丁澤麗　池子華

關(guān)鍵詞：中國(guó)紅十字會(huì)；水旱災(zāi)害；資源動(dòng)員；應(yīng)急響應(yīng)

摘要：20世紀(jì)30年代是中國(guó)紅十字運(yùn)動(dòng)史上的特殊時(shí)期，戰(zhàn)爭(zhēng)救護(hù)需求迫切，而自然災(zāi)害頻發(fā)，自身經(jīng)費(fèi)支絀。面對(duì)30年代接踵而至的水旱災(zāi)害，中國(guó)紅十字會(huì)轉(zhuǎn)變救災(zāi)機(jī)制，在資源動(dòng)員方面設(shè)立專門性的募捐機(jī)構(gòu)趨于常態(tài)，募捐方式趨向單一，勸募策略運(yùn)用呆滯，國(guó)際性求助范圍及形式轉(zhuǎn)變；在應(yīng)急反應(yīng)方面總會(huì)的統(tǒng)籌力度下降，臨時(shí)性救災(zāi)機(jī)構(gòu)大減，善款發(fā)放的主體轉(zhuǎn)變，放賑形式“浮于表面”，放賑隊(duì)伍蹤跡模糊；在監(jiān)督方面逐漸形成民眾、內(nèi)部和政府三層監(jiān)督體系。這一救災(zāi)機(jī)制的轉(zhuǎn)變是中國(guó)紅十字會(huì)歷史演進(jìn)中不得已而為之的選擇，也從側(cè)面反映出一個(gè)社會(huì)組織歷史嬗變的多樣性與曲折性。

中圖分類號(hào)：K26

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1001-2135（2016）05-0583-07

紅十字會(huì)災(zāi)害救助的相關(guān)研究主要聚焦于紅十字會(huì)在各個(gè)重大自然災(zāi)害中的救援行動(dòng)，尚未深入探究其自身救災(zāi)機(jī)制的變化。中國(guó)紅十字會(huì)的災(zāi)害救助涉及水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、疫災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、蝗災(zāi)等等。近代中國(guó)水旱災(zāi)害爆發(fā)率高且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，危害大，是其最主要的救災(zāi)對(duì)象。本文以水旱災(zāi)害救助為中心，探尋20世紀(jì)30年代中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)機(jī)制轉(zhuǎn)變的機(jī)理。

一、救災(zāi)機(jī)制轉(zhuǎn)變的時(shí)空背景

20世紀(jì)30年代接踵而至的水旱災(zāi)害創(chuàng)造了民國(guó)時(shí)期災(zāi)荒之最。1931年夏秋之交，“全國(guó)大部分地區(qū)淫雨不絕，江、淮、漢、運(yùn)、黃諸水泛濫，肇百年未遇之大水災(zāi)。據(jù)全國(guó)水災(zāi)賑濟(jì)會(huì)報(bào)告，此次水災(zāi)“不僅超過中國(guó)苦難歷史中任何一次水災(zāi)，而且也是世界歷史中‘創(chuàng)記錄的大災(zāi)”。此后幾年大范圍水旱災(zāi)害不斷。據(jù)《1935年中國(guó)經(jīng)濟(jì)年報(bào)》稱：“1931年的水災(zāi)時(shí)中國(guó)過去最大的水災(zāi)，1934年的旱災(zāi)是中國(guó)過去最大的旱災(zāi)，1935年是把這兩大最大的災(zāi)荒合流了……水旱災(zāi)荒雙管齊下，競(jìng)把這過去的記錄都打破了”。在這一時(shí)期，中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)機(jī)制在時(shí)空轉(zhuǎn)換的背景下發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

首先，紅十字會(huì)起源于戰(zhàn)爭(zhēng)救護(hù)，戰(zhàn)地救護(hù)為其“最大的使命”。1931年“九·一八”事變揭開了中國(guó)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的序幕，之后1932年淞滬抗戰(zhàn)、1933年長(zhǎng)城抗戰(zhàn)、1935年綏遠(yuǎn)抗戰(zhàn)等接踵而至，且戰(zhàn)事規(guī)模不斷擴(kuò)大。中國(guó)紅十字會(huì)秉承“博愛恤兵”宗旨，迅速展開救護(hù)行動(dòng)。然“黑云壓城城欲摧”，全面戰(zhàn)爭(zhēng)一觸即發(fā)，為集中精力救傷兵、難民于水火，1934年，王正廷會(huì)長(zhǎng)在第一次理事會(huì)第一屆會(huì)議上正式提議“專注于紅十字會(huì)唯一目標(biāo)救護(hù)工作”。在這一理念驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)紅十字會(huì)先后發(fā)動(dòng)三次征求會(huì)員運(yùn)動(dòng)，儲(chǔ)備救護(hù)人員；設(shè)立中國(guó)紅十字會(huì)救護(hù)委員會(huì)，訓(xùn)練救護(hù)人才等一系列救護(hù)準(zhǔn)備工作。因而，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)局的籠罩下，中國(guó)紅十字會(huì)不得不、不能不聚焦于救護(hù)工作，而其救災(zāi)行動(dòng)勢(shì)必受到牽絆。

