周國光

摘要：對中國高速公路適度發(fā)展問題，根據(jù)國內(nèi)外政府和權(quán)威機構(gòu)發(fā)布的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在對中國、美國和歐洲相關(guān)國家的高速公路里程、標(biāo)準(zhǔn)、交通量、經(jīng)濟發(fā)展等因素進行比較分析和論證的基礎(chǔ)上提出相關(guān)看法和政策建議。研究認為，中國公路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施仍體現(xiàn)出總量不足的特征，在公路建設(shè)籌資中還應(yīng)進一步深化公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，應(yīng)借鑒西方國家的經(jīng)驗發(fā)揮特許經(jīng)營在高速公路籌融資中的作用。

關(guān)鍵詞：公路網(wǎng)；高速公路；交通量；基礎(chǔ)設(shè)施；籌資

中國公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展充分體現(xiàn)了交通運輸業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的先行官作用。伴隨著中國《2015年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》《2015年全國收費公路統(tǒng)計公報》以及國外相關(guān)國家公路網(wǎng)發(fā)展等統(tǒng)計信息的發(fā)布，為中國公路網(wǎng)發(fā)展與美國、歐洲公路網(wǎng)發(fā)展的比較提供了資料依據(jù)。在高速公路網(wǎng)總規(guī)模已超過美國的新形勢下，中國高速公路建設(shè)是否有些超前發(fā)展，自然容易成為學(xué)術(shù)界議論的話題。將中國與歐美公路網(wǎng)、特別是中國與歐美高速公路網(wǎng)進行比較，雖然靠此難以全面說明這一問題，但能夠為這方面的討論和進一步研究提供有益借鑒。國內(nèi)一些媒體曾發(fā)表過這方面的文章，也提出了相關(guān)的觀點，但筆者認為，一些陳舊的比較數(shù)據(jù)以及以點代面、以偏求全的不確切表述，有可能會對學(xué)術(shù)界的研究以及政府決策造成負面影響。以政府和國際權(quán)威組織提供的數(shù)據(jù)為比較基礎(chǔ)來探索中國公路網(wǎng)的發(fā)展思路，有利于走出理解上的誤區(qū)，這正是筆者撰寫本文的基本初衷。

一、中美歐公路網(wǎng)的比較

（一）中國公路網(wǎng)的發(fā)展

1949年伊始，中國公路網(wǎng)總里程只有80 800 km。經(jīng)過30多年的努力，到改革開放初期的1980年底，全國公路網(wǎng)總里程增加到888 300 km。改革開放促進了中國公路網(wǎng)的快速發(fā)展。到2015年底，中國公路網(wǎng)總里程達到4 577 300 km，其中高速公路123 500 km。近年來中國公路網(wǎng)和高速公路的發(fā)展?fàn)顩r如表1所示。

（二）美國公路網(wǎng)的發(fā)展

在學(xué)術(shù)界，樊建強等曾針對美國公路建設(shè)融資問題，對美國公路網(wǎng)涉及的相關(guān)事項進行了較深入的探討。根據(jù)美國運輸部聯(lián)邦公路局發(fā)布的《2014年美國公路統(tǒng)計報告》，2014年底美國公路網(wǎng)總里程417.71萬英里（不包括波多黎各，下同），其中高速公路64 912英里。按照1英里換算1.609km，2014年底美國的公路網(wǎng)總里程和高速公路分別為672.1萬km和10.4443萬km。1980年以來美國各年份公路網(wǎng)和高速公路的數(shù)據(jù)如表2所示。

按照功能分類，美國首先將公路劃分為城市公路和農(nóng)村公路兩大類。在城市公路和農(nóng)村公路大類中，進一步劃分為洲際公路、其他高速公路、其他主干線公路、次干線公路、主集散公路、次集散公路和地方公路。

需要說明的是，美國運輸部公布的公路統(tǒng)計數(shù)據(jù)中沒有專門提供高速公路的數(shù)據(jù)。表2中的高速公路是按照統(tǒng)計表中的洲際公路和其他高速公路的統(tǒng)計數(shù)據(jù)合計而成的。

美國公路統(tǒng)計中沒有對高速公路作出解釋，但中國的一級公路基本上符合歐盟道路聯(lián)合會公路統(tǒng)計中對高速公路的界定。2015年底，中國一級公路總里程為9.10萬km。

