完善鹽業(yè)體制改革的建議

李言言

摘要：鹽業(yè)體制的改革與人們的生活和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，鹽業(yè)體制的完善也會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文通過介紹鹽業(yè)改革的歷程及其原因，進(jìn)一步充分分析了改革后的影響，進(jìn)而提出了完善鹽業(yè)體制的法律建議，希望對鹽業(yè)實(shí)踐的發(fā)展有所幫助。

關(guān)鍵詞：鹽業(yè)體制；監(jiān)管體制；社會責(zé)任

食鹽專營的管理制度在我國由來已久，甚至可以追溯到春秋戰(zhàn)國時(shí)期。在古代生產(chǎn)力低下的情況下，食鹽專營管理制度對于國家的發(fā)展有著促進(jìn)作用，不僅可以增加國家的稅收，保證食鹽的生產(chǎn)安全和秩序，更重要的還有利于食鹽市場的穩(wěn)定和國家的安定。在近現(xiàn)代，歷屆政府也大都出臺了關(guān)于食鹽專營的制度。新中國成立后，也是延續(xù)食鹽專營的制度，相繼頒布了《食鹽專營辦法》。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，原有的專營制度并不能適應(yīng)現(xiàn)在的市場化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鹽業(yè)專營體制改革的呼聲越來越高。國家在幾次對鹽業(yè)改革都未成功的情況下，于2014年廢除了《食鹽專營許可證管理辦法》。最終，在2016年公布了《鹽業(yè)體制改革方案》，對食鹽專營體制有所放松，不再是國家強(qiáng)制性的定價(jià)，也可以進(jìn)行跨區(qū)域的經(jīng)營，也不會再出現(xiàn)因跨區(qū)域使用食鹽而受處罰的現(xiàn)象。

一、食鹽專營制度改革的原因

食鹽專營制度因不利于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展而進(jìn)行改革，但并不能因此來否認(rèn)食鹽專營制度的成就。食鹽專營制度在消除碘缺乏病和維護(hù)食鹽安全以及對增加國家的財(cái)政收入都起了巨大的作用。但食鹽專營制度仍然存在著不合理的地方?？偨Y(jié)下來主要是在以下幾個(gè)方面。

首先，是鹽業(yè)專營體制的運(yùn)行機(jī)制存在弊端，因?yàn)槭雏}專營，只有定點(diǎn)食鹽企業(yè)才有資格生產(chǎn)食鹽，就會造成國家各個(gè)地區(qū)食鹽的整體利用水平低下。食鹽專營不利于技術(shù)的創(chuàng)新，相比較于美國和日本，我國食鹽的提取技術(shù)落后、生產(chǎn)經(jīng)營管理方式不先進(jìn)。當(dāng)然也會造成食鹽產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，市場沒有集聚效應(yīng)，食鹽的提取、生產(chǎn)、運(yùn)輸和儲存的流通環(huán)節(jié)就會增多。其次，管理體制不合理。眾所周知，我國政企不分的局面也是由來已久，在食鹽管理部門更是存在。食鹽的政府管理部門和食鹽企業(yè)沒有獨(dú)立的分開，不但造成管理效率低下的局面，也為政府的尋租和腐敗打開了方便之門，這也是鹽業(yè)改革的一個(gè)動力。最后，是利潤分配存在弊端。許多地區(qū)借著食鹽專營之名，進(jìn)行食鹽的壟斷經(jīng)營，進(jìn)一步使食鹽經(jīng)營地區(qū)壟斷的合法化，以此來獲得高額的利潤。正是因?yàn)槭雏}專營可以以很少的成本獲得巨額利潤，這也就催生了許多制造和售賣假鹽私鹽的單位。這些都是促進(jìn)食鹽專營制度改革的重要原因和動力。