其次，與政府關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)。中國(guó)紅十字會(huì)自1904年成立以來，因“民辦”“官辦”之爭(zhēng)，與政府一直處于張弛交替狀態(tài)，但民間組織的色彩更為濃厚。1928年，中國(guó)紅十字會(huì)遭受南京國(guó)民政府“徹查”之后，官辦色彩日趨濃重。盡管中國(guó)紅十字會(huì)于1930年召開第三次會(huì)員大會(huì)，按國(guó)民政府要求修改章程，然內(nèi)政部對(duì)大會(huì)通過的章程并不滿意，繼交“立法院制定管理紅十字會(huì)法規(guī)”。1933年，國(guó)民政府徑直公布《中華民國(guó)紅十字會(huì)管理?xiàng)l例》，要求“總會(huì)以內(nèi)政部為主管官署，并受外交部、軍政部、海軍部之監(jiān)督。分會(huì)隸屬于總會(huì)，以所在地地方行政官署為主管官署”。中國(guó)紅十字會(huì)表示遵從，正式流為政府的附庸機(jī)構(gòu)。仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，一則“徹查”之時(shí)正是1928至1930年三年大旱之際，中國(guó)紅十字會(huì)因“北伐”救護(hù)不力遭到“徹查”，于是在此次救災(zāi)過程中表現(xiàn)積極，

“極一時(shí)之盛。二則此次天災(zāi)是南京國(guó)民政府當(dāng)政以來面臨的巨大災(zāi)難；為收攏民心，穩(wěn)固政基，國(guó)民政府于1929年成立全國(guó)賑災(zāi)委員會(huì)，統(tǒng)籌全國(guó)賑災(zāi)事宜，并在各省另立分處，原有之豫陜甘、兩廣、冀察綏三賑災(zāi)會(huì)均改為處，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，隸屬于全國(guó)賑災(zāi)會(huì)，次年頒布《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》，由中央、省政府每年抽出一定比例的預(yù)算作為救災(zāi)經(jīng)費(fèi)。通過這種途徑，政府加強(qiáng)了其救災(zāi)活動(dòng)中的角色分量，包括中國(guó)紅十字會(huì)在內(nèi)的慈善組織只能充當(dāng)“輔助”角色。

再次，中國(guó)紅十字會(huì)因經(jīng)費(fèi)支絀不得不改變救災(zāi)策略。中國(guó)紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)主要來源于政府補(bǔ)助金、會(huì)員會(huì)費(fèi)、經(jīng)募款項(xiàng)、遺贈(zèng)、經(jīng)營(yíng)性收入等。其中捐款和會(huì)費(fèi)為最。然30年代恰逢世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國(guó)紅十字會(huì)大本營(yíng)——上海作為對(duì)外開放商埠，首當(dāng)其沖，經(jīng)費(fèi)募集較為吃力。會(huì)費(fèi)雖穩(wěn)定，然會(huì)員數(shù)量一直徘徊不前，中國(guó)紅十字會(huì)自1904年成立至1929年，20多年來會(huì)員一直未突破10萬人的“鐘罩”，故所收會(huì)費(fèi)金額有限。于是，中國(guó)紅十字于1934年至1936年發(fā)起三次大規(guī)模征求會(huì)員運(yùn)動(dòng)，旨在征求會(huì)員、造就救護(hù)人才的同時(shí)，擴(kuò)充經(jīng)費(fèi)。然收效較做，會(huì)員僅增3萬余人。與此同時(shí)，為增加經(jīng)費(fèi)，1934年3月，中國(guó)紅十字會(huì)特呈請(qǐng)內(nèi)政、外交、軍政、海軍四部，“擬出售滬寧鐵路公債票，充作經(jīng)費(fèi)”。四部調(diào)查后，雖然情況屬實(shí)，但“礙難照辦”（后“核復(fù)照準(zhǔn)”）。此后，內(nèi)政部表示自1935年起，每月?lián)芙o紅會(huì)經(jīng)費(fèi)3000元，但對(duì)于應(yīng)對(duì)應(yīng)接不暇的救災(zāi)、救護(hù)之需，實(shí)屬杯水車薪。在經(jīng)費(fèi)壓力之下，面對(duì)史無前例的重大災(zāi)害，中國(guó)紅十字會(huì)的救災(zāi)機(jī)制，包括資源動(dòng)員、應(yīng)急響應(yīng)、監(jiān)督機(jī)制，開始轉(zhuǎn)變。

