劉 瀟

隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展和人們法律意識的提升，進入法院系統(tǒng)的案件越來越多。法院系統(tǒng)的年收案數(shù)量，已經(jīng)從1978年的61萬余件，增長為2015年的1566.22萬件*數(shù)據(jù)來源為《2015年最高人民法院年度工作報告》。，案件總數(shù)增長了26倍。與此同時，辦案法官的數(shù)量從最初的約3.9萬人*蘇力：《審判管理與社會管理———法院如何有效回應(yīng)“案多人少”》，載《中國法學(xué)》2010年第6期。，到2013年變?yōu)?9.6萬人*該數(shù)據(jù)由最高人民法院黨組成員、政治部主任徐家新透露，詳見《中國內(nèi)地法官人數(shù)已達(dá)19.6萬人》，載中國新聞網(wǎng)：http：//www.chinanews.com/fz/2013/07-25，最后訪問日期：2013年7月25日。2013年以后，為了給新一輪的司改做準(zhǔn)備，最高人民法院在全國范圍內(nèi)暫停對新任法官的任命和對原有法官的職級調(diào)整。，法官人數(shù)增長3.9倍。法院審判執(zhí)行案件的增長速度數(shù)倍于辦案法官的增長速度。“案多人少”這一矛盾逐漸浮出水面，開始為社會各界所關(guān)注。

2007年至今，案件總數(shù)繼續(xù)增長，人案矛盾進一步加劇。法官人數(shù)從18.3萬人增加到19.6萬人，只增加了1.3萬人，增長率為7.1%；但案件數(shù)量從885.1萬件變?yōu)?566.22萬件，增長率為76.95%。全國法官的人均辦案數(shù)量從2007年的48.37件變?yōu)?015年的79.91件，工作量變?yōu)?年前的1.66倍。特別需要指出的是，“被平均”的全國法官人均辦案數(shù)并不能反映部分地區(qū)法院的實際情況。收案數(shù)量快速增加的情況由個別法院的“訴訟爆炸”，已經(jīng)演變?yōu)楦鞔蟪鞘?、東南沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)法院的普遍現(xiàn)象，這些地區(qū)法官的人均結(jié)案數(shù)數(shù)倍于全國平均水平，從過去的年結(jié)案一兩百件到現(xiàn)在的人均年結(jié)案三四百件*范明志、金曉丹：《關(guān)于人民法院“案多人少”問題的調(diào)研分析》，載《中國審判新聞月刊》2012年第71期。，“案多人少”成為一個被法院大聲疾呼、被各界廣泛討論的問題。

“案多人少”這一命題從被提出開始，就引起法學(xué)研究人員和法學(xué)實務(wù)人員的廣泛關(guān)注。有的學(xué)者不承認(rèn)法院存在“案多人少”問題，從三個方面分析后認(rèn)為“人少”與“案多”之間的矛盾并不真實：一是我國法官現(xiàn)在年人均結(jié)案數(shù)僅為80件，與美國、英國、日本等國法官年結(jié)案幾百上千件相比，根本不多；二是從每萬人擁有的法官數(shù)量來看，我國法官與人口的比例高于法治發(fā)達(dá)國家，人并不少*劉練軍：《法院科層化的多米諾效應(yīng)》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2015年第3期。；三是我國法院中有相當(dāng)一部分法官并不直接審理案件，審判法官太少、法官素質(zhì)不高、司法效率低下導(dǎo)致出現(xiàn)“人少”這一假象。為了解決司法官身份泛化、法官專業(yè)化水平不高等問題，同時有效化解社會各界對法院工作的種種質(zhì)疑，自2014年開始的新一輪司法改革中，推行法官員額制成為重要的改革任務(wù)。*最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》，法發(fā)〔2015〕3號文。

法官員額制改革，是對法官身份的重新配置，是法院改變?nèi)藛T管理方式的重大變革，是為了優(yōu)化法院內(nèi)部的人力資源配置，提升法官隊伍素質(zhì)而做的一次嘗試。由于員額制改革的重要性，當(dāng)前對構(gòu)建法官員額制的探討廣泛而深入，涉及“比例、標(biāo)準(zhǔn)、人員分流、職業(yè)保障和激勵、審判權(quán)運行機制改革與輔助人員配備、司法監(jiān)督和責(zé)任追究等基本問題”*孫英：《法官員額制改革的當(dāng)務(wù)之急與長遠(yuǎn)之計》，載《山東審判》2015年第2期。。

當(dāng)前，全國多家試點法院都在進行各自的員額制改革，各地進度不一，除了少數(shù)幾個首先試點的法院外，員額制尚未在全國法院范圍內(nèi)得到落實。但可以預(yù)測的是，員額制改革意味著對現(xiàn)有法官隊伍進行大幅度精簡，在全國案件數(shù)量持續(xù)增長的大背景下，數(shù)量更少的法官是否足以應(yīng)對不斷涌進法院的案件？對員額制問題的研究，不能脫離法院面臨的案件現(xiàn)狀進行理想化的分析，任何美好的制度設(shè)計或理論論斷，均應(yīng)放在現(xiàn)實中去經(jīng)受司法實踐的檢驗。

一、作為員額制改革背景的“案多人少”

1978年至2015年，我國法院收案數(shù)量增長了26倍，達(dá)到1566.22萬件，法院案件絕對數(shù)量大幅度增長，法院案多是一個被社會各界廣泛認(rèn)可的基本事實。

(一)“案多人少”問題真?zhèn)沃疇?/h3>

法院案多正常嗎？“案多”是一個需要接受的正常社會現(xiàn)象還是一個需要解決的社會問題？法院案多怎么辦？對這些問題的不同解答，導(dǎo)致了各方提出的應(yīng)對策略的迥異。

對于“案多”，法院系統(tǒng)雖然感受到沉重壓力，但總體呈接受態(tài)度。以最高人民法院為代表的各級各地人民法院發(fā)布的法院工作報告、調(diào)研報告等資料顯示，法院認(rèn)為案多是推進國家法制建設(shè)的一個自然結(jié)果。宏觀經(jīng)濟發(fā)展引起社會糾紛增加，公民權(quán)利意識增強帶來司法需求上升，非訴糾紛解決機制匱乏，訴訟費大幅度下調(diào)*范明志、金曉丹：《關(guān)于人民法院“案多人少”問題的調(diào)研分析》，載《中國審判新聞月刊》2012年第71期。，各種司法便民措施的實施等原因，造成了法院案件數(shù)量快速增長。

不斷增多的案件數(shù)量與相對有限的司法資源之間的矛盾，是中國法院二十年來的改革驅(qū)動力。一直以來，無論是增加法院人財物供給以提高案件處理能力，還是改革審判方式以減少審理單個案件所耗費的人力和時間……都是為了讓法院有能力處理更多的案件。司法改革的總體方向，是通過擴編增員，運用高科技、信息化手段，進行辦案機制創(chuàng)新等方式，努力緩解辦案壓力。但客觀地說，法院的努力并未解決“案多人少”的問題，部分法院這一問題甚至愈演愈烈。北京、上海、廣州、深圳等城市一線法官辦案壓力過大，直接導(dǎo)致大批中青年法官逃離法院，中國法官的“離職潮”在2015年甚至引起了美國《華爾街日報》的關(guān)注。

有的學(xué)者認(rèn)為，“法院案件數(shù)量快速增長屬于非正?，F(xiàn)象，而是國家治理過程中出現(xiàn)的問題刺激了民眾的訴訟需求”*蘇力：《審判管理與社會管理———法院如何有效回應(yīng)“案多人少”》，載《中國法學(xué)》2010年第6期。，帶來法院案件畸形增長。公共權(quán)力膨脹，政治審議過程萎縮，社會自治空間窄化，糾紛預(yù)防與處理機制的多樣化發(fā)展受到抑制，公眾無法通過司法之外的政治機制表達(dá)訴求，造成社會公眾對訴訟的“路徑依賴”*姜峰：《法院“案多人少”與國家治道變革——轉(zhuǎn)型時期中國的政治與司法憂思》，載《政法論壇》2015年第3期。。對“案多人少”問題，應(yīng)遵循市場規(guī)律，提高訴訟案件收費，抑制當(dāng)事人的司法需求；法院要保持與立法部門、相關(guān)黨政決策機關(guān)的良好溝通，減少立法、政治關(guān)注等因素帶來的法院案件數(shù)量增加；疏通政治過程中的民意表達(dá)渠道，加強對公權(quán)力的約束，減少因政治目的考慮而轉(zhuǎn)移到法院的訴訟案件數(shù)量，緩解“案多”之累，維持法院作為一個小眾機構(gòu)才能夠保持的專業(yè)品質(zhì)。

另有學(xué)者認(rèn)為，法院案件數(shù)量增長是事實，但決定“案多人少”命題是否成立的不是年度案件總量，而是法官人均案件負(fù)擔(dān)。我國法官的人均案件負(fù)擔(dān)與世界其他國家相比并不算高，每10萬人擁有法官14.5名的現(xiàn)狀，也遠(yuǎn)高于美國的9名和日本的2.2名，法官總數(shù)并不少?！鞍付嗳松佟笔侵豢吹桨讣偭勘冗^去有較大增長，卻刻意忽略法院內(nèi)審判法官比例、司法效率雙重偏低現(xiàn)象的一面之詞。法院應(yīng)重點關(guān)注司法效率，通過提高辦案效率來化解訴訟暴漲所帶來的案件負(fù)擔(dān)增長。*劉練軍：《法院科層化的多米諾效應(yīng)》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2015年第3期。