二、食鹽專營制度改革后的影響

（一）普通食鹽的價(jià)格和安全不能得到保證

雖然食鹽在生活中使用量比較小，而且我們對食鹽的價(jià)格并不是十分的敏感，但食鹽卻是在我們的生活中必不可少的。食鹽體制改革后，我們最關(guān)心的是食鹽的價(jià)格和食鹽的安全問題。2016年5月5日公布了《鹽業(yè)體制改革方案》，明確指出了食鹽不再是政府指導(dǎo)定價(jià)，而是由食鹽生產(chǎn)企業(yè)自主確定價(jià)格。我們知道企業(yè)具有“經(jīng)濟(jì)人”追求利益最大化的特性，這一規(guī)定出來后，就不能避免有食鹽企業(yè)為了追求自身利益最大化而在食鹽的價(jià)格和質(zhì)量上做不好的變通。很有可能就會出現(xiàn)食鹽企業(yè)為了爭奪市場份額而進(jìn)行低價(jià)銷售等不正當(dāng)?shù)氖袌龈偁幓顒?。食鹽專營放開后也并不能保證食鹽企業(yè)生產(chǎn)出食鹽的安全問題。這就需要鹽業(yè)主管部門對市場要加強(qiáng)監(jiān)測，防止價(jià)格巨大波動和出現(xiàn)大的安全問題。

（二）促進(jìn)市場競爭，中高端食鹽有望發(fā)展

《鹽業(yè)體制改革方案》也明確指出了食鹽的生產(chǎn)企業(yè)可以進(jìn)行食鹽的流通和食鹽的銷售。我們知道之前食鹽專營，食鹽生產(chǎn)企業(yè)只能進(jìn)行生產(chǎn)，并不能進(jìn)行銷售，只可以按照指定價(jià)出售給鹽業(yè)公司，再由鹽業(yè)公司以批發(fā)價(jià)銷售給各大超市、商場等。食鹽專營改革后，這一規(guī)定對于促進(jìn)市場競爭有著巨大的作用。

食鹽生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通和銷售領(lǐng)域后，就會減少食鹽的許多流通環(huán)節(jié)，利潤也會重新分配。這樣食鹽行業(yè)企業(yè)競爭力就會增強(qiáng)，市場競爭加大，不僅可以激發(fā)食鹽行業(yè)的創(chuàng)新能力，也會增加食鹽行業(yè)為了減少成本而去革新技術(shù)，促進(jìn)生產(chǎn)水平和技術(shù)的進(jìn)步。

此外，放開對食鹽生產(chǎn)企業(yè)的約束后，食鹽生產(chǎn)企業(yè)可以依靠自身的力量建立自己的品牌。因?yàn)榇舜胃母镞€允許生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行跨地區(qū)的生產(chǎn)和銷售，食鹽生產(chǎn)企業(yè)也可以擴(kuò)大自己的影響力，用自身的品牌影響力開展經(jīng)營，進(jìn)行生產(chǎn)和銷售的一體化經(jīng)營，打破原來的食鹽生產(chǎn)和銷售脫離的現(xiàn)狀。食鹽企業(yè)強(qiáng)大后，進(jìn)一步，中高端的食鹽可能會進(jìn)一步的發(fā)展。

長期研究食鹽專營制度的四川理工學(xué)院法學(xué)院副教授羅毅指出，改革方案雖然保留了食鹽專營制度，但原有的壟斷局面已經(jīng)被打破，“某種程度上來說，改革方案中的專營已經(jīng)由原來的壟斷經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變成一種行政許可”。改變原來的壟斷經(jīng)營模式，從各方面說，都是對市場競爭有促進(jìn)的作用，也有利于中高端食鹽的出現(xiàn)和發(fā)展。

（三）食鹽專營仍保留，存在于批發(fā)行業(yè)

方案強(qiáng)調(diào)，將在堅(jiān)持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。方案并未取消食鹽專營而是用了“完善食鹽批發(fā)環(huán)節(jié)專營制度”的表述。也就是說專營仍然會存在于批發(fā)環(huán)節(jié)。這就意味著并沒有直接取消專營，這樣的好處是食鹽政府部門和企業(yè)部門的分開有更多的準(zhǔn)備時(shí)間，對于鹽業(yè)公司之后發(fā)展留了思考空間。