二、資源動(dòng)員機(jī)制的轉(zhuǎn)換

資源動(dòng)員是救災(zāi)行動(dòng)展開的前提與助力，可謂救災(zāi)機(jī)制的根基。中國(guó)紅十字會(huì)的資源動(dòng)員機(jī)制主要涉及外部“資源”的聚攏與內(nèi)部“資源”的擴(kuò)散效應(yīng)：一方面設(shè)立募捐組織、利用媒體等多種方式開展募捐行動(dòng)，籌集款物，充實(shí)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)；另一方面憑借自身優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員社會(huì)力量參與救災(zāi)行動(dòng)。30年代，災(zāi)害頻仍，災(zāi)區(qū)紅十字會(huì)各分會(huì)、賑災(zāi)會(huì)、賑濟(jì)會(huì)、籌賑會(huì)等慈善組織紛紛函電中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)，請(qǐng)求救援。中國(guó)紅十字會(huì)于“步履蹣跚”中義不容辭開展籌募行動(dòng)，動(dòng)員各方力量，使其運(yùn)行機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（一）外部“資源”的聚攏

外部資源的聚攏，即款物籌集，是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，包括募捐機(jī)構(gòu)設(shè)立、募捐方式發(fā)動(dòng)、勸募策略運(yùn)用三個(gè)方面。

其一，籌募機(jī)構(gòu)趨于專門化。之前救災(zāi)款物的籌集大都直接由中國(guó)紅十字會(huì)總辦事處負(fù)責(zé)，問或有臨時(shí)性的籌募機(jī)構(gòu)設(shè)置。如1917年京直水災(zāi)、1920年西北、華北五省旱災(zāi)等災(zāi)害的救助，均由中國(guó)紅十字會(huì)總辦事處直接負(fù)責(zé)。而30年代后，總會(huì)則專門成立籌募機(jī)構(gòu)，負(fù)貢募捐事宜，如1931年，總會(huì)應(yīng)上海警備司令部之請(qǐng)，發(fā)起組織上?；I募江西急賑會(huì)，1935年成立籌募委員會(huì)。這種轉(zhuǎn)變從《申報(bào)》所載中國(guó)紅十字會(huì)募捐、鳴謝啟事中可以得以佐證。如1917年勸募京直水災(zāi)時(shí)，發(fā)布《中國(guó)紅十字會(huì)敬募京直二次水災(zāi)急賑》，1920年籌募北方旱災(zāi)經(jīng)費(fèi)時(shí)，刊載《中國(guó)紅十字會(huì)勸募七省災(zāi)民急賑啟》，而1931年上?；I募江西急賑會(huì)成立后，《申報(bào)》上連續(xù)登載《上?；I募江西急賑會(huì)啟事》，以其名義發(fā)布的鳴謝廣告更是連篇累牘，如《上?；I募江西急賑會(huì)鳴謝陳炳常君經(jīng)募施德之大善士振捐一千元》《上?；I募江西急賑會(huì)鳴謝洪曉秋大善士助振捐洋五百元》等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1931年6月2日至10月10日，這類鳴謝廣告即達(dá)23條。不過，以總會(huì)名義發(fā)布的募捐啟事亦未中斷。事實(shí)上，這一轉(zhuǎn)變從1928年至1930年旱災(zāi)救濟(jì)款物的籌募上已見端倪，1929年中國(guó)紅十字會(huì)設(shè)立籌賑處后，以籌賑處名義在《申報(bào)》上發(fā)布的募捐啟事俯拾皆是。

其二，募捐方式趨向單一。以往中國(guó)紅十字會(huì)籌募方式多樣，如登報(bào)募捐，舉行燈會(huì)、游園活動(dòng)，設(shè)立募捐箱，演劇等，形式多樣，不拘一格。30年代后，中國(guó)紅十字會(huì)的募捐方式逐漸趨向單一，如1931年，僅通過登載勸募啟事，告知民眾災(zāi)情之深，受難民眾流離失所，“敬懇海內(nèi)外各慈善家，推已饑己溺之心，作纓冠往救之舉，節(jié)省一元之費(fèi)，可救一人之命，百元之費(fèi)可救一村之命”，以籌募款物。1935年，除發(fā)布募捐啟事外，亦通過廣播宣傳籌集款物，主要利用名人效應(yīng)，請(qǐng)上海著名人士沈金濤、曹云祥、干叔涵、熊賽英等演說災(zāi)情，動(dòng)員民眾捐款捐物。