在現(xiàn)實中，法院對“案多”問題其實沒有決定權(quán)，無論是通過提高訴訟收費還是嚴(yán)格立案審查、分流過多案件，法院都無法自主。司法權(quán)作為國家公權(quán)力，面對洶涌澎湃的案件浪潮，能自主的就是靠合理調(diào)配現(xiàn)有人員，嘗試解決“案多人少”問題。在本輪司法改革中提出的建立法官員額制度，是調(diào)整法院內(nèi)部用于審判的人力資源總量的一種嘗試。精選入額法官，加強法官素質(zhì)，提高法官待遇，確立法官尊榮，對現(xiàn)有人員進行分類管理，改變現(xiàn)在大量有法官資格的人員不在一線辦案的實際情況，最終達(dá)到將85%的人力資源調(diào)往審判一線的改革目的。

在最高人民法院出臺的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》等中央司改文件中，并沒有對員額比例問題進行劃線，但隨著司法改革的推進，按不超過所在法院中央政法編干警39%的比例確定員額法官已成為法院改革中實際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，按照這一標(biāo)準(zhǔn)測算，員額制改革后，法官的絕對數(shù)量會有大幅度的減少。

(二)員額制改革后“案多人少”問題分析

在案件持續(xù)增長的背景下減少法官的數(shù)量，改革過后，數(shù)量更少的法官是否能夠在確保審判質(zhì)效的前提下應(yīng)對數(shù)量更多的案件？對此，樂觀派、悲觀派、實證派對員額制改革后“案多人少”問題的走向有各自不同的描述。

樂觀派認(rèn)為：“案多人少”是法院管理問題造成的假象*中國人民大學(xué)教授陳衛(wèi)東認(rèn)為，法院內(nèi)的行政化管理模式容易造成優(yōu)秀人才流失，抹殺法官在辦案中的主體地位，造成層層審批的低效辦案模式。員額制改革能凸顯法官的主體地位，優(yōu)化辦案流程，從源頭上避免人案矛盾的產(chǎn)生。詳見羅沙、楊金志、黃安琪：《中國深入推進法官檢察官員額制改革》，載新華網(wǎng)，最后訪問日期：2015年7月22日。，員額制過后，“案多人少”問題會迎刃而解。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近三十年來我國法院的辦案數(shù)量大幅度增長，但“案多人少”問題并非廣泛存在，而是局限于一小部分法院。法院內(nèi)部審判職能與行政職能不分，多類型崗位混同，崗位職責(zé)不清，行政化科層化情況嚴(yán)重，通過員額制改革，凸顯法官的主體地位，提高辦案效率，把法院內(nèi)的審判資源吸引到一線去辦案子，案多人少問題將迎刃而解 。*最高人民檢察院檢察理論研究所副所長謝鵬程認(rèn)為，只有一小部分法院真正存在“案多人少”問題。他認(rèn)為，目前法院內(nèi)只有一半左右的法官在辦案子，五分之二的法官在行政、綜合等管理部門工作，法院人太少是一種假象。通過員額制改革，把優(yōu)秀的審判人才推向?qū)徟幸痪€，大幅度提高辦案效率，案多人少將迎刃而解。詳見楊玉紅、門蕾：《“法官員額制”改革解放司法生產(chǎn)力》，載《新民晚報》2015年12月5日，第A01版。

悲觀派認(rèn)為：我國法官總體人數(shù)雖多，但每萬人擁有法官的人數(shù)在國際上處于中流水平，法官人數(shù)過多的論斷有失片面，員額制改革不具備必要性。案件不斷增多，法官總數(shù)卻要減少，這會加劇“案多人少”，讓法院系統(tǒng)難以承受。在司法體制嚴(yán)重地方化和行政化的情況下，司法改革各項配套措施受制于法院外部因素進展緩慢，單獨推進員額制改革不僅不能取得預(yù)期效果，甚至可能成為壓垮法官的最后一根稻草。目前，大力推進的法官員額制水土不服、操之過急，可能是一種有欠充分考慮的決策，建議對相關(guān)改革措施進行科學(xué)合理評估，慎重推行。*傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。

實證派認(rèn)為：根據(jù)全國第一批司法改革試點法院的情況，員額制改革后，試點法院的結(jié)案數(shù)在短時間內(nèi)呈上升趨勢，司法效率提升，但由于面臨案增人減的情況，法官辦案壓力大，案多人少矛盾依然突出。從已經(jīng)試點員額制改革的江蘇省江陰市法院的審判質(zhì)效數(shù)據(jù)看，2015年1月至11月，江陰市法院收案2.92萬件，結(jié)案2.12萬件，與去年同時間段相比，分別增長13.96%和9.34%。以員額法官為核心組成審判團隊后，其中有6個團隊結(jié)案700件有余，有兩個團隊結(jié)案甚至超過800件。另一家員額制試點法院為貴州遵義匯川區(qū)法院，員額制改革讓法官的數(shù)量減少了48名，30人的法官隊伍與其他人員組成團隊共同辦案，平均下來每個法官所帶的團隊辦案253.26件，是貴州省法官平均辦案數(shù)的5倍。在十個月的時間里，該院收案7181件，辦結(jié)5945件，結(jié)案數(shù)量同比上升53個百分點。審判質(zhì)效明顯提高。*李陽：《七家試點法院的司改答卷——來自司法體制改革研討會的報道》，載《人民法院報》2015年12月5日，第2版。海南省高級人民法院是全國第一批司改試點單位，該院院長董治良說*劉麥：《海南省人大到省高院調(diào)研 關(guān)注司法改革為司改助力》，載南海網(wǎng)：http：//www.hinews.cn/news/system/2015/12/04/017979919.shtml，最后訪問日期：2015年12月5日。，員額制改革完成后，法官總數(shù)為改革前的72%，1月至11月全省法院案件數(shù)量卻變?yōu)楦母锴暗?20%，由于缺少足夠的輔助人員，入額法官辦案壓力增大，不得不通過招聘審判輔助人員來調(diào)整審判團隊結(jié)構(gòu)。

筆者認(rèn)為，中國的基本國情是各地之間差異巨大，“案多人少”雖然還沒有成為一個普遍存在于所有法院的突出問題，但在局部地區(qū)法院、法院內(nèi)某一類審判業(yè)務(wù)部門中，這個問題真實存在。在員額制改革的過程中，必須考慮法院間同時存在的“案多人少”和“忙閑不均”問題。有的法院收案數(shù)量持續(xù)增加，法官人均案件負(fù)擔(dān)接近個人極限，有的法院案件數(shù)量較少，法官人均案件負(fù)擔(dān)未超過正常工作量。由于各個法院的收案數(shù)量差別很大，筆者認(rèn)為員額制改革應(yīng)該是在法院之間調(diào)劑法官，而不只是一個法院內(nèi)部強制劃出39%。

筆者分析認(rèn)為，另有三個法院管理方面的問題在一定程度上加劇了人案矛盾。一是法院內(nèi)部審判資源配置不均衡，內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多，分案機制僵化，造成部分業(yè)務(wù)庭室人均案件負(fù)擔(dān)較重。二是法院內(nèi)部行政化嚴(yán)重，官僚化傾向明顯，管理水平低下，工作效率較低。三是一線法官業(yè)外負(fù)擔(dān)沉重，應(yīng)對外部的政治任務(wù)和內(nèi)部的審判管理，消耗了辦案法官大量的時間。所以，員額制改革應(yīng)該成為合理劃分法官責(zé)任、改善法院管理的一個機會。

員額制的推行有其必要性，不能因為直觀感覺上的“案多人少”而直接否認(rèn)員額制改革的合理性。需要注意的是，法院案多人少問題是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，員額制僅是法院內(nèi)部調(diào)整資源配置的措施，這一舉措無法解決導(dǎo)致“案多人少”問題的外部因素，所以員額制的施行并不能直接解決法院案多人少問題。法院受理案件數(shù)量持續(xù)增長是客觀現(xiàn)實，試點法院員額制改革后短時期內(nèi)結(jié)案數(shù)上升這一現(xiàn)象并不足以證明員額制可以大幅度提高審判質(zhì)效，在法官職業(yè)保障、司法輔助人員等配套措施缺乏的情況下，員額法官的辦案效率將難以大幅度提高，案增人減的狀況可能會加重法院入額法官的辦案負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致審判質(zhì)效下降，并形成對優(yōu)秀法官的逆向淘汰。

以上，僅是作者基于理論分析和感性認(rèn)識的主觀判斷，這一判斷是否正確，還要放到司法實踐中去經(jīng)受司法數(shù)據(jù)的檢驗。筆者在下文以所在的S省H市兩級法院為例，通過2010年至2015年法院收結(jié)案數(shù)量、法官實際年辦案數(shù)量，來看一下法院人、案關(guān)系的具體表現(xiàn)，分析員額制改革過程中可能出現(xiàn)的問題。作為尚未實行員額制的法院，根據(jù)已確定的員額制比例，預(yù)測一下員額制改革會對法院的人、案關(guān)系帶來什么影響和變化。

二、基于收結(jié)案情況的實證分析

H市位于S省西南部，與江蘇、河南、安徽三省接壤，轄M區(qū)、C縣、D縣、CW縣、S縣、J縣、Y縣、X縣、T縣八縣一區(qū)和一個省級Z區(qū)，常住人口約960萬，轄區(qū)面積為12 239平方公里，為經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)。H市中院轄M區(qū)、C縣、D縣、CW縣、S縣、J縣、Y縣、X縣、T縣八縣一區(qū)和一個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，共10個基層法院，51處人民法庭。