20世紀(jì)90年代，我國普遍碘缺乏，為了解決這一問題，國家規(guī)定食鹽中必須加碘。1996年5月國務(wù)院頒布了《食鹽專營辦法》，對食鹽產(chǎn)銷實(shí)行國家指令性計(jì)劃管理，對食鹽價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)。這就奠定食鹽專營的基礎(chǔ)，各地也都出臺了一些專營的規(guī)定。這樣食鹽公司掌握著食鹽的經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)，并不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，弊端日益顯現(xiàn)。這其中最主要的原因，是取消食鹽專營會導(dǎo)致國家倡導(dǎo)的碘鹽的下降，不利于我國碘缺乏癥的持續(xù)解決，也不利于食鹽生產(chǎn)質(zhì)量的安全保障。

（四）激發(fā)企業(yè)和行業(yè)活力

1.激發(fā)創(chuàng)新。市場競爭中，由于多元主體的加入，壟斷利益必將不復(fù)存在。食鹽的生產(chǎn)企業(yè)和食鹽的批發(fā)企業(yè)也會將重點(diǎn)研發(fā)新的食鹽產(chǎn)品，這樣食鹽市場也會有更多的食鹽產(chǎn)品供消費(fèi)者進(jìn)行選擇。競爭就會增大，食鹽行業(yè)生存面臨危機(jī)，必然會倒逼食鹽行業(yè)體制的改革，進(jìn)而對食鹽行業(yè)的國有企業(yè)改革有了促進(jìn)作用，改變國企原來不合理的制度，增加企業(yè)的創(chuàng)新力和活力。

2.激發(fā)市場潛力。在2016年的改革方案出臺前的食鹽管理制度相對不那么寬松，對于食鹽企業(yè)樹立自身品牌價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有一定的阻礙作用，也沒有最大程度挖掘和體現(xiàn)食鹽市場的潛力。改革后，會促進(jìn)食鹽的產(chǎn)品創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新，也在一定程度上擴(kuò)大食鹽行業(yè)的市場規(guī)模，進(jìn)一步激發(fā)食鹽市場的潛力。

3.促進(jìn)鹽行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。改革后，也會改變食鹽行業(yè)企業(yè)多而小的產(chǎn)業(yè)格局，當(dāng)然，對于那些生產(chǎn)水平落后、產(chǎn)品創(chuàng)新不足的食鹽生產(chǎn)企業(yè)和處在競爭劣勢的食鹽批發(fā)企業(yè)很可能被市場淘汰，也會提高食鹽行業(yè)整體的生產(chǎn)水平和研發(fā)能力。

4.通過市場競爭，培育出具有國際競爭力的大企業(yè)。市場開放后，食鹽行業(yè)很可能會掀起兼并重組的浪潮。優(yōu)勝劣汰，落后而競爭力弱的食鹽企業(yè)將會被淘汰，而對于那些產(chǎn)銷一體、跨區(qū)域經(jīng)營、有資源品牌技術(shù)優(yōu)勢的大企業(yè)將會脫穎而出。尤其是制鹽企業(yè)進(jìn)入生產(chǎn)、流通領(lǐng)域后，有很大的競爭優(yōu)勢?？梢赃M(jìn)行生產(chǎn)銷售一體經(jīng)營，也可以通過兼并收購其他的企業(yè)擴(kuò)大自己的市場份額。對于轉(zhuǎn)型條件較好的專業(yè)企業(yè)也是一個(gè)樹立自身品牌的機(jī)會。通過這些食鹽企業(yè)的市場競爭及其制度的幫助，對于我國培養(yǎng)具有國際競爭力的大企業(yè)有著不可估量的作用。