其三，勸募策略的運(yùn)用趨向“消極”。在重大災(zāi)害救濟(jì)中，為激發(fā)民眾參與熱情，中國(guó)紅十字會(huì)往往采取一些符合大眾心理的勸募策略甚至激勵(lì)措施，最常用的即為宣揚(yáng)功德理念和發(fā)行寶塔捐，如1913年，中國(guó)紅十字會(huì)總辦事處為直隸、浙江水災(zāi)發(fā)布募捐啟事時(shí)，稱，“仁人君子，樂助隨緣，救人性命，種我福田，求病病愈，身體健全，求子得子，兒孫滿堂，奉勸諸公，快快輸捐?！睋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《申報(bào)》中含“功德”字樣的紅十字活動(dòng)報(bào)到有近200處之多。寶塔捐實(shí)則以積功德理念為依托，宣稱“救人一命勝造七級(jí)浮屠”。其發(fā)行始于1913年救濟(jì)南北災(zāi)荒，1914年救濟(jì)水災(zāi)中再次發(fā)行，1928年至1930年旱災(zāi)救濟(jì)時(shí)盛極一時(shí)，中國(guó)紅十字會(huì)籌賑委員會(huì)印行《救命功德》宣稱，該書“文義淺顯，動(dòng)人惻隱，為輕而易舉聚沙成塔之募捐辦法，以及百兩赤金寶塔，與真金表、觀音像種種贈(zèng)品，尤足增助捐款人興趣”。值得玩味的是，此后發(fā)行寶塔捐的形式戛然而止，在中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)史上幾乎銷聲匿跡。與此同時(shí)，“推贈(zèng)會(huì)員”這種激勵(lì)策略的新形式出現(xiàn)，1931年救濟(jì)水災(zāi)時(shí)，規(guī)定“捐款十元者推贈(zèng)（為）普通會(huì)員，捐款二十五元者推贈(zèng)為正會(huì)員（即永久會(huì)員），捐款二百元或代募捐款一千元以上者推贈(zèng)為特別會(huì)員，捐款千元及代募捐款五千元以上者推贈(zèng)為名譽(yù)會(huì)員。如曾經(jīng)人會(huì)之會(huì)員捐款或代募者，則增進(jìn)其會(huì)員階級(jí)或轉(zhuǎn)贈(zèng)父母兄弟子女與其親友，其特別出力者，并由本會(huì)常議會(huì)的議嘉獎(jiǎng)”。但這種新形式也只是曇花一現(xiàn)。傳統(tǒng)激勵(lì)策略運(yùn)用的“消極”，根源于中國(guó)紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)緊缺，畢竟印刷《救命功德》宣傳冊(cè)，附送寶塔捐贈(zèng)品，需要成本和前期投入，如1929年救濟(jì)旱災(zāi)印刷《救命功德》時(shí)，因經(jīng)費(fèi)緊缺遭致反對(duì)，“是書印本郵費(fèi)，無非奪災(zāi)民之膏血”。新激勵(lì)策略的運(yùn)用一方面可直接得到善款，另一方面可提升會(huì)員數(shù)量，之后收取會(huì)費(fèi)亦是一項(xiàng)固定收入。然或因會(huì)費(fèi)過高，在30年代水旱災(zāi)害的救濟(jì)中效果并不突出。

（二）內(nèi)部“資源”的擴(kuò)散效應(yīng)

內(nèi)部“資源”主要涉及兩個(gè)層面，一則憑借中國(guó)紅十字會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的社會(huì)地位為救災(zāi)行動(dòng)提供方便；二則憑借紅十字會(huì)組織的國(guó)際性、影響力，動(dòng)員他國(guó)紅十字會(huì)或其他組織、個(gè)人提供支援。中國(guó)紅十字會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人物往往為政商各界名人，憑借其社會(huì)聲望動(dòng)員各界人士慷慨解囊，或以其特殊身份為救災(zāi)活動(dòng)提供方便。如1929年運(yùn)送災(zāi)童赴滬時(shí)，李偉侯以其招商輪船董事身份提供免費(fèi)船運(yùn)服務(wù)。30年代后，充分利用中國(guó)紅十字會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人物社會(huì)地位優(yōu)勢(shì)的模式一如既往，然在憑借“紅十字”聲譽(yù)，動(dòng)員國(guó)際救援的范圍及形式發(fā)生了改變。