（三）歐洲公路網(wǎng)的發(fā)展

筆者曾針對歐洲公路投融資體制，初步探討了以歐盟為主的歐洲國家公路基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展及其可供借鑒的成功經(jīng)驗。目前歐盟道路聯(lián)合會發(fā)布的最新公路統(tǒng)計是《歐洲公路統(tǒng)計2013》。該統(tǒng)計中披露的是歐洲相關(guān)國家2010年的公路數(shù)據(jù)。歐盟27國以及其他歐洲國家2010年公路網(wǎng)總里程、高速公路總里程如表3所示。

二、中美歐高速公路標(biāo)準(zhǔn)的比較

中美兩國的高速公路統(tǒng)計中均提供了車道數(shù)。美國2014年底高速公路總里程為6.4912萬英里，總車道里程為29.729 1萬英里，平均車道數(shù)為4.58。這意味著，盡管美國有一些州際高速公路達到了16車道甚至20車道的標(biāo)準(zhǔn)，但總體體現(xiàn)的仍是以4車道為主的基本特征。

相比較之下，按照中國交通運輸部提供的公路統(tǒng)計資料，2015年底中國高速公路總里程為12.350 0萬km，總車道里程為0.548 4萬km，平均車道數(shù)為4.44，應(yīng)當(dāng)說與美國的平均車道數(shù)之間并不存在實質(zhì)性的差距。

相比較之下，同作為發(fā)達國家的意大利和法國，其高速公路也均以4車道為主。法國高速公路管理局提供的數(shù)據(jù)表明，法國2015年末9 111.9 km收費高速公路中，4車道高速公路6 794.3 km，占74.57%；6車道高速公路2 035.4 km，占24.53%；8車道及以上高速公路82.2 km，占0.90%；平均車道數(shù)為4.53。意大利收費公路橋梁隧道特許經(jīng)營協(xié)會提供的數(shù)據(jù)表明，意大利2015年底5 988.8 km收費高速公路中，4車道高速公路4 073.5 km，占68.02%；6車道高速公路1 800 km，占30.06%；8車道高速公路115.3 km，占1.93%；平均車道數(shù)為4.68。此外還擁有國際隧道25.4 km。

三、中歐高速公路網(wǎng)與交通量的比較

進入21世紀(jì)以后，中國分年度交通量情況如表4所示。表4中，高速公路交通量為折合標(biāo)準(zhǔn)小客車；國道網(wǎng)和國道主干線交通量2005年以前為折合標(biāo)準(zhǔn)中型車；從2005年開始，為折合標(biāo)準(zhǔn)小客車。從2010年開始，國道主干線交通量改為國家高速公路交通量。

美國公路統(tǒng)計中沒有提供高速公路交通量的數(shù)據(jù)，故本文主要借鑒歐洲收費公路橋梁隧道特許經(jīng)營協(xié)會提供的歐洲有關(guān)國家收費高速公路的交通量數(shù)據(jù)進行間接比較。美國的總體經(jīng)濟發(fā)展水平和機動車保有量均高于歐洲；美國90%以上高速公路不收費，按照公認的道理，不收費高速公路的交通量至少不會低于收費高速公路的交通量。歐洲有關(guān)國家收費高速公路交通量情況如表5所示。

與歐洲按照自然車輛輛次統(tǒng)計不同，中國是將高速公路和國道主干線上的交通量換算為小客車交通量進行統(tǒng)計的。如果將歐盟有關(guān)國家的交通量也按照小客車進行換算，交通量數(shù)據(jù)會更高一些。

四、比較分析與思考

有必要說明的是，由于各國管理體制不同，導(dǎo)致統(tǒng)計存在口徑上的差異。中國公路網(wǎng)不包括城市道路。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的2015年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報中提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2015年底中國城市道路總里程為36.5萬km。

中國統(tǒng)計年鑒提供的數(shù)據(jù)表明，2015年底，中國民用汽車保有量為1.722 8億萬輛（包括955萬輛三輪汽車和低速貨車）。公安部提供的資料表明，2015年底機動車保有量達到2.79億輛。通過以上比較引發(fā)以下思考：

第一，從國民經(jīng)濟發(fā)展水平等諸多因素的影響考慮，在現(xiàn)階段，中國究竟需要多少公路和高速公路？現(xiàn)階段中國公路網(wǎng)的快速發(fā)展究竟是體現(xiàn)國民經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的一種適度發(fā)展，還是一種過度發(fā)展？

從有關(guān)媒體體現(xiàn)的政府部門和社會公眾對公路發(fā)展的關(guān)注度來看，他們普遍歡迎公路網(wǎng)的快速發(fā)展；至今為止還沒有部門和個人提出對公路網(wǎng)快速發(fā)展是否科學(xué)合理的質(zhì)疑。相反，國家發(fā)展與改革部門以及交通運輸主管部門總的觀點和思路是：目前中國的公路基礎(chǔ)設(shè)施仍體現(xiàn)出總量不足的特征。這意味著，公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)還需要進一步發(fā)展。

