我國政務信息化發(fā)展至今，總體成效十分顯著但問題也非常突出，電子政務集約化效應難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題，其根本原因之一正是缺乏有效的頂層設計。新型智慧城市為政務信息化發(fā)展提供了新契機也提出了新挑戰(zhàn)，要求政務信息化建設更強調(diào)整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務信息化發(fā)展中存在各種問題，亟需正確理解新型智慧城市中的政務信息化頂層設計內(nèi)涵并開展有效的頂層設計。

從20世紀70年代開始發(fā)展至今，我國政務信息化發(fā)展的總體成效十分顯著，但同時問題也非常突出。不少系統(tǒng)和項目“建而不用”或“建而難用”，電子政務集約化效應難以顯現(xiàn)、信息共享成為老大難問題。造成這些問題的根本原因之一正是缺乏有效的頂層設計。新型智慧城市作為一種以創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的新理念、新模式、新趨勢和新路徑，為政務信息化發(fā)展提供了新契機的同時也提出了新挑戰(zhàn)，要求政務信息化更強調(diào)整體性、開放性和智慧化。為有效解決我國政務信息化發(fā)展中存在的條塊分割嚴重、分散重復建設、信息共享困難等問題，亟需正確理解頂層設計的內(nèi)涵并開展切實有效的頂層設計。

一、“頂層設計”的來源和內(nèi)涵

“頂層設計”原是一個工程學術(shù)語，是源于自然科學或大型工程技術(shù)領(lǐng)域的一種設計理念，指運用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標。頂層設計要求注重規(guī)劃設計與實際需求的緊密結(jié)合，強調(diào)設計對象定位上的準確、結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、功能上的協(xié)調(diào)和資源上的整合，是一種將復雜對象簡單化、具體化、程式化的設計方法，不僅需要從系統(tǒng)和全局的高度，對設計對象的結(jié)構(gòu)、功能、層次、標準進行統(tǒng)籌考慮和明確界定，而且十分強調(diào)從理想到現(xiàn)實的技術(shù)化、精確化建構(gòu)，目的是要在目標與實踐之間鋪展“藍圖”?！绊攲釉O計”理念提出后，被廣泛應用于信息科學、軍事學、社會學、教育學等多個領(lǐng)域，并成為各領(lǐng)域制定發(fā)展戰(zhàn)略的一種重要思維方式。

正確理解頂層設計的內(nèi)涵至少需要包含以下三個方面：

一是注重戰(zhàn)略的整體性：在根據(jù)任務需求確定核心或終極目標后，“頂層設計”一定要完整地考慮各層次問題，形成一整套解決方案，調(diào)動各層次資源圍繞全局目標，有序地、漸進地落實和推進，才能最終產(chǎn)生頂層設計所預期的整體效果。

二是具有縝密的邏輯思維：“頂層設計”是“自上而下”的設計，但其中的“上”并不是憑空建構(gòu)，而是源于實踐并高于實踐，是對實踐經(jīng)驗和感性認識的理性提升。頂層設計成功的關(guān)鍵在于能夠通過縝密的邏輯思維，在理想與實現(xiàn)、可能性與現(xiàn)實性之間繪制一張精確、可控“藍圖”，使實踐者依據(jù)“藍圖”可以最大程度地避免各種風險，保障建設工作順利進行。

三是強調(diào)執(zhí)行力保障：“頂層設計”的整體戰(zhàn)略和“藍圖”繪就以后，如果沒有到位的執(zhí)行，目標依然是海市蜃樓，“藍圖”也將成為墻上的廢紙?！绊攲釉O計”的執(zhí)行過程精細化管理和全面質(zhì)量管理的體現(xiàn)，規(guī)劃設計要真正落地生效，必須強調(diào)執(zhí)行、注重細節(jié)，注重各環(huán)節(jié)之間的互動與銜接。

二、當前政務信息化領(lǐng)域頂層設計存在的主要問題

（一）問題表現(xiàn)

從頂層設計的理念被引入信息化領(lǐng)域以來，我國各級黨政機關(guān)在推進信息化建設時反復強調(diào)要做好“頂層設計”，卻屢屢收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“頂層”，僅按字面意思將“頂層設計”理解為最上層、最權(quán)威、最宏觀層面的設計，將“頂層規(guī)劃設計”的第一步當成了全部，而缺乏后面更重要的詳細規(guī)劃銜接和強有力的執(zhí)行。