一則請(qǐng)求國(guó)際紅十字組織范圍擴(kuò)大。紅十字會(huì)為國(guó)際性組織，其“普遍性”賦予中國(guó)紅十字會(huì)在災(zāi)難時(shí)，有求助于世界其他國(guó)家紅十字會(huì)的權(quán)利。30年代之前，中國(guó)紅十字會(huì)面臨重大自然災(zāi)害時(shí)，雖已向其他國(guó)家紅十字會(huì)求援，但往往集中于英、美等個(gè)別國(guó)家，如1 91 3年，中國(guó)紅十字會(huì)總辦事處以溫（州）處（州）、順（天）直（隸）水災(zāi)請(qǐng)求英國(guó)紅十字會(huì)給予支援；1917年，京直水災(zāi)時(shí)美國(guó)紅十字會(huì)匯來救災(zāi)款物；1 920年北方五省旱災(zāi)時(shí)，中國(guó)紅十字會(huì)副會(huì)長(zhǎng)蔡廷干致電美國(guó)紅十字會(huì)，請(qǐng)求援助。之后，國(guó)內(nèi)軍閥混戰(zhàn)，中國(guó)紅十字會(huì)集中精力進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)救護(hù)，暫無大規(guī)模的救災(zāi)行動(dòng)。30年代后，水旱災(zāi)害頻發(fā)且為害巨大，為動(dòng)員更多資源救災(zāi)救荒，中國(guó)紅十字會(huì)向國(guó)際組織廣泛呼吁，也得到許多國(guó)家紅十字會(huì)的響應(yīng)，如1931年，美國(guó)紅十字會(huì)助賑10萬美金，23“凡宜坐拉、土耳其、希臘、西班牙、萬國(guó)、荷蘭、捷克斯拉夫紅十字會(huì)水災(zāi)急賑銀五千七百零三兩三錢、瑞士佛郎六千一百佛郎”。1935年，美國(guó)紅十字會(huì)捐助10萬元，蘇聯(lián)紅十字會(huì)及紅新月會(huì)1萬元，拉脫維亞886.52元?？梢姡?0年代后，中國(guó)紅十字會(huì)不再局限于請(qǐng)求個(gè)別國(guó)家紅會(huì)援助，而將求救范圍擴(kuò)大至多個(gè)國(guó)家。

二則紅十字系統(tǒng)外的國(guó)際資源動(dòng)員呈現(xiàn)“協(xié)同”性。多年的人道主義行動(dòng)使中國(guó)紅十字會(huì)聲名遠(yuǎn)揚(yáng)。30年代，面對(duì)重大自然災(zāi)害中國(guó)紅十字會(huì)除呼吁國(guó)內(nèi)仁人志士慷慨解囊外，亦動(dòng)員他國(guó)國(guó)人、海外華僑踴躍捐輸。1935年，中國(guó)紅十字會(huì)就協(xié)同世界教會(huì)組織中外混合委員會(huì)在歐洲籌募災(zāi)款。

三、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的調(diào)整

應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是救災(zāi)機(jī)制中最核心、最重要的部分，直接關(guān)系到救災(zāi)活動(dòng)的貫徹實(shí)施。中國(guó)紅十字會(huì)自成立以來，在歷次救災(zāi)的磨練中形成了一套應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，即總會(huì)統(tǒng)籌救濟(jì)行動(dòng)、設(shè)立臨時(shí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)、發(fā)放救災(zāi)款物、急賑工賑雙管齊下、組織實(shí)地放賑隊(duì)。隨時(shí)空背景的轉(zhuǎn)換，30年代后，盡管中國(guó)紅十字會(huì)仍按照這一模式開展救災(zāi)行動(dòng)，但在具體運(yùn)作上發(fā)生明顯變化，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