第二，如果現(xiàn)階段公路網(wǎng)的快速發(fā)展體現(xiàn)了國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的迫切需要，則中國公路網(wǎng)應(yīng)按照怎樣的模式發(fā)展？

很明顯，在當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展水平下要進一步加快公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)，國外發(fā)達國家的經(jīng)驗只能借鑒，不能簡單照搬。不可忽略的重要問題是：西方國家經(jīng)濟發(fā)展水平很高，人均GDP基本都在3萬美元以上。按照世界銀行提供的數(shù)據(jù)，2015年美國人均GDP 55 836.8美元，為中國同期人均GDP 7 924.7美元的7.05倍。盡管2015年以來歐元相對于美元在持續(xù)貶值，但2015年德國、法國和意大利的人均GDP仍分別達到了41 219.0美元、36 248.2美元和29 847.0美元，分別是中國2015年人均GDP的5.20倍、4.57倍和3.77倍。盡管中國多年來以較快的經(jīng)濟增長速度在發(fā)展，但2015年的人均GDP仍低于9 995.6美元的世界平均水平。

西方國家財政實力比較強，財政集中度一般在30%左右。盡管如此，仍感到財力吃緊，需要充分發(fā)揮車輛通行費和公路特許經(jīng)營制度的作用。2015年底，中國收費高速公路11.7萬km，占高速公路總里程的94.74%。相比較之下，法國和意大利收費高速公路分別為9 111.9 km和5 988.8 km，分別占同期高速公路總里程的76.57%和86.46%。中國2015年財政收入達到152 269.23億元，比上年增加了5.8%，在GDP初步核算數(shù)676 708億元中所占比重達到22.50%。除此以外，2015年全國政府性基金收入42 338.14億元，比上年減少了15.9%。包括政府性基金在內(nèi)的財政集中度達到28.76%，但仍無法加大對公路建設(shè)的財政資金投資力度。由于西方國家公路網(wǎng)基本形成，公路建設(shè)任務(wù)并非緊迫。近年來英國、德國、法國、意大利、日本等國家平均每年增加的高速公路只有數(shù)十公里，美國多一些也不過數(shù)百公里，而中國近年來高速公路則呈快速增長的勢態(tài)，“十二五”期間中國新增高速公路4.94萬km，平均每年9 880 km，超過2015年底法國收費高速公路總里程，接近2015年底法國高速公路總里程?！笆濉逼陂g，中國還將投資建設(shè)超過5萬km的高速公路，中國在公路建設(shè)上所面臨的籌資重任不是西方國家所能比擬的。西方國家多年來一直實行比較完善的公共財政體制，除了國防開支和維持政府正常運轉(zhuǎn)所需開支以外，巨額財政資金主要用于社會保障體系和公共事業(yè)支出。與此不同，中國目前正在努力建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新型公共財政體系，但傳統(tǒng)體制所形成的歷史包袱還很重；近年來中國財政資金還將主要投向新農(nóng)村建設(shè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等領(lǐng)域，能夠投入高速公路建設(shè)領(lǐng)域的財政一般預(yù)算支出資金還很少。所以，高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)發(fā)展的資金需求還需要從進一步深化公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革中找出路，有必要借鑒西方國家的經(jīng)驗發(fā)揮特許經(jīng)營在高速公路籌融資中的重要作用?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》提出的“完善公路投融資模式。建立完善政府主導(dǎo)、分級負責(zé)、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設(shè)和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展機制，促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展”的指導(dǎo)意見，就成為了近期高速公路行業(yè)籌融資的主要政策導(dǎo)向。

五、結(jié)語

他山之石，可以攻玉。歐美等國家在公路網(wǎng)發(fā)展方面取得的成功經(jīng)驗，可為今后中國公路網(wǎng)建設(shè)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供有益的借鑒。但借鑒他國成功經(jīng)驗的同時，還需要結(jié)合中國的國情，有效避免簡單照搬所可能導(dǎo)致的“水土不服”。有必要認真貫徹落實中共中央、國務(wù)院的工作部署，實踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最新要求，統(tǒng)籌推進公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域深化政府和社會資本合作改革工作，鼓勵、支持和引導(dǎo)社會資本以特許經(jīng)營的方式進入公路建設(shè)領(lǐng)域，推動公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。