聚焦流域治理：“河長(zhǎng)制”

王海蘊(yùn)

“河長(zhǎng)制”成了兩會(huì)熱詞。2016年12月，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行“河長(zhǎng)制”的意見》。不出三個(gè)月，“全面推行‘河長(zhǎng)制”又被寫入了2017年政府工作報(bào)告。兩會(huì)期間，水利部部長(zhǎng)陳雷經(jīng)過“部長(zhǎng)通道”時(shí)回答的問題，就是關(guān)于“河長(zhǎng)制”的推進(jìn)情況：“目前已有25個(gè)省市制定了‘河長(zhǎng)制的實(shí)施方案，其中近20個(gè)已批準(zhǔn)出臺(tái)?！?/p>

代表委員及業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為， “河長(zhǎng)制”對(duì)流域治理意義重大，是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，給通常被不同行政區(qū)分割管轄的河流都找到了一個(gè)保護(hù)神。

明年全面推行“河長(zhǎng)制”

我國(guó)水污染狀況嚴(yán)重，而治理起來更難。因?yàn)榱饔蛲ǔ１徊煌姓^(qū)分割管轄，使得不同行政區(qū)之間常常因?yàn)槔鏇_突而引起流域水污染糾紛。

為進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理保護(hù)工作，落實(shí)屬地責(zé)任，健全長(zhǎng)效機(jī)制，去年年底，《關(guān)于全面推行“河長(zhǎng)制”的意見》（下稱《意見》）正式發(fā)布。《意見》要求地方各級(jí)黨委和政府要把推行河長(zhǎng)制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，抓緊制定出臺(tái)工作方案，到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。

根據(jù)《意見》，我國(guó)將全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。

《意見》同時(shí)強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化考核問責(zé)，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。縣級(jí)及以上河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照規(guī)定追究責(zé)任。各省級(jí)黨委和政府要在每年1月底前將上年度貫徹落實(shí)情況報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的“河長(zhǎng)制”，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了水環(huán)境行政管理權(quán)力的集中統(tǒng)一，解決了水治理過程中統(tǒng)管部門統(tǒng)而不統(tǒng)、分管部門分而不動(dòng)的難題。

從前期實(shí)踐看，成效也非常明顯。目前，全面推行河長(zhǎng)制工作開局良好，22個(gè)?。▍^(qū)、市）明確在2017年底前全面建立河長(zhǎng)制；9個(gè)?。▍^(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)明確在2018年6月底前全面建立河長(zhǎng)制，確保2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制。

不要變成一種單純的人治

“河長(zhǎng)制”最初于2007年由江蘇省無(wú)錫市首創(chuàng)，即由各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的整治和管理，以實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)與水環(huán)境持續(xù)改善。隨后，部分其他省市地區(qū)也開始試行“河長(zhǎng)制”。

從前期地方實(shí)踐來看，“河長(zhǎng)制”在一定程度上實(shí)現(xiàn)了水環(huán)境行政管理權(quán)力的集中統(tǒng)一，解決了水治理過程中統(tǒng)管部門統(tǒng)而不統(tǒng)、分管部門分而不動(dòng)的難題，制度成效明顯。

但是，由于“河長(zhǎng)制”尚處于探索完善階段，實(shí)踐中也遇到規(guī)劃功能與考評(píng)機(jī)制的泛化、公眾參與和監(jiān)督力度疲軟等問題，導(dǎo)致一些“河長(zhǎng)”存在“兼職不兼心、身份多元、并非專業(yè)”等現(xiàn)象，引發(fā)社會(huì)對(duì)其臨時(shí)與長(zhǎng)治、統(tǒng)一與多元等的爭(zhēng)議。

對(duì)此，環(huán)保部水司司長(zhǎng)張波在兩會(huì)期間召開的新聞發(fā)布會(huì)上說，河長(zhǎng)制是立足我國(guó)國(guó)情，在水資源、水生態(tài)、水環(huán)境面臨的問題如何來系統(tǒng)的解決，建立的一個(gè)重要的工作機(jī)制。河長(zhǎng)制的核心思想還是要讓各級(jí)黨委政府把主體責(zé)任擔(dān)起來，或者說要讓黨委政府當(dāng)中領(lǐng)導(dǎo)成員具體的把某一段河的水污染工作任務(wù)背起來，讓責(zé)任更清晰。

張波說，河長(zhǎng)制一定不要做成一個(gè)人去治污，如果一個(gè)人去治污，市委書記當(dāng)河長(zhǎng)和其他某一個(gè)副職當(dāng)河長(zhǎng)，調(diào)動(dòng)的資源就不一樣，這樣不是只有市委書記當(dāng)河長(zhǎng)那條河能夠治好，其他領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)河長(zhǎng)的河則讓人擔(dān)憂？所以一定不要變成一種單純的人治。