（五）食鹽專營企業(yè)將受到較大沖擊

取消食鹽專營，沖擊最大的不是制鹽企業(yè)，對于食鹽專營企業(yè)確是致命的沖擊，也會導(dǎo)致絕大部分食鹽專營企業(yè)陷入生存的危機(jī)。市場開放后，單一食鹽流通企業(yè)將不復(fù)存在，必然會分化現(xiàn)有的食鹽專營企業(yè)。當(dāng)然食鹽專營企業(yè)可以有三種選擇：一是退出食鹽業(yè)務(wù)去發(fā)展其他業(yè)務(wù)，或者徹底退出進(jìn)行破產(chǎn)關(guān)閉；二是轉(zhuǎn)型成綜合型的流通企業(yè)，把食鹽發(fā)展成其一小部分的業(yè)務(wù)；三是通過與制鹽企業(yè)聯(lián)合，形成產(chǎn)銷一體的食鹽企業(yè)。食鹽專營企業(yè)可以通過這三種選擇來減小改革后的沖擊。

三、完善鹽業(yè)體制的法律建議

（一）完善相關(guān)法律

改革方案出來后，之前頒布的規(guī)章制度必然跟不上改革的步伐。比如《中國鹽業(yè)管理?xiàng)l例》、《食鹽專營辦法》都存在著與剛公布的改革方案相沖突的地方。所以就需要對這些規(guī)章制度進(jìn)行修改，通過修改原有的制度來適應(yīng)最新的鹽業(yè)改革方案。而且我們發(fā)現(xiàn)這些都是國務(wù)院頒布的，雖然和法律具有同等效力，但并不是全國人大制定的法律，因此我們也需要提高制度的層級，盡快出臺一部專門性的法律對鹽業(yè)制度進(jìn)行完善。

此外，2016年5月5日，國務(wù)院公布《鹽業(yè)體制改革方案》也只是鹽業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)方案，大部分都是概括性的制度，對于具體的例如如何引入社會資本，參股比例多少、外資能否進(jìn)入以及生產(chǎn)企業(yè)如何進(jìn)入銷售、有無區(qū)域、方法等限制，還有食鹽批發(fā)企業(yè)如何改革等等一系列的問題都沒有做出具體而清晰的規(guī)定，不利于實(shí)踐中的實(shí)施、操作，現(xiàn)在急需制定鹽業(yè)改革的實(shí)施細(xì)則來指導(dǎo)實(shí)踐中操作。

（二）完善食鹽的監(jiān)管體制，確保食鹽安全

食鹽行業(yè)的監(jiān)管體制與食鹽的質(zhì)量安全密切相關(guān)，這就需要食鹽行業(yè)各個(gè)地方的各級主管部門的共同努力。當(dāng)然也需要工商部門、司法部門、公安部門等部門的積極配合。各部門各司其職，做好自身的監(jiān)管工作，并提高監(jiān)管的水平和效率，確保食鹽安全。改變還存在的不作為、亂作為、相互推卸責(zé)任的態(tài)度，對食鹽的質(zhì)量安全及其價(jià)格等問題積極監(jiān)督。食鹽行業(yè)行政執(zhí)法部門要嚴(yán)格食鹽行政執(zhí)法，完善食鹽行業(yè)的安全監(jiān)管體制，積極解決食鹽行業(yè)政府部門和企業(yè)部門合一的局面。改變之前食鹽行業(yè)政府和企業(yè)合一局面。還有要充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體和輿論的監(jiān)管，更有益于確保食鹽的安全。

（三）完善食鹽電子追溯體系

食鹽電子追溯體系的建立，在食鹽出現(xiàn)安全問題后，對于責(zé)任的追究與承擔(dān)都有著巨大的幫助作用。我們可以通過食鹽電子追溯系統(tǒng)查詢到食鹽的生產(chǎn)、批發(fā)、流通，銷售的源頭。這樣對于預(yù)防食鹽的安全風(fēng)險(xiǎn)也有幫助，可以隨時(shí)檢測到食鹽安全問題的來源，也會提高辦事的效率。食用鹽可追溯體系建立在很大程度上能保證食鹽的安全，假冒食鹽進(jìn)入市場也會得到有效的遏制，對解決人們最關(guān)心的食鹽安全問題有很大幫助。

（四）完善食鹽行業(yè)信用體系建設(shè)