(一)2010年至2015年收結(jié)案情況統(tǒng)計

第一，全市兩級法院收案數(shù)總體呈上升趨勢，不同法院之間，年度案件增長數(shù)量和增長速度差別較大。(見表1、表2)

表1 2010年至2015年H市兩級法院收案情況統(tǒng)計 (單位：件)

續(xù)表

資料來源：H市中院案件管理系統(tǒng)。

筆者所在的S省H市屬東部沿海省份中的經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，2010年至2015年，兩級法院收案數(shù)量總體呈增長態(tài)勢，11家法院2015年的收案數(shù)分別為2010年該院收案數(shù)的3.06倍、2.16倍、2.02倍、2.76倍、2.59倍、1.79倍、1.90倍、2.36倍、2.12倍、4.03倍、2.61倍。2015年兩級法院總收案數(shù)為7.49萬件，為2010年3.26萬件的2.3倍。根據(jù)2010年至2015年H市兩級法院收案情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，“訴訟爆炸”已經(jīng)由大城市、東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)法院的普遍現(xiàn)象，逐漸成為中小城市、中西部地區(qū)中、基層法院均要面臨的實際問題。

對各法院各年份的收案情況進行細(xì)化分析后發(fā)現(xiàn)，8家法院在統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)收案數(shù)量均呈上升趨勢，但案件年增長數(shù)量和年增長幅度差別較大。例如，在2010年至2015年，H市中院案件年增長幅度最高達(dá)48.40%，最低僅為9.20%，最多的時候一年增加1645件，最少的時候僅為427件；M區(qū)法院案件年增長幅度最高達(dá)40.70%，最低僅為1.75%，案件增長數(shù)量最多的一年為3023件，最少的一年為183件。

個別縣區(qū)法院2012年出現(xiàn)收案數(shù)負(fù)增長，其中，J縣法院2012年的收案數(shù)量與2011年相比減少了3631件，下降幅度達(dá)44.84%；CW縣法院少收689件，下降15.93%。2012年H市兩級法院收案總數(shù)減少220件，案件增長率為-0.52%。收案數(shù)減少的主要原因是J縣和CW縣兩家法院未結(jié)案件嚴(yán)重積壓，為了集中人力資源清理未結(jié)案件，法院控制了當(dāng)年的收案數(shù)量，將相當(dāng)數(shù)量的案件暫拒門外，或推遲到下一個年度。

表2 H市兩級法院2011年至2015年案件增長情況分析

續(xù)表

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，2015年施行的立案登記制的確使法院新收案件數(shù)量增加，但對法院收案總量的影響不明顯。根據(jù)對C縣法院的調(diào)研情況，立案登記制實施后的2015年下半年，C縣法院共登記立案6293件，同比增長11.70%，遠(yuǎn)高于C縣2015年全年3.89%的案件增長率。也就是說，立案登記制施行后，法院下半年的收案數(shù)量遠(yuǎn)高于上半年的收案數(shù)量，立案登記制給法院帶來了一定數(shù)量的新收案件。但從全年統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，2015年全市法院案件數(shù)增加8131件，增速為12.17%，低于2014年的14 382件、27.44%的增長率和2013年的10 451件、24.91%的增長率。具體到各個法院來看，除個別法院外，大多數(shù)法院當(dāng)年的案件增長數(shù)量和案件增長速度都沒有超越2014年和2013年的水平。也就是說，法院以往雖然將部分難以處理的案件拒之門外，但無法進入法院的案件數(shù)量并不多。法院的新收案件數(shù)量這些年一直在高速增長，也說明法院系統(tǒng)以往僅是針對具體情況拒收某些案件。

立案登記制實施后，更多的“棘手案、難纏人”進入法院，法院工作更加難做。一是立案過程中，法院需要做更多的工作。立案后需向當(dāng)事人告知訴訟風(fēng)險，明確如何繳納訴訟費，生成查詢密碼，為當(dāng)事人查詢案件流程信息提供服務(wù)。另外，由于當(dāng)事人誤解了立案登記制，認(rèn)為只要他告，法院就必須立，難以接受法院不予受理的決定。這些工作無法用數(shù)字來統(tǒng)計，但在現(xiàn)實中消耗了立案法官大量的時間。二是新型案件頻出，疑難復(fù)雜案件增多，涉及眾多人民群眾的群體性案件增加。如行政協(xié)議糾紛、行政獎勵兌現(xiàn)等公民或法人與政府之間的新型糾紛進入法院。三是以往由信訪渠道承受的壓力分流至法院，表現(xiàn)為行政訴訟案件。信訪人員在長期上訪后，因訴求得不到支持，就借立案登記制改革的機會，采取變換訴請、拆分訴請等方式重復(fù)起訴過去已經(jīng)審理結(jié)束的案件。

第二，法院年結(jié)案數(shù)量雖然受當(dāng)年收案數(shù)量的影響，但案件處理能力提高迅速，2015年H市兩級法院結(jié)案數(shù)量為2010年結(jié)案數(shù)量的3.1倍。(見表3)

表3 2010年至2015年結(jié)案情況統(tǒng)計 (單位：件)

資料來源：H市中院案件管理系統(tǒng)。

根據(jù)2010年至2015年H市兩級法院結(jié)案情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，在收案數(shù)量持續(xù)增長的壓力下，各級法院年結(jié)案數(shù)量有較大幅度的增長。11家法院2015年的結(jié)案數(shù)分別為2010年該院結(jié)案數(shù)的2.59倍、3.35倍、2.99倍、3.66倍、3.86倍、2.49倍、2.98倍、3.04倍、2.35倍、6.05倍、3.07倍。2015年兩級法院年結(jié)案數(shù)為8.04萬件，約為2010年2.60萬件的3.1倍。H市法院提高案件處理能力的方式有三種：一是增編補員，如招考法官、招聘法警、通過聘任制方式招聘合同制書記員等；二是推進信息化建設(shè)，提出了建設(shè)“全息化”法院的工作規(guī)劃，實現(xiàn)“一切工作信息化”；三是通過考核指標(biāo)推進案件繁簡分流，如強制規(guī)定一審案件簡易程序適用率必須達(dá)到65%等。

法院存在為數(shù)不少的未結(jié)案件，面臨“去庫存”的壓力。盡管法院年結(jié)案數(shù)量增長較快，但對比S省H市法院2010年至2015年六年間的收結(jié)案數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在六年的較長期間內(nèi)，法院的收結(jié)案數(shù)量仍未能達(dá)到平衡，截止到2015年，仍有8329件未結(jié)案件。若2016年新收案數(shù)較少，法官可以有較多的時間消化、清理往年舊存，但事實上2016年收案數(shù)仍在增長，舊存未去，新收又來，未結(jié)案件數(shù)量繼續(xù)增多。

案件積壓現(xiàn)象在多數(shù)基層法院不同程度地存在，積壓案件的多少取決于各法院審判工作的開展情況。細(xì)化各法院的未結(jié)案件情況后發(fā)現(xiàn)，H市中級人民法院49件，H市M區(qū)人民法院3314件，C縣人民法院338件，D縣人民法院963件，CW縣人民法院1363件，S縣人民法院381件，J縣人民法院-465件，Y縣人民法院1058件，X縣人民法院435件，T縣人民法院897件，H市Z區(qū)人民法院-4件。中級人民法院及兩家縣區(qū)法院未結(jié)案件數(shù)量較少，J縣法院、開發(fā)區(qū)法院的未結(jié)案件數(shù)量甚至為負(fù)數(shù)。H市中院、J縣法院、開發(fā)區(qū)法院2015年的收案數(shù)量分別是2010年收案數(shù)量的3.06倍、1.90倍和2.61倍，案件增長幅度甚至高于部分積案較多的法院，這說明未結(jié)案件數(shù)量和法院年收案數(shù)量并不存在正相關(guān)關(guān)系。

各個法院不同程度地存在長期未結(jié)案件。J縣法院、開發(fā)區(qū)法院的未結(jié)案件數(shù)量為負(fù)，說明該法院在統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)審結(jié)了統(tǒng)計區(qū)間外的案件，也就是說，該法院結(jié)案數(shù)大于收案數(shù)恰恰說明該法院存在長期未結(jié)案件。未結(jié)案件數(shù)量為負(fù)，僅說明該法院將長期未結(jié)案件清理掉了，其他開展積案清理活動效果不佳的法院，現(xiàn)存的未結(jié)案件并不全部是新收的審限內(nèi)未結(jié)案件，有部分案件為歷史遺留的長期未結(jié)案件。

表4 2010年至2015年結(jié)收案比 (單位：%)

注：結(jié)收案比=年度結(jié)案/年度收案。

2012年與2015年，根據(jù)上級法院要求，S省H市法院集中開展了年度積案清理活動，帶來年度結(jié)收案比的大幅度提升。對比六年間的數(shù)據(jù)(見表4)發(fā)現(xiàn)，法院結(jié)收案比一般不會超過百分之百，每年均有一定數(shù)量的案件沉積成為長期未結(jié)案件，造成未結(jié)案件數(shù)量增加。定期開展集中清理未結(jié)案件活動，是法院應(yīng)對案件積壓的重要方式，這會給法院帶來短期內(nèi)結(jié)案數(shù)的迅速上升。由于影響法院短期內(nèi)結(jié)案數(shù)量的因素較多，因此筆者認(rèn)為，江陰市法院、匯川區(qū)法院2015年1月至11月結(jié)案數(shù)同比上升這一事實，并不足以證明員額制改革對法院審判質(zhì)效的提升作用明顯。