張波說，河長(zhǎng)制實(shí)際上是協(xié)調(diào)機(jī)制，它一定要形成黨委政府主導(dǎo)，部門齊抓共管，全社會(huì)共同參與的大格局，把中國(guó)政治體制的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，“如果僅僅變成了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同志利用他能夠調(diào)動(dòng)的資源去治理這條河，這條道走窄了”。

如何實(shí)現(xiàn)“河長(zhǎng)治”

“河長(zhǎng)制”如何推動(dòng)“河長(zhǎng)治”？代表委員們提出了很多可行建議。

致公黨中央相關(guān)負(fù)責(zé)人建議采取政府牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、社企主演的方式，構(gòu)建政社企共建河道管理責(zé)任制，由河道兩岸的企事業(yè)單位、社區(qū)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河段長(zhǎng)”，對(duì)各河道分段進(jìn)行監(jiān)控、管理、考核和問責(zé)，推動(dòng)社會(huì)力量在治水中各盡其責(zé)。

對(duì)于如何健全“河長(zhǎng)制”考核指標(biāo)體系，全國(guó)人大代表、浙江國(guó)和控股集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)陳乃科建議在考核機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、信息溝通、群眾意見辦理等基礎(chǔ)上，著重健全符合水資源防治內(nèi)在科學(xué)規(guī)律的水質(zhì)指標(biāo)體系、污染物排放控制體系，使對(duì)“河長(zhǎng)制”的考核更體現(xiàn)工作實(shí)效。

同時(shí)，推進(jìn)考核主體的多元化、考核方式的多樣化，在行政體系內(nèi)部建議采取上級(jí)部門考核下級(jí)地方，同級(jí)人大、政協(xié)監(jiān)督“河長(zhǎng)”水環(huán)境責(zé)任執(zhí)行情況的考評(píng)方式，在外部采取市場(chǎng)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估水環(huán)境改善情況、社會(huì)公眾評(píng)議水環(huán)境社會(huì)滿意度等方式，對(duì)“河長(zhǎng)”進(jìn)行考評(píng)。

2017年是全面推行河長(zhǎng)制的關(guān)鍵一年。據(jù)了解，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人近日已帶隊(duì)赴水利部、安徽省和黑龍江省，對(duì)全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施部署階段工作開展專項(xiàng)督察。同時(shí)，督察組還到合肥市、哈爾濱市主要河段和重點(diǎn)治理項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察，了解制定實(shí)施方案、建立實(shí)施機(jī)制、分解落實(shí)責(zé)任制等工作進(jìn)展情況，共同總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和成效，分析遇到的困難和問題，研究解決方法，推動(dòng)河長(zhǎng)制各項(xiàng)任務(wù)和責(zé)任盡快落實(shí)到位。

代表

委員

觀點(diǎn)

全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)副主任、水利部原副部長(zhǎng)胡四一

落實(shí)河長(zhǎng)制，一要細(xì)化責(zé)任，嚴(yán)格考核，納入干部考核制度，執(zhí)行一票否決制，涉及生態(tài)環(huán)境損害的，要執(zhí)行責(zé)任終生追究制，切實(shí)加強(qiáng)干部對(duì)資源環(huán)境的管理責(zé)任。二要把河長(zhǎng)制納入法治軌道。目前河長(zhǎng)制還是人治不是法治，干部更替后，治理思路和相關(guān)政策如何銜接？應(yīng)充分吸納現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)做法和科學(xué)機(jī)制，以法律法規(guī)的形式確立下來。

全國(guó)政協(xié)委員、陜西省副省長(zhǎng)張道宏

推行河長(zhǎng)制，是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的新舉措，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更加重視河流、湖泊、水質(zhì)的保護(hù)。落實(shí)河長(zhǎng)制，有以下重點(diǎn)：一是水污染防治，要把直排污水口堵死，不允許直排，查清楚哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、哪個(gè)企業(yè)在排放。二是水生態(tài)修復(fù)，周邊濕地、植被要進(jìn)行保護(hù)。三是水環(huán)境監(jiān)測(cè)，隨時(shí)監(jiān)測(cè)和了解水質(zhì)變化。最核心的還是保護(hù)稀缺水資源。相信通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、建立機(jī)制、夯實(shí)責(zé)任、社會(huì)監(jiān)督，通過3-5年治理，水質(zhì)會(huì)有顯著改善。