一般而言，一個比較科學的“頂層設計”方案，重點應解決 4 個方面的問題，即要理順體制機制、明確建設主體、數(shù)據(jù)資源共享、投融資長效機制；至少要涵蓋 2 個層面，一是制度機制層面的頂層設計，通過機制設計解決體制機制、法規(guī)標準不匹配、不協(xié)調(diào)的問題，減少上下推進、橫向溝通之間的阻礙，保障建設順利開展，二是技術(shù)實施層面的頂層設計，對基礎設施、應用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源等方面進行全局性的基礎性設計，為形成數(shù)據(jù)要素順暢流通的技術(shù)、平臺、系統(tǒng)奠定基礎。在形式和內(nèi)容上，至少要包含全局規(guī)劃設計、全局初步設計和全局詳細設計三個部分，即所謂的“全局頂層三設計”。

在政務信息化領(lǐng)域，“全局”指政府所屬各單位、單位所屬各部門分管業(yè)務之和，“基礎性設計”則是指要規(guī)劃設計出各類信息應用系統(tǒng)均可復用的業(yè)務、數(shù)據(jù)、技術(shù)、安全、保密與標準單元。完成“全局頂層三設計”的標志是形成共性政務業(yè)務與技術(shù)總體需求規(guī)范、背景信息（元數(shù)據(jù)）與數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范、軟硬件產(chǎn)品與應用系統(tǒng)接口規(guī)范，業(yè)務功能、兼容安全可控環(huán)境測評規(guī)范等全套技術(shù)文檔。

就像蓋大樓前必須要有詳細設計圖紙一樣，政府信息化建設項目在開工前也應該完成真正意義的“全局頂層三設計”，并將其作為信息化工程驗收的主要依據(jù)和必需文檔。然而現(xiàn)實是目前我國政府信息化建設領(lǐng)域依然嚴重缺乏這一完整環(huán)節(jié)。多年來，我國各級政府組織實施的政務信息化項目，多只有某些子系統(tǒng)的規(guī)劃設計或初步設計，整體的詳細設計基本沒有，更沒有全局的頂層詳細設計。

（二）客觀原因

一是信息化人才缺乏，不會做頂層設計。盡管政務信息化建設工作已經(jīng)開展了近三十年，但政府部門中的信息人才仍然嚴重缺乏，特別是既懂技術(shù)又懂業(yè)務的人才，而為政府提供技術(shù)服務的企業(yè)往往只懂技術(shù)不懂業(yè)務，且技術(shù)水平一般。

比如，長期以來我國各類政務信息化系統(tǒng)多是由企業(yè)基于國產(chǎn)基礎層軟件產(chǎn)品、支撐層常用工具軟件，定制的一些技術(shù)含量不太高的應用層各類信息系統(tǒng)，而負責開發(fā)的企業(yè)往往無法說明支撐層常用工具類軟件產(chǎn)品的技術(shù)細節(jié)與設計架構(gòu)。

由于人才缺乏，政府用戶和 IT 企業(yè)往往均不知如何進行詳細設計，只能將工作設想寫成項目建議書，加上一些計算機原理與功能要求組裝成可研報告，再加上一些公司非標準的解決方案與產(chǎn)品介紹寫成初步設計。 二是預算費用缺乏，無法開展頂層設計。在現(xiàn)行信息化預算管理中，一直沒有明確的規(guī)劃設計費用預算，尤其是規(guī)劃詳細設計費用預算，這樣也是導致部分用戶單位無法開展此工作的一個重要原因。

（三）主觀因素

一是企業(yè)不愿提供服務。由于 IT 公司眾多，市場競爭非常激烈，公司往往將屬于詳細設計工作內(nèi)容作為商業(yè)機密保護，不希望用戶單位開展此項工作、了解詳細內(nèi)容；同時各類大企業(yè)為了占領(lǐng)更多市場，往往打著各種合作和免費設計的名義，在設計過程中將企業(yè)私有的、不成規(guī)模、不成體系的解決方案與產(chǎn)品推銷給政府用戶。

二是政府自身重視程度不足，且容易被誤導。由于政府部門信息化人才缺乏，特別缺是既懂技術(shù)又懂業(yè)務的人才，對頂層設計工作重要性認識不足，從而導致了對頂層設計工作的重視程度不高。由于認識不足，還容易在實際項目建設過程中被企業(yè)所誤導，忽略或無法正確開展頂層設計。