第三，2010年至2015年中院各業(yè)務(wù)部門收結(jié)案情況。

為了更精確地分析案件數(shù)量增長情況，預(yù)測員額制改革給法院工作帶來的變化，筆者將分析的觸角深入到法院內(nèi)部，以H市中院為例，詳細(xì)分析案件數(shù)量增長給法院內(nèi)各業(yè)務(wù)部門的工作量帶來的實際影響。

由于司法改革中推行司法人員分類管理，將執(zhí)行員單獨序列，所以在本文中，筆者僅分析審判業(yè)務(wù)部門的情況，不再分析執(zhí)行業(yè)務(wù)部門。H市中院共有審判業(yè)務(wù)部門13個，各庭室受理案件范圍詳見表5。

表5 H市中院各審判部門2010年至2015年收案情況統(tǒng)計

從收案情況我們可以看出，法院內(nèi)部各部門對案件增長壓力的分擔(dān)不均衡。2010年至2015年H市中院的案件呈持續(xù)增長態(tài)勢，但由于各類型的案件升降情況不同、增長幅度不同，當(dāng)這些案件分流到具體承辦刑事、民事、商事、行政等各業(yè)務(wù)部門后，各業(yè)務(wù)部門在相同的時間內(nèi)感受到的案件增長壓力有很大的不同。

案件增長具有普遍性，但各類型案件增速不一。一是再審申請案件增加。立案二庭負(fù)責(zé)信訪工作和對再審申請的審查，是全院唯一一個連續(xù)六年收案數(shù)量持續(xù)增長的庭室。立案二庭的案件數(shù)量迅速增長，說明對生效判決提起再審申請的案件數(shù)量增多，當(dāng)事人不認(rèn)可終審判決的結(jié)果，這從側(cè)面印證了司法公信力的下降。二是民事案件增長迅速。法院考核中強制要求一審案件中的簡易程序適用率，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣蛩瓦_(dá)不規(guī)范等程序性原因，當(dāng)事人不服判決結(jié)果提起上訴；農(nóng)村彩禮數(shù)額水漲船高，離婚率上升，帶來婚約財產(chǎn)糾紛、離婚后要求返還彩禮的民事案件增加；知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)成為一些律所經(jīng)營的盈利性業(yè)務(wù)，帶來知識產(chǎn)權(quán)案件的批量增長。

與此同時，由中院受理的商事一審案件即涉訴標(biāo)的額巨大的商事糾紛增長不明顯，筆者分析認(rèn)為：一是地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，數(shù)額巨大的商事糾紛數(shù)量少；二是這類糾紛發(fā)生后對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟影響較大，一般不通過法院而由政府出面牽頭協(xié)調(diào)解決。涉訴標(biāo)的額較小的商事二審案件數(shù)量略有增長，該類案件的數(shù)量與轄區(qū)大型企業(yè)的經(jīng)營狀況密切相關(guān)。例如，受原H市農(nóng)村信用聯(lián)社改制為城市商業(yè)銀行以訴訟方式清理呆壞賬的影響，2014年收案數(shù)量比2013年增長38.86%。

行政案件數(shù)量受法院考核指標(biāo)的影響較大，并不能真實反映法院行政案件的增減變化。2013年行政庭收案269件，增長率為55.49%；2014年收案481件，增長率為78.81%。數(shù)量驟增的原因是上級法院考核行政審判工作時，收案數(shù)是其中一個重要指標(biāo)，為了增加行政案件收案數(shù)量，法院在立案時將涉及人數(shù)眾多的集團訴訟案件分立為幾十甚至上百件獨立案件。*法院內(nèi)部將這些案件別稱為“聯(lián)案”，即當(dāng)事人相互關(guān)聯(lián)，基于同一事實，涉及人數(shù)眾多，案號連續(xù)。上述年份里，分別有兩個系列共計220多個行政訴訟系列案，帶動該年份行政案件數(shù)量沖高。2015年行政庭收案數(shù)266件，同比下降44.70%，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看案件是減少了，但法官的工作量不減反增。案件數(shù)量減少的原因有二：一是2015年新《中華人民共和國行政訴訟法》實施后，法院不能再將集團訴訟案件分立為系列案件；二是中院行政庭不再受理行政再審案件。法官工作量增加的原因有：立案登記制施行后，行政協(xié)議、行政救濟等新類型行政訴訟案件進入收案范圍，新型疑難復(fù)雜案件增加；農(nóng)村推行土地登記，土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件進入行政訴訟，案件處理難度加大。2016年1月至2月，行政案件數(shù)量增長迅速，中院行政庭收案115件，是去年同期33件的3.5倍。

法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能定位的調(diào)整對該部門承辦案件數(shù)量影響巨大。從表5中可以看出，民二庭、刑一庭、審監(jiān)一庭在六年間收案數(shù)量變化劇烈，但這種案件數(shù)的劇烈變化更多的是法院內(nèi)部對該部門職能調(diào)整的結(jié)果。例如，民二庭原名“訴前調(diào)解室”，是法院嘗試以訴前調(diào)解方式分流案件而設(shè)立的一個機構(gòu)，不收訴訟案件，自2012年起，該機構(gòu)正式作為民事審判業(yè)務(wù)部門承接民事二審案件，收案數(shù)迅速增長。刑一庭2014年收案182件，比2013年的1488件減少了87.77%，案件減少的原因是法院內(nèi)的減刑假釋案件根據(jù)上級法院要求，由刑一庭移至審監(jiān)一庭審理。這一調(diào)整的直接結(jié)果是審監(jiān)一庭的案件數(shù)量由2013年的91件，驟增為2014年的1521件，案件年均增速為1571%。

法院審理的案件中，有相當(dāng)一部分類型化案件，這些類案數(shù)量眾多，受立法以及規(guī)范性文件變化的影響，上級規(guī)定一變，法院受理的此類案件可能翻倍增加，比如說H市中院審理的減刑假釋案件。表6為減刑假釋案件在H市中院全部案件中的占比情況。

表6 2010年至2015年減刑假釋案件在H市中院全部案件中的占比情況

近年來，H市中院受理的減刑假釋案件持續(xù)增長，2015年的案件數(shù)量已達(dá)到2010年的3.63倍。減刑假釋案件數(shù)量增長迅猛的原因，一是在押犯人數(shù)增多，二是中央政法委和最高人民法院出臺的關(guān)于減刑假釋問題的新規(guī)定導(dǎo)致減刑假釋案件報送頻率的變化。H市中院轄區(qū)內(nèi)有兩個監(jiān)獄，原本報減刑的方式為量多次少，可為犯人一次報減一年半的余刑，后中央政法委文件和最高人民法院司法解釋對此作出限制，要求減刑一次最多減一年，這直接導(dǎo)致減刑申請的報送方式改為量少次多，導(dǎo)致減刑假釋案件增加。

(二)基于案件狀況對員額制改革的思考

首先，各地法院推行員額制改革時，不能簡單照搬試點法院的成熟經(jīng)驗。

員額制要求法院內(nèi)的法官數(shù)量在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定，但由于各級、各地法院的案件數(shù)量差別較大，且增長趨勢和增長幅度年度變化劇烈，當(dāng)快速變動的案件情況遇到要求相對穩(wěn)定的員額制，可以預(yù)見的是，員額制改革在各級、各地法院推行的難度不均，法官員額確定后，同一年份里同一地區(qū)的不同法院、同一法院的不同年份，入額法官對工作壓力的感受均將不同。

試點法院推進員額制改革的經(jīng)驗、教訓(xùn)，僅適用于與試點法院具有類似案件情況的法院。一家或幾家試點法院探索出的可行性道路，未必適用于其他法院的情況。對員額制試點方案成效的評估，應(yīng)放到一個更大的地區(qū)范圍、更長的時間跨度內(nèi)去綜合考量。

通過對H市法院年度結(jié)案數(shù)、結(jié)收案比的分析發(fā)現(xiàn)，結(jié)案數(shù)量受年度收案數(shù)量的影響較大，由于法院績效考核的剛性約束，收案數(shù)上升必然帶來年度結(jié)案數(shù)上升，且結(jié)收案比這一數(shù)字受法院年度積案清理活動的影響較大。短時期內(nèi)結(jié)案數(shù)及結(jié)收案比同比上升，并不能作為案件質(zhì)效提升的有力證據(jù)。在對推行員額制改革的試點法院的報道中，均用改革后結(jié)案數(shù)同比上升作為員額制改革后審判質(zhì)效提升的有力證據(jù)*李陽：《七家試點法院的司改答卷——來自司法體制改革研討會的報道》，載《人民法院報》2015年12月5日，第2版。，但試點法院短時期(2015年1月至11月)內(nèi)的結(jié)案數(shù)同比上升，能否歸功于員額制改革，還需要結(jié)合試點法院改革前數(shù)年間的收結(jié)案數(shù)據(jù)綜合分析認(rèn)定。