其一，總會(huì)統(tǒng)籌力度下降。30年代前，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，各災(zāi)區(qū)分會(huì)紛紛致函中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)請(qǐng)求救援，總會(huì)即派遣放賑員赴災(zāi)區(qū)調(diào)查災(zāi)情，設(shè)立臨時(shí)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，開展具體救災(zāi)事宜，分會(huì)則擔(dān)當(dāng)協(xié)助角色。30年代后，總會(huì)救災(zāi)角色分量逐漸減小，而分會(huì)則“喧賓奪主”。如1931年，江蘇大災(zāi)，常熟分會(huì)、揚(yáng)州分會(huì)、溧陽分會(huì)等十分活躍，設(shè)義塾、接?jì)胨⒔M織救濟(jì)隊(duì)等，總會(huì)近在咫尺，卻沒有組織有效的賑濟(jì)行動(dòng)。1934年旱災(zāi)中，浙江受災(zāi)嚴(yán)重，中國(guó)紅十字會(huì)本應(yīng)責(zé)無旁貸一如既往統(tǒng)籌災(zāi)荒救濟(jì)，然而在《申報(bào)》上，幾乎未見其任何救災(zāi)行動(dòng)的報(bào)道。直至1935年方梳理出幾條有關(guān)該年的救濟(jì)活動(dòng)，卻主要由松江分會(huì)負(fù)責(zé)。該分會(huì)先后設(shè)立難民收容所兩處，3個(gè)月內(nèi)收容難民達(dá)16000余人，資遣難民1 4000余人。在此過程中，總會(huì)僅應(yīng)松江分會(huì)請(qǐng)求借孔廟明輪堂設(shè)第二收容所；先后撥米3次320包運(yùn)松；應(yīng)松江分會(huì)之請(qǐng)請(qǐng)求江浙兩省鐵道部飭滬杭甬路撥車24輛遣送災(zāi)民。其余種種困難特別是經(jīng)費(fèi)方面幾乎均由松江分會(huì)自行克服，總會(huì)表示“實(shí)無余款可撥，愛莫能助”。事實(shí)上，總會(huì)確實(shí)心有余而力不足，該年中國(guó)紅十字會(huì)的捐款比重降至7.8%，一個(gè)前所未有的低谷。

其二，臨時(shí)性救災(zāi)機(jī)構(gòu)減少。于災(zāi)區(qū)設(shè)立臨時(shí)性救災(zāi)機(jī)構(gòu)是中國(guó)紅十字會(huì)長(zhǎng)期以來開展救災(zāi)行動(dòng)的“例行”舉措，因?yàn)檫@樣一方面便于及時(shí)救治災(zāi)民，另一方面作為臨時(shí)性救災(zāi)“大本營(yíng)”，利于中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)工作的實(shí)地展開。如1917年救濟(jì)京直水災(zāi)時(shí)，于天津設(shè)立婦孺留養(yǎng)所，于文安設(shè)立3所災(zāi)民留工所，于徠縣設(shè)立留養(yǎng)習(xí)工所等等。1928年至1930年救助華北旱災(zāi)時(shí)，臨時(shí)性救災(zāi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立更是達(dá)到高峰，如在洛陽設(shè)立婦孺收容所，在開封設(shè)立婦孺留養(yǎng)所，在北平設(shè)立災(zāi)童收容所，在陜縣、包頭、綏遠(yuǎn)、鄭州等處設(shè)立災(zāi)童收容站，在上海設(shè)立災(zāi)童留養(yǎng)院等。然至30年代后，在現(xiàn)有的資料中很難搜索出臨時(shí)性救災(zāi)機(jī)構(gòu)的蹤跡。其中緣由與中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)在救災(zāi)角色中地位的轉(zhuǎn)變，分會(huì)負(fù)責(zé)救災(zāi)事宜不無關(guān)聯(lián)。

其三，款物發(fā)放的主體改變。30年代前，中國(guó)紅十字會(huì)的款物發(fā)放形式可概括為四種：（1）中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)直接派遣放賑員赴災(zāi)區(qū)放賑；（2）中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)直接發(fā)放至災(zāi)區(qū)設(shè)立的臨時(shí)性救濟(jì)機(jī)構(gòu)；（3）應(yīng)災(zāi)區(qū)分會(huì)請(qǐng)求總會(huì)支援分會(huì)一定款物，由分會(huì)發(fā)放，但數(shù)目一般不大；（4）其他慈善團(tuán)體將所募善款委托中國(guó)紅十字會(huì)代放?？梢娍钗镏饕芍袊?guó)紅十字會(huì)總會(huì)直接發(fā)放，即使應(yīng)分會(huì)請(qǐng)求支援分會(huì)也是小額的。然30年代后，善款的發(fā)放主體逐漸轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為二：一則主要由分會(huì)負(fù)責(zé)，如1931年，總會(huì)將募得的所有捐款53萬余元交上海警備總司令熊式輝統(tǒng)籌辦理，其中分撥江蘇、安徽、湖北、湖南各7500元；河南5000元；江西3000元；浙江、廣東、四川各2000元，散放則由各該地紅十字分會(huì)會(huì)同地方各公私機(jī)關(guān)團(tuán)體共同負(fù)責(zé)，共計(jì)44000元。二則委托其他慈善團(tuán)體代放，如1935年，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)將賑款4萬元，面粉8000袋，衣服1萬件分撥山東、湖南、湖北、江蘇各四分之一交由華洋義賑會(huì)散放。這就意味著中國(guó)紅十字會(huì)逐漸脫離發(fā)放主體范圍，只是充當(dāng)了募捐角色——以往其他慈善團(tuán)體的角色。如此轉(zhuǎn)變，主要源于大戰(zhàn)即將來臨，中國(guó)紅十字會(huì)忙于戰(zhàn)爭(zhēng)救護(hù)的籌備工作。

