻礙。放開市場，最終是為了提升我國養(yǎng)老服務行業(yè)的質量。但上述障礙使得境外資本、優(yōu)秀的技術、管理經(jīng)驗等難以深入社區(qū)，從而還沒有對養(yǎng)老服務業(yè)起到借鑒和促進作用。例如，北美最大的養(yǎng)老服務集團美國護明德居家養(yǎng)老公司，在中國僅在武漢和深圳開設兩家分支機構。政策開放后，關鍵還需要跟進落實舉措，才能讓越來越多的境外資本真正進入到我國養(yǎng)老服務市場，增加養(yǎng)老服務的供給和管理服務經(jīng)驗的引入。

第二，降低準入門檻力度前所未有。一是準許一個機構設立多家服務網(wǎng)點?！霸诿裾块T登記的非營利性養(yǎng)老機構，可以依法在其登記管理機關管轄范圍內設立多個不具備法人資格的服務網(wǎng)點?！边@在以前文件中沒有出現(xiàn)過。過去由于制度的限制，養(yǎng)老服務機構想依靠一個機構，在多地開設服務站點（連鎖），都必須重新注冊，因此開設難度較大。而這一政策對于養(yǎng)老企業(yè)，尤其是開展社區(qū)養(yǎng)老服務的企業(yè)來說是個利好消息。二是實行“先照后證”。這可以使辦理養(yǎng)老機構手續(xù)簡化并加快進程，讓養(yǎng)老服務盡快進入實際提供階段。三是審批程序和審批時限須依規(guī)公開?！兑庖姟访鞔_“舉辦養(yǎng)老機構審批過程中涉及的各有關部門，都要主動公開審批程序和審批時限”。以前辦養(yǎng)老機構，尤其是在社區(qū)辦養(yǎng)老機構，涉及到的證件比較多。等證件都辦齊了，有的可能是半年，也可能是一兩年，很難預期什么時候能辦下來。這樣不利于開展工作，同時也會帶來人員的流失以及資金方面的損失。

第三，切實解決養(yǎng)老服務用地多樣化問題。針對養(yǎng)老行業(yè)難題之一的土地問題，此次《意見》也給予了方向性的指導?！兑庖姟妨信e了包括營利性養(yǎng)老服務機構利用存量建設用地建設養(yǎng)老設施；對于空閑廠房、學校、社區(qū)用房等改造舉辦養(yǎng)老機構；民間資本舉辦非營利性養(yǎng)老機構和政府舉辦的養(yǎng)老機構等土地支持政策。將不能夠順利改變性質的或者不能用的土地都利用起來，給予其合法性，增加了土地供給，為市場主體的進入掃清障礙。

第四，明晰政府和市場的邊界是建立完善社會養(yǎng)老服務體系的前提。一直以來，養(yǎng)老服務發(fā)展的“大政府、小社會”使市場在資源配置中起決定性作用未能充分發(fā)揮。《意見》提出的養(yǎng)老服務價格確定機制、民辦養(yǎng)老機構在養(yǎng)老服務中所占份額將不低于半數(shù)等改革舉措將破除阻礙養(yǎng)老服務市場發(fā)展的瓶頸，提高其有效供給能力，增強人民群眾獲得感。

總體上，我國養(yǎng)老服務市場供給需求不均衡的狀況還比較突出。養(yǎng)老機構床位空置率較高，關鍵是未能提供有效供給。全面放開并不等于說放任自流?！兑庖姟分羞€重點提及監(jiān)管的作用。開放市場中的監(jiān)督，是要通過監(jiān)管來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，最終達到有效的服務供給，同時提升服務質量的目的。