其次，“易案快結(jié)，難案難結(jié)”。

最高人民法院確立的各項考核指標(biāo)對法院工作有很大調(diào)動作用，長期以來，對年度結(jié)案數(shù)量的追求，在現(xiàn)實中造成了“易案快結(jié)，難案難結(jié)”現(xiàn)象。由于當(dāng)年受理的大部分案件均要在當(dāng)年內(nèi)審結(jié)，法官為了追求單位時間內(nèi)結(jié)案數(shù)，會將時間優(yōu)先分配給好結(jié)的案件，不好結(jié)的案件就不愿意去碰。由于案件是源源不斷地上來的，手頭一直有案子要辦，所以極少量的難結(jié)案件一直就被拖延，越拖越難辦，越難辦越拖。天長日久，這些少量的未結(jié)骨頭案隱沒在大量的已結(jié)案數(shù)據(jù)下，從數(shù)據(jù)分析上看審判質(zhì)效沒有出現(xiàn)問題，但現(xiàn)實中積壓的矛盾并沒有得到實際解決。

員額制改革后，由于法官數(shù)量減少，每個法官每年要面臨數(shù)倍于往年的待決案件，能分配給每個案件的時間和精力都會變少，這種情況下，簡單案件可能會被優(yōu)先處理，而需占用大量精力才能得到妥善處理的疑難復(fù)雜案件可能會被拖延，加劇“易案快結(jié)，難案難結(jié)”的現(xiàn)象。長期未結(jié)案件數(shù)量將增多，且日趨隱形化。員額制改革后，數(shù)量較少的長期未結(jié)案件將被法官較高的年結(jié)案數(shù)稀釋，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中變得微不足道，案件質(zhì)效中存在的問題將變得難以發(fā)現(xiàn)和難以被重視。

最后，應(yīng)注意法官之間案件負(fù)荷不均衡的現(xiàn)實，避免“忙閑不均，鞭打快牛”。

各部門收案數(shù)的差別，反映的是刑事、民事、商事、行政、審監(jiān)等各類別案件的增長情況不一，由于承辦該類審判的法官相對固定，且法院受理的案件中的絕大多數(shù)都要在當(dāng)年審結(jié)，當(dāng)某一類案件增長迅速時，就會在法官之間造成“忙閑不均，鞭打快牛”的情況。立案登記制給法院帶來了為數(shù)不少的疑難、復(fù)雜、新型糾紛，這些案件涉及人數(shù)眾多，牽動的利益群體復(fù)雜，法官可能要耗費大量時間和精力才能妥善解決一起案件。這些案件進入法院后，遭遇到員額制改革后的審判法官負(fù)責(zé)制，可能會將承辦這些案件的入額法官逼至難以應(yīng)對的境地。

三、基于法官案件負(fù)荷的實證分析

(一)H市兩級法院人力資源配置

1.H市中級人民法院工作人員分布

H市中級人民法院現(xiàn)有正式法官干警219人，其中法官159人，占總?cè)藬?shù)的73%。本科以上學(xué)歷占總?cè)藬?shù)的91.1%，其中碩士53人。該院內(nèi)設(shè)機構(gòu)33個。法院人員分布情況詳見表7。

表7 H市中級人民法院工作人員分布 (單位：人)

續(xù)表

從H市中級人民法院的具體情況來看，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門數(shù)量僅占法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量的43%，人員數(shù)量占該院人員總數(shù)的56%，該院58%的法官在一線業(yè)務(wù)部門工作。有42%的法官、44%的法院正式人員在非審判執(zhí)行部門工作。由于非審判部門數(shù)量更多、人數(shù)更少，在非審判部門工作的法官比在一線判案的法官更容易得到升遷機會，因此導(dǎo)致非審判部門的法官行政級別和法官等級總體高于一線判案法官群體。

2.H市兩級法院人力資源配置情況

截至2015年年底，在H市兩級法院工作的法官、干警共計1706人，其中法官1042人，占整支隊伍的61%。具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的人員達(dá)到總?cè)藬?shù)的90%以上。

在轄區(qū)內(nèi)十個基層法院工作的人員共有1487人，其中883人具有法官資格，占整支隊伍的60%。各縣區(qū)法院本科以上學(xué)歷人員占比情況不詳，根據(jù)掌握的情況，僅知道C縣法院正式法官干警全部具有本科以上學(xué)歷，該項指標(biāo)為100%；S縣法院具有大學(xué)本科以上學(xué)歷的人員占整支隊伍的70%以上；X縣人民法院人員學(xué)歷這個指標(biāo)數(shù)據(jù)為86.2%。

表8 各縣區(qū)法院人力資源狀況及內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置情況

續(xù)表

注：人員總數(shù)為該法院正式人員人數(shù)，并非中央政法編人員數(shù)，中央政法編人員數(shù)少于人員總數(shù)。

從全市基層法院的具體情況來看，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門數(shù)量占法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量的63.27%(見表8)，高于H中院的43%，這意味著基層法院相對于中級人民法院而言，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門在法院內(nèi)的影響力更大。更多的機構(gòu)意味著更多的人員，由于基層法院的法官數(shù)量較少，法官占全體人員的比例要低于中級人民法院。在每年需處理大量一審案件的基層法院，審判業(yè)務(wù)部門略強勢于行政綜合管理部門，具有法官身份的人員更愿意到業(yè)務(wù)庭室去辦案，除基層法院院領(lǐng)導(dǎo)不實際辦案外，基層法院的法官大部分分布在審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門。

根據(jù)調(diào)研中了解的情況發(fā)現(xiàn)，兩級法院隊伍素質(zhì)基本相當(dāng)。從法院隊伍的人員學(xué)歷這個指標(biāo)數(shù)據(jù)可以看到，這個指標(biāo)中級人民法院和基層法院大致相當(dāng)?；鶎臃ㄔ旱姆ü俦壤陀谥屑壢嗣穹ㄔ?，是因為最高人民法院在2011年停止了對新進人員的法官任命，基層法院招錄進的符合法官任命條件的年輕人員無法獲得法官任命。

(二)一線審判法官年度案件負(fù)荷

由于法院內(nèi)部的確有部分人員不承辦案件，按收案總數(shù)與法官人數(shù)計算出的人均辦案數(shù)并不具有實際意義，無法準(zhǔn)確反映一線辦案法官的工作壓力。為了準(zhǔn)確估計不同層級法院、不同業(yè)務(wù)類別的骨干法官的年辦案數(shù)量，筆者選取了H市兩級法院34名從事各類審判業(yè)務(wù)的骨干法官為樣本，將他們2010年至2015年的辦案數(shù)量統(tǒng)計如下(見表9～表13)。

本次抽樣選取的法官均為本科以上學(xué)歷，在法院工作時間8年至25年不等，在所在庭室工作6年以上，為各庭室業(yè)務(wù)主力。其中，庭長2人，業(yè)務(wù)副庭長9人，碩士9人，平均年齡在45歲，作為審判經(jīng)驗豐富、法學(xué)素養(yǎng)良好、勤奮敬業(yè)的法官，他們的辦案情況代表了法院法官在良好狀態(tài)下的工作水平。

表9 H市中級人民法院各審判類別骨干法官辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計 (單位：人)

續(xù)表

注：2012年以前，減刑假釋案件不計入法官年辦案數(shù)量。2012年減刑假釋案件計入法官年辦案數(shù)量后，由于該批案件數(shù)量較多，程序簡化，帶來刑一庭法官年度辦案數(shù)量陡升。2014年減刑假釋案件的辦理權(quán)由刑一庭轉(zhuǎn)為審監(jiān)庭，2014年刑事法官年辦案數(shù)量回落到2010年至2011年的大致水平。2014年減刑假釋案件由審監(jiān)庭辦理后，審監(jiān)庭法官辦案數(shù)量陡升，但刨除該類案件后，人均承辦的審監(jiān)案件數(shù)量與2010年至2012年的平均值相比變化不大。

表10 基層法院一審刑事法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計 (單位：件)

表11 基層法院一審民事法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計 (單位：件)

表12 基層法院一審商事法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計 (單位：件)

表13 基層法院一審行政法官年辦案數(shù)量抽樣統(tǒng)計 (單位：件)

從被調(diào)查法官的年辦案情況，筆者發(fā)現(xiàn)問題如下：

第一，法官的年度案件負(fù)荷變化很大。法官的年辦案數(shù)量受年收案數(shù)量的影響，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上可以看出，同一個法官辦理同樣類型的案件，年辦案數(shù)量波動很大，最高年辦案數(shù)量可以達(dá)到最低年辦案數(shù)量的2倍以上。作為法院隊伍里相對成熟的法官，法官年辦案數(shù)量之間的大幅波動，為員額制改革后提升司法效率留下了空間。

第二，辦案法官之間存在年度案件負(fù)荷不均衡的客觀情況。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上可以看出，民事、商事、刑事、行政法官的年辦案數(shù)量差別極大，同一法院從事不同審判業(yè)務(wù)的法官之間，存在明顯的“忙閑不均”的情況。筆者分析認(rèn)為，這跟不同類型案件的增長情況有關(guān)，但法院內(nèi)部分割成刑事、民事、商事、行政、審監(jiān)等一個個具體的庭室，各個業(yè)務(wù)庭室有相對固定的人員和收案范圍，人員和案件難以根據(jù)變化情況進行迅速調(diào)整，在一定程度上加劇了“忙者愈忙，閑者愈閑”。

第三，一審法院法官的年度案件負(fù)荷高于二審法院法官。除基層法院一審行政案件收案數(shù)較少，導(dǎo)致一審行政法官年辦案數(shù)量較低外，其他刑事、民事、商事類案件中，一審法官的年辦案數(shù)量明顯要高于同一年份中級人民法院同類法官的年辦案數(shù)量。基層法官每年需要辦理更多的案件，所以員額制應(yīng)該向基層增加員額，或者向基層法院調(diào)派法官。通過增加基層法官的數(shù)量，來降低每個辦案法官的年度案件負(fù)荷，確保每一個案件能得到精心審理。