其四，賑災(zāi)形式“浮于表面”。重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，中國(guó)紅十字會(huì)的賑災(zāi)形式一般涉及急賑與工賑兩種，急賑即“治標(biāo)”，為災(zāi)民提供衣、食、住、行等日常生活方便，工賑即“治本”，為災(zāi)區(qū)開河筑路。30年代前，中國(guó)紅十字會(huì)往往以“標(biāo)本兼治”的形式賑濟(jì)災(zāi)區(qū)，如1915年水災(zāi)時(shí)，中國(guó)紅十字會(huì)籌巨款、散棉衣，以工代賑、修筑堤圩，再如1917年，面對(duì)直隸奇災(zāi)，中國(guó)紅十字會(huì)散放款物的同時(shí)，修復(fù)堤壩、橋梁、道路等。這種模式一直延續(xù)到1928年至1930年西北華北大旱災(zāi)。之后的幾次水旱災(zāi)害救濟(jì)中，中國(guó)紅十字會(huì)僅以款物接濟(jì)，并未見工賑形式的開展。

其五，實(shí)地放賑隊(duì)伍蹤跡難覓。實(shí)地放賑隊(duì)伍是中國(guó)紅十字會(huì)派遣的一支由少數(shù)精干人員組成的救災(zāi)隊(duì)伍，攜帶一定的救災(zāi)款物赴災(zāi)區(qū)救濟(jì)災(zāi)民，一直以來為中國(guó)紅十字會(huì)于災(zāi)害救助時(shí)慣常組織的臨時(shí)性隊(duì)伍。如1905年安徽北部旱災(zāi)，中國(guó)紅十字會(huì)總辦事處派遣4個(gè)救護(hù)隊(duì)前往災(zāi)區(qū)，1912年浙江水災(zāi)，中國(guó)紅十字會(huì)總辦事處派出放賑、掩埋、防疫3隊(duì)奔赴災(zāi)區(qū)。這種實(shí)地賑濟(jì)形式一直持續(xù)到1931年。為救濟(jì)長(zhǎng)江水災(zāi)，中國(guó)紅十字會(huì)先派出防疫救護(hù)隊(duì)10余人赴漢口救治時(shí)疫，之后與《時(shí)報(bào)》館合組救濟(jì)隊(duì)赴江北揚(yáng)中、興化救濟(jì)災(zāi)民。此后，史料中難覓實(shí)地放賑隊(duì)的蹤影。這是因?yàn)椋?93]年之后民族抗戰(zhàn)序幕拉開，救護(hù)人員短缺的狀況凸顯，已無力另行組織實(shí)地放賑隊(duì)。

四、監(jiān)督機(jī)制的完善

“監(jiān)督是為確保公平、公正與效率而建立的一種社會(huì)設(shè)置，是一套由觀念、組織、規(guī)范所構(gòu)成的制度系統(tǒng)”，包括自律（內(nèi)部規(guī)范、制度等）與他律（政府部門、大眾媒體、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾等）兩部分，其核心是對(duì)紅十字會(huì)的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督。一套健全的監(jiān)督機(jī)制是中國(guó)紅十字會(huì)取信于民，立足社會(huì)的根本保障。中國(guó)紅十字會(huì)自1904年成立以來一直十分注重款物使用的公開透明，所收救災(zāi)款物均于《申報(bào)》《新聞報(bào)》等報(bào)紙登載鳴謝廣告，從團(tuán)體到個(gè)人，無論多寡，一概刊登，可謂連篇累牘。然這僅僅觸及“他律”中的一部分。30年代后，中國(guó)紅十字會(huì)監(jiān)督機(jī)制趨于完善，注重社會(huì)民眾監(jiān)督的同時(shí)，內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督亦提上工作日程。

