規(guī)范輔警的立法不宜緩行

阮傳勝

2016年11月29日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面，提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作的具體措施和要求。《意見》是在公安機關(guān)全面深化改革的背景下，落實執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的切實舉措。《意見》的頒布與實施結(jié)束了輔警的“尷尬”地位，也開啟了執(zhí)法主體的規(guī)范化、法治化進程。

規(guī)范輔警系現(xiàn)實的需求

輔警（全稱為警務(wù)輔助人員）的概念起源于英美法系。英美法系認為，社會治安應(yīng)該由政府和民間共同承擔(dān)。因此，在英美法系國家，民間自發(fā)組織輔警，協(xié)助正規(guī)警察維持社會治安。傳統(tǒng)意義上的德國、法國等大陸法系國家堅持政府應(yīng)對社會安全負起全部責(zé)任，不設(shè)輔警。但由于社會現(xiàn)實的改變，大陸法系國家也開始逐步設(shè)立輔警，建立輔警隊伍，探索輔警體制。

我國輔警的產(chǎn)生基于現(xiàn)實的發(fā)展需要。據(jù)資料記載，目前世界上發(fā)達國家警察與人口的平均比例約為萬分之三十，我國香港地區(qū)警察比例為萬分之四十，而內(nèi)地的警察配備約占總?cè)丝谌f分之十一。而且，改革開放以來，各種社會矛盾積聚，治安問題頻發(fā)，公安機關(guān)工作任務(wù)日益繁重復(fù)雜，一線警力嚴重不足矛盾日益凸顯。由于正式警力嚴重不足，2004年公安部《關(guān)于對公安機關(guān)治安員隊伍進行專項清理的通知》下發(fā)后，準許各地探索輔警制度改革。目前，全國輔警隊伍已發(fā)展成一支規(guī)模龐大的警務(wù)輔助力量。這支日漸壯大的隊伍在協(xié)助公安機關(guān)承擔(dān)社會治理任務(wù) 過程中正發(fā)揮著越來越突出的作用。

但是，由于輔警管理體制的相對滯后，長期以來，輔警常常是“陰影里的執(zhí)法者”。某個媒體的這一說法，一定程度反映了輔警在整個執(zhí)法體系中尷尬的定位。

一定意義上說，“輔警”群體既存在法律定位缺失的問題，也面臨著被“污名化”、社會認同度低的難題。

黨的十八屆四中全會決定強調(diào)，加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。中央《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案也對健全輔警管理體制提出了明確要求。2016年初，中央深改小組通過了《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，為輔警改革破冰，化解體制、機制之弊指明了方向。如今國務(wù)院出臺針對輔警的“紅頭文件”，為徹底解決輔警隊伍人數(shù)多、待遇低、素質(zhì)參差不齊、流失率高、隊伍不穩(wěn)定等問題，標清了“路線圖”，為輔警的定位及管理體制、機制等劃定了框架。

這一《意見》的出臺，意味著輔警改革的“靴子”最終落地。此次出臺的管理意見，在輔警隊伍建設(shè)、管理監(jiān)督等方面均具有突破意義?！兑庖姟诽貏e要求，建立健全警務(wù)輔助人員日常管理制度，建立健全警務(wù)輔助人員管理監(jiān)督、投訴和退出機制。管理主體的確定、機制的完備，意味著輔警人員被納入法治軌道，有助于實現(xiàn)公安執(zhí)法隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。嚴把入口、嚴明紀律、落實責(zé)任、清理規(guī)范等一系列規(guī)定的完善，明確了輔警人員的法律地位、崗位職責(zé)、職業(yè)保障和管理依據(jù)，也有助于更好發(fā)揮輔警在維護社會治安穩(wěn)定方面的職能和作用，提升公共安全服務(wù)的能力水平，為法治中國筑牢執(zhí)法基座。

執(zhí)法主體規(guī)范化、法治化的必然要求

按照《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》的表述，輔警是“根據(jù)社會治安形勢發(fā)展和公安工作實際需要，面向社會招聘，為公安機關(guān)日常運轉(zhuǎn)和警務(wù)活動提供輔助支持的非人民警察身份人員”。