第四，擔(dān)任行政管理職務(wù)會嚴(yán)重影響法官的年辦案數(shù)量?；鶎臃ㄔ旱脑洪L、副院長一般不再直接承辦具體案件，部分業(yè)務(wù)庭室的庭長也不再承辦具體案件，把大部分精力放到了本庭室行政事務(wù)和案件管理上。為數(shù)不多的仍具體承辦案件的庭長，由于行政事務(wù)和案件管理等分散了其很大一部分精力，所以其年辦案數(shù)量明顯低于其他法官的辦案數(shù)量。

(三)基于法官案件負(fù)荷對員額制改革的思考

首先，各法院推進員額制改革的壓力不盡相同，法官人數(shù)占比越高的法院，面臨的改革阻力越大。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，各個法院的法官人數(shù)，以及法官占現(xiàn)有人員的比例不盡相同，各法院由于現(xiàn)有法官數(shù)量不同，推進本次員額制改革的難度會有很大差異。若按照不超過各法院中央政法編40%的比例確定入額法官，由于基層法院中法官在正式人員中的比例低于中級人民法院，在基層法院進行員額制改革，將比在中級人民法院推行員額制改革受到更小的阻力。法官是法院隊伍中綜合素質(zhì)相對較高的人群，法官人數(shù)較多的法院，意味著法院隊伍專業(yè)化程度更高，不同層級法院之間用一個統(tǒng)一的比例來確定入額法官人數(shù)，意味著隊伍年輕化、專業(yè)化程度較高的法院，面臨的改革阻力將更大，更容易在員額制改革過程中出現(xiàn)人才流失的情況。

其次，員額制改革后，入額法官特別是基層員額法官的辦案壓力會顯著增加。一是法官絕對數(shù)量減少。從現(xiàn)有法官人數(shù)占在職法官干警的人數(shù)比例來看，S省H市現(xiàn)有法官隊伍中將有約三分之一的人會無法入額。員額制改革將直接導(dǎo)致法官人數(shù)的減少，在案件數(shù)量持續(xù)增長的背景下，以更少的法官來辦理總量持續(xù)增多的案件，將直接導(dǎo)致每個員額法官的辦案壓力增加。二是輔助人員數(shù)量不足。從法院內(nèi)部各機構(gòu)人員配置情況來看，輔助人員數(shù)量、聘任制書記員遠(yuǎn)少于入額法官數(shù)量，員額制改革后法院將面臨輔助人員數(shù)量不足的問題。員額制改革后，基層法官感受到的辦案壓力的增加將更加明顯。三是法院的整體工作效率將受未入額人員情緒的影響。對約三分之一不能入額的現(xiàn)任法官來說，當(dāng)了多年法官后突然面臨合法獲得的法官身份因改革被剝奪，無論是被分流還是轉(zhuǎn)作法官助理，這批不能入額的法官都會有強烈的失落情緒，從而影響到法院整體的工作效率。

最后，單純推行員額制改革，對法院內(nèi)部閑置審判力量的釋放有限。法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量過多，業(yè)務(wù)部門在內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)中占比不高，審判執(zhí)行業(yè)務(wù)部門的數(shù)量和綜合管理部門的數(shù)量大致相當(dāng)，只有對法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行撤銷、合并、調(diào)整，才能打破庭室壁壘，將過于分散的人力資源統(tǒng)合起來。員額制改革不僅需要外部法官職業(yè)保障的配套，也需要內(nèi)部法院管理方式的配套。除了憲法上規(guī)定的法院的審判職能外，法院實際上還負(fù)擔(dān)了相當(dāng)多的行政職能。從機構(gòu)設(shè)置上看，內(nèi)設(shè)行政機構(gòu)承擔(dān)著與同級黨委政府和上級法院溝通聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)配合的任務(wù)，員額制改革后，若上級法院工作方式不變，同級黨委政府工作要求不變，法院內(nèi)15%的行政人員，將不足以應(yīng)對法院的日常行政事務(wù)。通過員額制改革釋放法院內(nèi)部閑置的審判力量，將成為不可能完成的任務(wù)。

四、法官數(shù)量與案件負(fù)荷比較研究

作為大陸法系代表的德國和日本，與作為英美法系代表的英國和美國，都有自己獨特的法官制度，在這些法治發(fā)達(dá)國家，法官制度歷史悠久又各有不同。通過對以上國家法官制度的相互比較與分析，使得我們能夠?qū)Ψü俾殬I(yè)的一般規(guī)律、法官選任的標(biāo)準(zhǔn)、如何實現(xiàn)法官職業(yè)的專業(yè)化有一個更加全面的認(rèn)識與了解。

(一)英國、美國、德國、日本四國法官數(shù)量及案件負(fù)荷情況

法官員額制是世界主要法治發(fā)達(dá)國家采用的法官制度，英國、美國、法國、德國、印度、日本等法治發(fā)達(dá)國家都實行法官員額制度。在實行職業(yè)法官制度的國家，或通過憲法或依據(jù)其他法律，均對各地各級法院里法官的人數(shù)有限制性規(guī)定。在德國，聯(lián)邦和州在做每年的預(yù)算時，都會明確規(guī)定法院系統(tǒng)內(nèi)法官、書記員等法院工作人員的具體數(shù)量。世界強國美國的最高法院里，有9名大法官。新興發(fā)展中國家印度，聯(lián)邦最高法院有8名大法官，印度憲法規(guī)定，該國的議會有權(quán)決定是否增加大法官的數(shù)量，但必須根據(jù)法律規(guī)定才能行使這一權(quán)力。近鄰國日本的最高法院稱最高裁判所，根據(jù)日本現(xiàn)行的《日本裁判所組織法》的規(guī)定，內(nèi)設(shè)大法官15名，不得增減。

法官員額制度最早產(chǎn)生于英國，是法官職業(yè)化發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，這一制度確立后，進一步促進了法官群體的專業(yè)化和獨立性。通覽世界上施行規(guī)范法治的各個國家，發(fā)現(xiàn)這些國家絕大多數(shù)的法官都在基層法院工作，二審法院的法官數(shù)量要少于一審法院，法院的審級越高，法官的數(shù)量越少，大致呈“金字塔”形分布，最高法院只有數(shù)量很少的法官。在這些國家，法官員額的確定、法官應(yīng)依何種程序選拔確定都由法律作出規(guī)定，在現(xiàn)實中得到嚴(yán)格遵循，法官的地位和收入較高。

1.英國法官數(shù)量和案件負(fù)荷

英國的職業(yè)法官群體規(guī)模很小，但職業(yè)法官和兼職法官共同構(gòu)成的法官群體則人數(shù)眾多。根據(jù)1997年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在英國，職業(yè)法官共計954名，分為大法官、上訴法官、高級法官、巡回法官和地區(qū)法官，分別是12名、25名、95名、520名和302名。此外，英國還有2萬名左右的非職業(yè)法官。*王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第58頁。法官與人口數(shù)的比例為1∶11萬。

英語中的“master”一詞，翻譯過來稱“主事法官”，類似于我國員額制改革中的法官助理。主事法官是職業(yè)法官的助手，由資深律師擔(dān)任，協(xié)助法官辦案，幫助法官對案件中涉及的法律問題進行調(diào)研，對卷宗材料進行整理并作出提要。主事法官的職權(quán)范圍廣泛，除審判權(quán)外，基本上可以代行職業(yè)法官的所有職權(quán)。除專門的法律助手外，在英國法院系統(tǒng)內(nèi)，還有幫助法官處理事務(wù)性工作的其他類型的輔助人員。英國法院系統(tǒng)內(nèi)對法官助理的使用是很成功的，有效減輕了辦案法官的負(fù)擔(dān)，法官助理制度在英國的司法改革中逐步得到推廣。

與我國的四級法院設(shè)置不同，英國設(shè)置了三級法院系統(tǒng)，分別是郡法院、高等法院、上訴法院，基本上對應(yīng)我國的基層人民法院、中級人民法院和省高級人民法院。大量的案件在郡法院審理，年平均審理案件230萬件，但只有1%的案件會經(jīng)過開庭程序，其他99%的案件通過應(yīng)用小額訴訟程序解決。與我國中級人民法院內(nèi)部機構(gòu)林立不同，英國高等法院只有三個庭，王座庭、大法官庭、家政庭，家政庭的案件數(shù)量最多，每年在300萬件左右，其他兩個庭每年受理20萬件左右的重大民商事訴訟案件，這些重大民商事訴訟案件中，每年也只有2000件左右能走到審判階段。英國上訴法院辦案數(shù)量較少，每年大約收案1500件。*最高人民法院司法改革小組編：《美英德法四國司法制度概況》，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第245～260頁。