1928年至1930年，為救濟(jì)西北、華北七省旱災(zāi)，中國(guó)紅十字會(huì)設(shè)立籌賑委員會(huì)，并制定一套嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則?；I賑委員會(huì)推黃楚久、譚容圃為經(jīng)濟(jì)委員，林康侯、姚虞琴為保管委員，杜月笙、葉譽(yù)虎等為籌賑委員，且由總會(huì)總辦事處會(huì)計(jì)謝波澄司支出，夏鳳池司收入，錢佩賢司簿記，諸靜齊司收捐。在實(shí)際操作中，收入方面：“每日五時(shí)將大小捐款悉數(shù)送存委員長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)委員指定之銀行存儲(chǔ)，開具日?qǐng)?bào)單送主任室，派稽核覆核無訛，繕人流水簿”；支出方面：首先，先將支款用途交籌賑委員會(huì)公議決定數(shù)目；其次，交稽核員摘要，會(huì)計(jì)開具審核單；再次，交錢簿記入賬送委員長(zhǎng)核準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)委員簽字加蓋鋼??；最后，將支票交會(huì)計(jì)徑交收款人，出具收據(jù)，且規(guī)定“凡十元以上必經(jīng)委員會(huì)通過或追認(rèn)”。該委員會(huì)結(jié)束后，所有“收支賬目、捐款收據(jù)早經(jīng)潘會(huì)計(jì)師審查，又經(jīng)常議會(huì)審查，委員會(huì)覆核”。這種自我監(jiān)督的方式并非一時(shí)興起，1935年救濟(jì)長(zhǎng)江水災(zāi)時(shí)，設(shè)立籌募委員會(huì)并制定募捐辦法七條，完善監(jiān)督機(jī)制，并呈請(qǐng)內(nèi)政部核準(zhǔn)加蓋部印。這說明，一方面中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)機(jī)制中的自我監(jiān)督已提升至制度層面，另一方面，政府監(jiān)督亦出現(xiàn)于救災(zāi)體系中?？梢哉f，30年代后，中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)機(jī)制在監(jiān)督層面逐漸形成了由民眾、內(nèi)部、政府三方共同組成的監(jiān)督體系。

監(jiān)督機(jī)制完善由多種因素促成，其導(dǎo)火線在于1928年中國(guó)紅十字會(huì)因“積弊太深”，陷入“徹查”風(fēng)波，不能不強(qiáng)化自身建設(shè)。特別是1934年，中國(guó)紅十字會(huì)直轄內(nèi)政部后召開的第一次全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)上，內(nèi)政部次長(zhǎng)甘乃光指出：“中華民國(guó)紅十字會(huì)，每年收支不下百余萬元，此項(xiàng)匯款，其用途是否正當(dāng)，其收支有無浮濫，實(shí)需要一萬倍之預(yù)算制度及會(huì)計(jì)組織，并會(huì)計(jì)檢查制度以整理之……現(xiàn)在總會(huì)賬目，已由本部遴派會(huì)計(jì)師實(shí)施檢查。”政府的介入當(dāng)然助推監(jiān)督機(jī)制的完善，而監(jiān)督機(jī)制的完善同樣也是中國(guó)紅十字運(yùn)動(dòng)歷史演進(jìn)中自身發(fā)展的需要。

總體上看，在大戰(zhàn)將至的歷史時(shí)局中，中國(guó)紅十字會(huì)與政府關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)換。在中國(guó)紅十字會(huì)自身經(jīng)費(fèi)問題的困擾下，中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)機(jī)制體系中資源動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)而言之，中國(guó)紅十字會(huì)的救災(zāi)“已屬于輔助性質(zhì)”，規(guī)模“較前期為小矣”盡管其募捐方式、募捐策略的運(yùn)用大不如前，總會(huì)于救災(zāi)中的統(tǒng)籌力度、臨時(shí)性救災(zāi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、救災(zāi)款物發(fā)放的主體角色、實(shí)地放賑隊(duì)伍的組建等亦呈下降趨勢(shì)。然不可否認(rèn)，其救災(zāi)機(jī)制轉(zhuǎn)變過程中亦呈現(xiàn)出一定的進(jìn)步性，如專門性籌募機(jī)構(gòu)的設(shè)立，特別是監(jiān)督機(jī)制的趨向完善，對(duì)于目前公信力降至冰點(diǎn)的中國(guó)紅十字會(huì)而言，具有重要的歷史借鑒意義。30年代中國(guó)紅十字會(huì)救災(zāi)機(jī)制的轉(zhuǎn)變既是歷史演進(jìn)的需求，也是中國(guó)紅十字會(huì)自身發(fā)展的必然結(jié)果，也從一個(gè)側(cè)面說明社會(huì)組織在特定歷史條件下的自身發(fā)展規(guī)律。