伴隨一些影響性個案，公安執(zhí)法規(guī)范化成了輿論持續(xù)熱議的話題。2016年5月20日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第24次會議，重要議題之一就包括“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”。會議指出，要增強執(zhí)法主體依法履職能力，樹立執(zhí)法為民理念，嚴格執(zhí)法監(jiān)督，解決執(zhí)法突出問題，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。會議審議通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》。

此次《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》的印發(fā)，其出臺的背景就是公安部已經(jīng)展開的執(zhí)法規(guī)范化改革。在中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”的文件中，提出了“努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義”。

公安執(zhí)法規(guī)范化并不是一個新問題，十余年來是一直被反復(fù)強調(diào)的。正如“深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)”的文件所指出的，其關(guān)鍵就在于“每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中”。

現(xiàn)代管理學(xué)上有個著名的“木桶原理”，它的核心內(nèi)容是：一個木桶能裝多少水，并不取決于最長的木板，而取決于最短的那塊木板。如果將公安執(zhí)法規(guī)范化視為一個大木桶，越權(quán)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、偏袒執(zhí)法等等就是這個木桶的短板。解決執(zhí)法規(guī)范化中的“短板”問題，首先是解決執(zhí)法主體不規(guī)范。

“每一項執(zhí)法活動”，不是簡單的施政承諾，一個重要前提在于從事“每一項執(zhí)法活動”的人員究竟屬于什么序列。據(jù)報道，各地輔警總數(shù)已經(jīng)超過正式在編警察?；诖耍訌娸o警隊伍管理的實質(zhì)在于規(guī)范執(zhí)法主體。盡管這不是執(zhí)法規(guī)范化改革的全部，但是，執(zhí)法主體的規(guī)范化、法治化無疑是執(zhí)法規(guī)范化的首務(wù)。

實現(xiàn)執(zhí)法主體的規(guī)范化、法治化則必須對輔警隊伍全面清理整頓?！兑庖姟吠ㄟ^行政法規(guī)設(shè)定輔警“入口關(guān)”，明確準入門檻，厘定責(zé)任分工，貫徹“誰使用、誰管理、誰負責(zé)”原則。在具體操作層面，《意見》要求首先需要清理整頓排查現(xiàn)有人員，以警務(wù)執(zhí)法的法定標準衡量和考核輔警。

《意見》還界定了警務(wù)輔助人員的身份性質(zhì)，并將輔警分為文職輔警和勤務(wù)輔警，并由公安部對輔警的著裝等統(tǒng)一確定。在明確輔警身份性質(zhì)的基礎(chǔ)上，《意見》通過列舉的方法將文職輔警和勤務(wù)輔警可以從事的輔助工作和不可以從事的輔助工作一一列出，文職輔警可以從事公安機關(guān)“非執(zhí)法、不涉密”崗位的相關(guān)輔助工作，勤務(wù)輔警可以協(xié)助公安機關(guān)人民警察從事執(zhí)法執(zhí)勤工作。

這些無疑均是公安機關(guān)的執(zhí)法主體規(guī)范化建設(shè)的應(yīng)然內(nèi)涵，也是其必然要求。

有待解決的問題

《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》的頒布與實施開啟了規(guī)范輔警的法治化進程。在規(guī)范輔警的法治化進程中，以下問題也是有待解決的：

首先，輔警立法不宜緩行。

國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《意見》規(guī)范對輔警隊伍管理是必須肯定的。但是，在全面推進依法治國的大背景下，對輔警行為的規(guī)范與對輔警的管理也必須納入法治化管理的軌道，需要以更寬廣的法治視野來考量并推進相關(guān)制度建設(shè)。例如，這種聘用輔警的合法性途徑如何建立？輔警的人數(shù)與正式警察人數(shù)的比例多少合適？輔警輔助執(zhí)法的權(quán)責(zé)如何確定？輔警的職業(yè)規(guī)劃、工資待遇及保障機制如何建立？相關(guān)的勞動爭議通過什么途徑解決？這些問題都需要納入制度視野，作出合乎法治精神的設(shè)計安排。有必要通過立法對輔警的法律地位、管理機構(gòu)、招錄程序、崗位職責(zé)、教育培訓(xùn)、權(quán)利保障等予以規(guī)范。在社會治理創(chuàng)新的背景下，輔警大有用武之地，輔警隊伍將進一步發(fā)展壯大。