2.美國法官數(shù)量和案件負(fù)荷

由于美國實行聯(lián)邦制，有聯(lián)邦和州兩套立法、司法、行政系統(tǒng)，所以在美國，法院可分為聯(lián)邦法院和州法院。聯(lián)邦法院系統(tǒng)可以分為三級，分別是聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦地區(qū)法院，法官數(shù)量基本固定，共有聯(lián)邦法官809人，從最高院到地區(qū)法院依次為9名、179名、624名。聯(lián)邦法院內(nèi)的法官席位由國會批準(zhǔn)。聯(lián)邦法院系統(tǒng)內(nèi)另有930名法官協(xié)助法官開展工作。在州司法系統(tǒng)內(nèi)，由該州的州憲法規(guī)定法院內(nèi)法官的人數(shù)，其中州最高法院的法官一般不超過9名。美國現(xiàn)有51個州，全部州法院系統(tǒng)約有2.5萬名法官。*周道鸞：《外國法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000年版，第5～10頁。每個法院里的法官人數(shù)并不相同，案件數(shù)量少的基層法院法官人數(shù)就少，有的法院甚至只有1名法官。綜合兩套法院系統(tǒng)內(nèi)的法官數(shù)量計算得出，法官與人口數(shù)的比例為1∶0.93萬人，遠(yuǎn)高于英國的法官配置數(shù)量。

在聯(lián)邦法院系統(tǒng)，每一位聯(lián)邦法官都有自己的辦公室，為法官配備法官助理和秘書。根據(jù)法院等級的不同，每位法官可以配備數(shù)量不等的輔助人員。聯(lián)邦最高法院的首席大法官可以有5名助理和1名秘書，其他聯(lián)席大法官可以有4名助理和1名秘書。聯(lián)邦上訴法院法官也可以有5名輔助人員，分別是秘書和秘書助理各1名、法官助理3名。在美國聯(lián)邦地區(qū)法院，法官一般有3名輔助人員，分別是秘書1名、法官助理2名。被任命為破產(chǎn)法官或司務(wù)法官的，法院為其配備3名輔助人員，即秘書、法官助理和法庭助理各1名。從上述情況來看，在美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)，法官與輔助人員的比例從1∶3至1∶6不等。以上這些輔助人員都是幫助法官工作的，并非從事法院行政事務(wù)的人員。依照美國法律的規(guī)定，法院的行政管理事務(wù)，由法院的行政主管或書記官辦公室負(fù)責(zé)。

在案件負(fù)荷方面，美國的州法院系統(tǒng)承接了全美案件總數(shù)的98%，案件數(shù)量最多的州初審法院，每天要處理60起至70起案件。*最高人民法院司法改革小組編：《美英德法四國司法制度概況》，韓蘇琳編譯，人民法院出版社2002年版，第18～52頁。聯(lián)邦法院系統(tǒng)審理的案件僅占全美收案總數(shù)的2%，其中聯(lián)邦上訴法院的案件每年約為36 000件，聯(lián)邦地區(qū)法院受理民事、刑事和破產(chǎn)案件，每類案件每年的數(shù)量大致為民事案件25萬件、刑事案件4萬件、破產(chǎn)案件60萬件。綜合案件數(shù)量和法官數(shù)量可以看出，聯(lián)邦上訴法院法官每年約處理案件200件，聯(lián)邦地區(qū)法院法官每年處理的案件數(shù)在1500件左右。需要說明的是，由于美國司法部的案件統(tǒng)計口徑較寬，這1500件案件中包括大量類似于我國的行政處罰案件，這些行政處罰案件在我國是不進入司法系統(tǒng)的。

從20世紀(jì)50年代開始，美國的訴訟案件數(shù)量不斷增長，美國法院系統(tǒng)應(yīng)對“案多人少”的策略是小幅度增加法官職數(shù)，大幅度增加輔助人員數(shù)量，這樣既避免了大量增加法官而帶來的法官整體素質(zhì)降低，又增加了司法供給，滿足了公眾不斷增長的司法需求。從1951年到1990年，聯(lián)邦法院系統(tǒng)內(nèi)的法官的職數(shù)在40年間增加至1.3倍，同時期審判輔助人員增加至4.43倍，輔助人員的增長幅度是法官增長幅度的3.41倍。美國司法系統(tǒng)至今運行良好，這從司法實踐的層面證明了這一策略的成功。

3.德國法官數(shù)量和案件負(fù)荷

我國通過在法院內(nèi)設(shè)立不同的審判庭來實現(xiàn)對案件的分類審理，而德國是通過設(shè)立專門法院來對案件進行分類審理。在德國，除憲法法院外，還有普通法院、行政法院、勞工法院、社會法院和財政法院。德國的法官編制由《法官法》規(guī)定，明確為21 000名，普通法院系統(tǒng)內(nèi)的法官數(shù)量最多，約為13 500名。法官與人口的比例為1∶0.39萬人。

德國的法官選拔非常嚴(yán)格，要求通過兩次國家司法考試。在德國法院系統(tǒng)內(nèi)，有法官和司法輔助人員，司法輔助人員屬于公務(wù)員，但選拔標(biāo)準(zhǔn)高于普通公務(wù)員，比方說必須通過第一次國家司法考試，接受3年的專門培訓(xùn)等。在德國，法院內(nèi)輔助人員的數(shù)量龐大，種類很多，可以分為法官助理、書記員、執(zhí)行官、緩刑監(jiān)督官、法醫(yī)、法警、司法行政人員等。因為德國法院系統(tǒng)內(nèi)的法官數(shù)量遠(yuǎn)多于英美兩國，所以在德國上訴法院，法官不配備法律助理。但在聯(lián)邦普通法院系統(tǒng)的最高法院，會有1名助理和1名書記員輔助法官開展工作。德國法院系統(tǒng)內(nèi)，法官的數(shù)量和司法輔助人員的數(shù)量大致相當(dāng)，如柏林三級法院內(nèi)有法官1100名，司法公務(wù)員700名，執(zhí)行人員250名，基本上能實現(xiàn)1名法官對應(yīng)1名輔助人員。在慕尼黑高級法院，法官的數(shù)量為214名，司法公務(wù)員有285名，另有人數(shù)眾多的書記官、執(zhí)行員和秘書，總體上能實現(xiàn)一審配一助一書。

德國的一審法院稱初級法院，法官的案件負(fù)荷量很大。例如，德國慕尼黑初級法院，62名民事法官一年要審案4.58萬件，平均每人每年要審理739件。上訴法院法官的年度案件負(fù)荷，約為初級法院法官年案件負(fù)荷的十分之一。例如，在某區(qū)的上訴法院，共有法官78名，年均辦案6800件，人均辦案僅87件。審理不同案件的法官，每年的案件負(fù)荷也不一樣，如慕尼黑初級法院有刑事法官55人，年審案件3.8萬件，人均辦案400件，為本院民事法官年度案件負(fù)荷的55%。*周道鸞：《外國法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000年版，第5～10頁。

4.日本法官數(shù)量和案件負(fù)荷

日本基本屬于大陸法系國家，但“二戰(zhàn)”后在被美國占領(lǐng)期間長時間受到英美法系的影響，法官制度和司法實踐的情況介于英美和德法之間。日本的法官數(shù)量較少，現(xiàn)有法官約2900名。日本的法院稱“裁判所”，從上到下分別為最高裁判所、高等裁判、地方裁判所、家庭裁判所、簡易裁判所，各級裁判所內(nèi)的法官人數(shù)不等。其中，日本的最高法院即最高裁判所有法官15名，高等裁判所有法官280名，地方裁判所有法官910名，家庭裁判所內(nèi)有法官200名，其他法官分布在全國438個簡易裁判所內(nèi)。*冷羅生：《日本現(xiàn)代審判制度》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第48頁。在日本，法官與人口的比例大約為1∶4.3萬人。

日本的司法輔助人員制度介于美國和德國之間。日本最高法院共有15名法官，每個法官有1名秘書，另有20名研究員協(xié)助法官工作。日本的法官也有助手，但不稱法官助理，而是稱之為助理法官。助理法官由司法見習(xí)生擔(dān)任，日本的司法見習(xí)生畢業(yè)后申請當(dāng)法官并獲批準(zhǔn)的，可以被任命為助理法官，作為法官的助手輔助法官開展工作。日本四級裁判所共有司法輔助人員約21 800人，法官與輔助人員的比例約為1∶7.52。

由于案件數(shù)量較多，法官數(shù)量較少，日本法官的案件負(fù)荷很大。依據(jù)1987年至1989年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，日本法院系統(tǒng)平均每年受理并審結(jié)案件的數(shù)量在440萬件到550萬件，法官年度案件負(fù)荷在1517件到1917件。*周道鸞：《外國法院組織與法官制度》，人民法院出版社2000年版，第267～270頁。由于工作壓力巨大，日本法官群體深受抑郁癥的困擾，為了緩解法官壓力，日本在21世紀(jì)初的司法改革中提出要增加法官數(shù)量，計劃將法官總數(shù)從2900名增加到7000名左右。