信用體系的建立對于食鹽企業(yè)有著強(qiáng)大的監(jiān)督作用。這就需要食鹽行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會等各方的共同努力。對食鹽的制造企業(yè)、批發(fā)企業(yè)、流通企業(yè)以及他們的負(fù)責(zé)人和高級管理人員信用進(jìn)行審查并進(jìn)行記錄，納入國家統(tǒng)一的社會信用體系。利用現(xiàn)代的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及其全國的地方政府聯(lián)網(wǎng)平臺定期進(jìn)行信用信息的公式。尤其是嚴(yán)格把握食鹽行業(yè)人員準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，對于申請進(jìn)入食鹽行業(yè)的企業(yè)，要對其企業(yè)以及他們的負(fù)責(zé)人和高級管理人員信用進(jìn)行公示，并定期審核并公布相關(guān)信用信息。同時(shí)，也要做好宣傳工作，提高廣大人民群眾的意識，積極進(jìn)行舉報(bào)違法行為。對于違反信用的企業(yè)和個(gè)人，主管部門不僅要加大監(jiān)管力度，必要時(shí)候要依法采取禁止進(jìn)入這一行業(yè)的措施。各級鹽業(yè)協(xié)會要發(fā)揮好協(xié)調(diào)溝通和行業(yè)自律的作用。高質(zhì)量的食鹽畢竟是企業(yè)生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的，對于信用高的食鹽企業(yè)可以給予一定的獎勵，有益于鼓勵其他食鹽企業(yè)生產(chǎn)高質(zhì)量而又安全的食鹽。

（五）加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)

加強(qiáng)食鹽應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)，最重要的是制定符合實(shí)踐的應(yīng)急方案，這就需要鹽業(yè)主管部門以及相關(guān)部門的共同努力制定切實(shí)可行的應(yīng)急方案。在遇到緊急突發(fā)情況下，食鹽行業(yè)的應(yīng)急方案要能夠發(fā)揮起作用，能夠與我國的國情相符合。而不能只是一個(gè)流于形式的文件。國家物資儲備中心要重視對食用鹽的儲備，能夠及時(shí)應(yīng)對緊急突發(fā)情況。

（六）給予沖擊較大的食鹽專營企業(yè)幫助

食鹽專營改革后，專營企業(yè)必不可免的面臨較大的沖擊，最重要的是要做好相應(yīng)的安撫工作。筆者認(rèn)為可以從兩個(gè)方面進(jìn)行解決：一是要幫助企業(yè)解決好人員分流安置，穩(wěn)定人心和社會秩序。對于保留原職位的人員并不需要擔(dān)心，對于不需要保留原職位的人員則需要重點(diǎn)照顧?？煲诵莸娜藛T盡量鼓勵他們提前退休，相對年輕的人員可以鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，或者推薦到其他食鹽企業(yè)進(jìn)行工作。當(dāng)然國家也要為他們力所能及的幫助，比如寫一些工作介紹信等。二是要給予企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的機(jī)會，提供便利條件，減少對其的沖擊。

（七）企業(yè)要增強(qiáng)社會責(zé)任

鹽業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)食鹽的生產(chǎn)、加工和銷售一系列環(huán)節(jié)，對于保障食鹽的供應(yīng)和食鹽的安全以及預(yù)防碘缺乏有著不可推卸的責(zé)任。因此鹽業(yè)企業(yè)要增強(qiáng)社會責(zé)任感，主動承擔(dān)自身社會責(zé)任，加強(qiáng)自身的誠信建設(shè)和企業(yè)文化建設(shè)，樹立良好的企業(yè)形象。在制度等方面建設(shè)，要履行社會責(zé)任，生產(chǎn)合格高質(zhì)量的產(chǎn)品。

參考文獻(xiàn)：

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[4]廣發(fā)證券-鹽業(yè)專題報(bào)告.

[5]盧力.鹽業(yè)企業(yè)社會責(zé)任的幾點(diǎn)思考[J].蘇鹽科技，2013.

（作者單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）