全國(guó)人大代表、江西省水利廳原廳長(zhǎng)孫曉山

問題在水中，根源在岸上。流域生態(tài)綜合治理，是以流域內(nèi)生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心，體現(xiàn)了資源保護(hù)與開發(fā)、治水與治山等相結(jié)合的理念。把流域生態(tài)綜合治理作為“河長(zhǎng)制”落地的重要抓手，兼顧生態(tài)治理、保護(hù)和開發(fā)等目標(biāo)，有利于發(fā)揮“河長(zhǎng)制”的制度優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建打破行政區(qū)劃的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從國(guó)家層面出臺(tái)流域生態(tài)綜合治理的規(guī)劃與法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；確立流域生態(tài)綜合治理工程綜合審批制度和流程；中央財(cái)政對(duì)典型重要流域生態(tài)綜合治理工程給予獎(jiǎng)補(bǔ)。

全國(guó)人大代表、山東省水利廳副廳長(zhǎng)曹金萍

河長(zhǎng)制辦公室要充當(dāng)河長(zhǎng)的“參謀”，全面真實(shí)掌握河流情況。同時(shí)，還應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，建立河長(zhǎng)會(huì)議制度和協(xié)調(diào)機(jī)制等解決部門矛盾。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際，明確時(shí)間表、路線圖，要建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，加大問責(zé)力度，把河長(zhǎng)制考核與最嚴(yán)格水資源管理制度和“水十條”考核統(tǒng)籌實(shí)施，把河長(zhǎng)制的問責(zé)和各地黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)損害責(zé)任追究制度的落實(shí)結(jié)合起來。

全國(guó)人大代表、貴州省黔南州政協(xié)副主席張加春

河長(zhǎng)制應(yīng)向鎮(zhèn)村基層延伸，因?yàn)檠匕度罕娂仁桥盼壅?、又是環(huán)境治理的參與者、監(jiān)督者和潛在受益者。貴州正開展“雙萬(wàn)保潔工程”，對(duì)有河的1萬(wàn)個(gè)村，聘1萬(wàn)名河湖保潔員，負(fù)責(zé)所轄河段河湖日常巡查。河長(zhǎng)制還應(yīng)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制配套，使保護(hù)者從護(hù)河中受益。比如赤水河流域?qū)嵤╇p向補(bǔ)償，即上游畢節(jié)市出境斷面水質(zhì)優(yōu)于Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，下游受益的遵義市應(yīng)繳納生態(tài)補(bǔ)償資金，如果水質(zhì)劣于Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，畢節(jié)市應(yīng)繳納生態(tài)補(bǔ)償資金。

全國(guó)人大代表、安徽省合肥市委書記宋國(guó)權(quán)

各級(jí)河長(zhǎng)不僅要自己帶頭干，還要學(xué)會(huì)帶領(lǐng)干，形成呵護(hù)河湖清水強(qiáng)大合力。比如，縱向上要完善三級(jí)“河長(zhǎng)”體系，落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)，橫向上要納入水務(wù)、環(huán)保等10余個(gè)部門，明確各方職責(zé)。此外要增強(qiáng)公眾對(duì)水環(huán)境治理的主人翁意識(shí)，發(fā)揮環(huán)保舉報(bào)熱線、官方微博等平臺(tái)的作用，在全社會(huì)營(yíng)造“節(jié)水潔水，人人有責(zé)”的風(fēng)氣。

全國(guó)人大代表、四川省廣元市委書記王菲

從國(guó)家層面出臺(tái)嘉陵江上游污染防治和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，統(tǒng)籌川、陜、甘、渝等4省市，開展跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，共同實(shí)施全流域保護(hù)。嘉陵江流域已是國(guó)家第二批生態(tài)文明先行示范區(qū)，為確保嘉陵江流域水體安全，政策、項(xiàng)目、資金的支持力度都需加大。

全國(guó)政協(xié)委員、中科院院士周成虎

“河長(zhǎng)制”的實(shí)施是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，需要在統(tǒng)一的時(shí)空體系下，實(shí)現(xiàn)人、河、地的有機(jī)銜接和無(wú)縫對(duì)接。例如，利用我國(guó)自主研發(fā)的高分對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)，實(shí)行對(duì)河流的精確調(diào)查，掌握河流的分布、河岸的開發(fā)利用狀況；以現(xiàn)代地理信息系統(tǒng)和定位技術(shù)為支撐，建立大型河流信息系統(tǒng)，推進(jìn)河流一張圖工程，實(shí)現(xiàn)在真實(shí)、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上開展“河長(zhǎng)制”管理。

全國(guó)人大代表、

北京市金杜（廣州）律師事務(wù)所合伙人吳青

“河長(zhǎng)制”實(shí)行以后，由于黨政部門的直接負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，還匹配了相關(guān)的問責(zé)機(jī)制，河湖周邊區(qū)域那些禁止建設(shè)開發(fā)或限制性的項(xiàng)目就能得到更有力的管制。不過當(dāng)前，“河長(zhǎng)制”還是一個(gè)比較新的舉措，要在未來的具體實(shí)施過程中總結(jié)存在的問題，發(fā)現(xiàn)立法的需求。