筆者認為，亟待制定統(tǒng)一的關(guān)于輔警的行政法規(guī)，以行政法規(guī)的形式明確輔警的法律地位、招錄條件和方式、培訓(xùn)內(nèi)容、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、法律保障、監(jiān)督管理、經(jīng)費保障和淘汰機制等。建議有關(guān)部門加快規(guī)范輔警的立法進程，盡早出臺統(tǒng)一的輔警管理的法律法規(guī)，盡早將日趨龐大的輔警隊伍通過法律法規(guī)加以規(guī)范與管理。

其次，輔警參與執(zhí)法中的權(quán)責(zé)界限仍有待進一步厘清。

與清晰界定其法律地位一脈相承，規(guī)范輔警管理工作的另一個關(guān)鍵點在于明確權(quán)責(zé)界限。從法理上而言，法治國家要求的是一種理性的社會治理，以避免恣意的可能性。行政任務(wù)的執(zhí)行愈理性，其行為的可預(yù)見性、可控制性與可審查性就愈高。根據(jù)《意見》，輔警非在編正式警察，也非公務(wù)員身份，而是受公安機關(guān)聘請，受其指派從事公務(wù)的人員。因此，必須厘清警察和輔警之間的責(zé)任分配狀況：一方面使輔警有足夠空間展開其對于任務(wù)的執(zhí)行，另一方面更好地讓公安機關(guān)履行對輔警的指揮與監(jiān)督責(zé)任。 在現(xiàn)實的一些語境中，以“臨時工”身份出現(xiàn)的輔警在很多場合變成了所謂的“替罪羊”，根本就在其參與執(zhí)法的責(zé)任不清。輔警以公安機關(guān)的名義參與執(zhí)法活動，其執(zhí)法活動的后果歸屬于公安機關(guān)。盡管《意見》的第9條等對輔警的參與執(zhí)法的職責(zé)加以羅列式規(guī)定，但需要看到的是，規(guī)定的內(nèi)容仍需要進一步明確。輔警在實際履行崗位職責(zé)過程中，也形成了某種意義上的行政執(zhí)法權(quán)延伸。現(xiàn)代法治理念強調(diào)“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，對輔警管理工作而言，同樣需要貫徹這一理念，只有從法律上明確可以為和不可為的權(quán)責(zé)界限，并輔之以公開的、可識別的操作性程序規(guī)范，才能不斷推動警務(wù)輔助隊伍正規(guī)化建設(shè)、充分發(fā)揮其警務(wù)輔助作用，在創(chuàng)新社會治理的同時更好地維護社會穩(wěn)定。

再次，對輔警參與執(zhí)法的監(jiān)督也有待進一步明確。

《意見》規(guī)定對于輔警實行“誰使用、誰管理、誰負責(zé)”的監(jiān)督原則，也是基于輔警只是公安機關(guān)在執(zhí)行行政任務(wù)時的輔助人員。因而，輔警不能獨立執(zhí)行行政任務(wù)。輔警對于是否執(zhí)行行政任務(wù)亦不能自行判斷，而必須取決于公安機關(guān)的決定和指示。輔警的輔助特性，亦將有賴于公安機關(guān)對其的監(jiān)督機制。換言之，公安機關(guān)必須隨時監(jiān)督輔助人員執(zhí)行行政任務(wù)的行為，并提供如何執(zhí)行行政任務(wù)的決定和指示，在輔助人員違法執(zhí)行或執(zhí)行不力時，采取立即介入措施。 對此，《意見》并沒有進一步的規(guī)定。建議將來法治化規(guī)范輔警過程中對此加以完善。