（四）無全局頂詳細設計的后果

缺乏全局詳細的直接后果就是，經(jīng)過近三十年的建設，各級政府規(guī)劃建設了數(shù)以十計、百計、千計的大小不等的、獨立的信息系統(tǒng)，幾乎所有城市都建成眾多的技術(shù)孤島和數(shù)據(jù)孤島。與系統(tǒng)相關(guān)的數(shù)據(jù)體系無法互聯(lián)互通、安全交換與共享，數(shù)據(jù)共享成為老大難問題，政務大數(shù)據(jù)無法形成，大數(shù)據(jù)應用分析難以開展，政務信息化的整體性、開放性、智慧化難以實現(xiàn)。

三、以“頂層三設計”推進新型智慧城市中的政務信息化建設

當前，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展趨勢，新型智慧城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興發(fā)展理念，信息化安全自主可控發(fā)展要求等等，對政務信息化發(fā)展即是機遇也是挑戰(zhàn)。在這其中，統(tǒng)一標準，特別是數(shù)據(jù)服務標準是其中的關(guān)鍵。國家層面相關(guān)文件如《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》、《國家電子文件管理十三五規(guī)劃》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》也都對政務信息化建設的標準化、集約化、一體化提出了要求，尤其在智慧城市中樞管理服務平臺體系等建設領(lǐng)域，開展實施“頂層三設計”是必然的趨勢。

比如，云計算技術(shù)就要求數(shù)據(jù)的集中（物理或邏輯，實際更重要的是邏輯集中）和數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一標準。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)同樣要求標準的統(tǒng)一：對狹義物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類儀器儀表、各類傳感器通信接口標準與屬性代碼授證中心統(tǒng)一標準以便于數(shù)據(jù)交互、集中共享；對廣義的物聯(lián)網(wǎng)而言，需要統(tǒng)一各類 IT 硬件設備、各類數(shù)據(jù)記錄格式（關(guān)系型與非關(guān)系型）與記錄的 ID 與標識標準，以便數(shù)據(jù)交換、集中與共享。大數(shù)據(jù)、智慧城市、自主可控要求同樣需要統(tǒng)一的標準。為真正實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)管理”的現(xiàn)代化政府治理，必須首先按照統(tǒng)一標準實現(xiàn)政府既有的幾十、幾百、幾千個共性與個性政務信息應用系統(tǒng)的互聯(lián)互通，進而按照統(tǒng)一標準對上述各系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)進行清洗、匯總、整合，才能真正形成可供各級領(lǐng)導及工作人員分析應用的各類主題數(shù)據(jù)集，從而真正達到以數(shù)據(jù)支撐提升政府決策科學化、管理精準化、服務高效和便捷化的目的，真正實現(xiàn)政府簡政放權(quán)的“智慧化”轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)服務標準的前提是統(tǒng)一各領(lǐng)域業(yè)務服務需求規(guī)范。只有服務需求規(guī)范統(tǒng)一，才能形成統(tǒng)一的業(yè)務架構(gòu)與技術(shù)架構(gòu)，統(tǒng)一的技術(shù)實施方案和統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)格式規(guī)范。開展全局性的“頂層三設計”是實現(xiàn)這一目標的有效途徑。為加強政務信息化對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐作用，實現(xiàn)“十三五”時期信息化引領(lǐng)全面創(chuàng)新、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢、從網(wǎng)絡大國邁向網(wǎng)絡強國的發(fā)展目標，在新型智慧城市發(fā)展、政務信息化建設領(lǐng)域，亟需加強對頂層設計的正確理解，通過開展科學完整有效的“頂層三設計”，真正推進智慧城市和政務信息化建設的標準化、集約化、一體化和健康發(fā)展。

作者簡介：吳潔倩，博士，國家信息中心信息化研究部助理研究員，中國智慧城市發(fā)展研究中心副秘書長兼管理辦公室主任、國家新型智慧城市建設部際協(xié)調(diào)工作組秘書處研究組組長、促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議辦公室秘書處研究組副組長，主要研究領(lǐng)域為信息化、智慧城市、大數(shù)據(jù)、電子商務等領(lǐng)域規(guī)劃設計、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與制度創(chuàng)新等。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）