(二)四國法官案件負(fù)荷與我國司法現(xiàn)狀的對比

從以上國家的法官制度和法官年審案件數(shù)量來分析，可以看出四個共性特點。

第一，法官的任職條件嚴(yán)格，法官數(shù)量相對固定，法官受尊崇，身份有保障。西方國家為了確保法官群體的精英化，規(guī)定了嚴(yán)格的法官任職條件，配套以完善的法官選拔機制，確保將最優(yōu)秀的司法人才送入法官群體。精英意味著小眾，從以上四國的情況來看，法官職數(shù)的增減程序嚴(yán)格，在一定時期內(nèi)法官職數(shù)會保持穩(wěn)定，這體現(xiàn)了對法官的高度尊崇。例如，美國的聯(lián)邦法官由國會任命，州法院法官的職數(shù)由本州憲法確定，德國的法官數(shù)量由《法官法》明確規(guī)定，職位的增減程序嚴(yán)格，對法官的任命規(guī)范。具體到我國的情況，我們并沒有賦予法官職位特別的尊榮，而是將法官與普通公務(wù)員一樣管理，法院通過全國或全省范圍內(nèi)的“公務(wù)員考試”招收法官，長期把法官視為普通公務(wù)員，隨著審判任務(wù)的變化，根據(jù)各地法院的申請由編辦增減法院編制。由于法官的增加和減少缺少規(guī)范性法律文件的約束，各級人民法院的法官數(shù)額并不固定，很難掌握法院內(nèi)法官數(shù)量的權(quán)威數(shù)據(jù)。除了最高人民法院偶爾公布出的全國法院法官的總數(shù)，很少能從對社會公開的資料中找到具體某一個法院在不同的時期到底有多少法官，就算得到一些抽象的數(shù)字，也很難將人和編制一一具體對應(yīng)起來。這種讓人無奈的現(xiàn)實情況，也是我國法官職業(yè)地位尊榮不夠、職業(yè)身份缺乏保障的最佳注腳。

第二，法官職業(yè)化、精英化、專業(yè)化，年度案件負(fù)荷較高。美國的法官2.6萬名，英國的職業(yè)法官約0.1萬名，德國的法官1.35萬名，日本的職業(yè)法官0.29萬名，與中國現(xiàn)在19.6萬職業(yè)法官的龐大隊伍相比，外國的法官數(shù)量都是比較少的。法官總數(shù)始終保持在一個較低的水平，可以避免司法職業(yè)大眾化和法官身份泛化。較少的法官意味著每個法官都要承辦大量的案件，從各國法官案件負(fù)荷情況來看，無論是美國聯(lián)邦地區(qū)法院法官的年審案1500余件*何帆：《法官多少才夠用？》，載《人民法院報》2013年6月20日，第2版。，日本法官的人均1500余件，還是德國民事法官的年結(jié)案700余件，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國法官的年審結(jié)案件數(shù)量。與國外同行年辦案數(shù)量之間的巨大差距并不意味著我國法官素質(zhì)不高或能力不強。在身處法院科層管理體制的底端，缺乏司法輔助人員的情況下，我國的辦案法官不僅處理案件辦理過程中的事務(wù)性工作，還要承擔(dān)考核評比、參加文體活動、完成黨委任務(wù)、進行信訪接待、堅持政治學(xué)習(xí)、認(rèn)真撰寫筆記、參加扶貧救助、上街普法宣傳等各種審判業(yè)務(wù)外負(fù)擔(dān)。法官的時間被大量占據(jù)，司法專業(yè)化得不到尊重，才是司法效率不夠高的原因。

第三，法官和司法輔助人員各司其職，審判團隊以法官為中心開展工作。從以上四國的普遍情況來看，法官審理案件并非單兵作戰(zhàn)，與我國法官包攬從填寫開庭傳票、親自送達(dá)到主持庭審、促進調(diào)解等事務(wù)性工作不同，各國普遍將法官和司法輔助人員區(qū)分開來，各類輔助人員以法官為核心開展日常工作，與法官形成一個緊密團結(jié)的審判團隊。以美國為例，每位法官均會配備數(shù)量不等的法官助理，協(xié)助法官處理開庭之外的日程安排、案情提要、資料檢索等各項事務(wù)性工作，甚至起草判決書初稿等。這種團隊協(xié)作的辦案方式極大地減輕了法官負(fù)擔(dān)，提高了司法質(zhì)效。在我國，書記員單獨序列改革后，書記員不再是法官晉升的必由之路，法院新進人員不再為資深法官擔(dān)任輔助人員。2002以后法院持續(xù)增編擴員，大量招錄新人，直接任命為助理審判員，直接導(dǎo)致法官數(shù)量和輔助人員數(shù)量倒置。法官辦案缺乏其他人員的輔助，許多經(jīng)濟條件不佳的基層法院甚至連一個庭配一個書記員都無法做到。司法輔助人員的缺乏一方面嚴(yán)重影響了法官年辦案數(shù)量的提升，另一方面導(dǎo)致法官的精力大量消耗在事務(wù)性工作中，缺乏必要的時間和精力進行業(yè)務(wù)鉆研，制約了法官專業(yè)化水平的提升。

第四，專職法官和兼職法官并存，共同應(yīng)對大量訴訟案件。在法治化程度較高的西方國家，雖然法律職業(yè)歷史悠久，法官職業(yè)化程度較高，但除法院中的職業(yè)法官專職處理訴訟案件外，一些國家還有大量的非職業(yè)法官幫助法院處理特定類型的案件。如英國的職業(yè)法官人數(shù)在1997年僅為954人，但同時期有約20 000名兼職法官即治安法官，數(shù)量龐大的兼職法官處理了進入司法系統(tǒng)的大量糾紛。德國在20世紀(jì)80年代也有約8.2萬名兼職法官，幫助法院處理涉及農(nóng)業(yè)的糾紛以及涉及公職人員、士兵和非政府專職人員的紀(jì)律處分和個人糾紛等案件。在美國的51個州中，有43個州擁有兼職法官，全美大約有1300名兼職法官，在職業(yè)法官的安排下，負(fù)責(zé)處理交通案件和輕罪案件。

我國現(xiàn)有的法官隊伍十分龐大，員額制改革后，人員分流是所有法院均需面對的難題。為了更好地促進人員分流，穩(wěn)定法院隊伍工作情緒，我們可以借鑒國外非職業(yè)法官幫助職業(yè)法官處理糾紛的做法，賦予高級別法官助理在法官的安排和限制下承辦特定類型輕微案件的權(quán)力。

五、對完善員額制改革的建議

“案多人少”是員額制改革中需要考慮的一個背景。我國處于改革的攻堅期，社會矛盾司法化、政治利益訴求司法化，大量矛盾糾紛涌入法院。而且我國經(jīng)濟下行壓力加大，世界經(jīng)濟長期低迷，隨著我國淘汰落后產(chǎn)能的進程持續(xù)推進，可以預(yù)見的是，在未來一定時期內(nèi)，法院的案件只會增多不會減少。

中國的基本國情是各地之間在經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展程度上有巨大的差異性。本輪司法改革是在一線城市、東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份法院案件量持續(xù)增長的背景下進行的，在可以預(yù)見的期間內(nèi)，這些地方的案件數(shù)量還將繼續(xù)保持高位。在推進員額制改革過程中，應(yīng)特別注意保持改革和穩(wěn)定的統(tǒng)一，確保進入法院的案件能得到及時處理。法官職業(yè)保障措施的落實、輔助人員的配備等都需要一定的時間，而員額制改革首先直接減少法官數(shù)量，在其他配套措施落實到位之前，單獨推進員額制會加劇法院“案多人少”的矛盾，加重員額法官的工作負(fù)擔(dān)，從而影響到法院的審判質(zhì)效，有可能造成案件大量積壓的狀況。

“案多人少”的矛盾在中西部地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)、三四線城市還不算突出，但這些地方的收案數(shù)量也在持續(xù)增長，未來“案多人少”可能成為一個突出問題。要把握住歷史機遇，在辦案壓力還不算大的情況下，通過員額制改革做好法官隊伍專業(yè)化調(diào)整。本次員額制改革，不能成為一次論功行賞的活動，要尊重我國中青年審判人員辦理大量案件的現(xiàn)狀，確保將真正能辦案的法官選入員額，確保改革后建立起的員額法官隊伍對未來的案件增長有較強的承受力。

(一)法院間均衡法官配備

員額制改革完成后，法官的數(shù)量應(yīng)在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定，不應(yīng)再隨意增編或減員。法官員額制應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性，要求改革者在設(shè)計員額制改革方案時，要考慮當(dāng)前的案件數(shù)量和未來的案件增長兩方面的情況。

筆者認(rèn)為，員額制改革不應(yīng)簡單地在一個法院內(nèi)的現(xiàn)有人員中強制劃出39%，可以考慮在一個地區(qū)兩級法院范圍內(nèi)確定39%的法官。以地區(qū)兩級法院為單位而非以某一個法院為單位劃定39%，既可以避免逾越中央劃定的法官比例，也可以有效避免隊伍素質(zhì)較高的法院在改革中流失人才。這樣做，一是可以避免優(yōu)秀法官因所在法院高素質(zhì)人才扎堆而不能入額，二是可以避免將素質(zhì)不足的人員選入法官隊伍。

中央文件中提到可以在地區(qū)之間調(diào)劑法官，但最早試點員額制的廣東省在改革實踐中發(fā)現(xiàn)，法官在省內(nèi)地區(qū)間流動并不現(xiàn)實。因為司法經(jīng)驗的積累需要時間，兼具法律知識和實踐經(jīng)驗的法官多已結(jié)婚成家，在地區(qū)之間調(diào)劑法官，被調(diào)劑法官的住房問題、子女入學(xué)問題、夫妻兩地分居問題都難以解決，不利于法官安心工作。筆者認(rèn)為，可以考慮在地區(qū)兩級法院范圍內(nèi)調(diào)劑法官。地區(qū)各縣區(qū)之間距離相對較近，經(jīng)濟水平相當(dāng)，房價相差不大，語言相通，文化相似，在交通便利的情況下，將法官從一個縣法院調(diào)往另一個縣法院，從市法院調(diào)往縣法院，都不會給法官的家庭生活造成太大的影響。這樣既能實現(xiàn)法官的流動，又能確保法官安心工作。

在考慮法官配置時，可以根據(jù)每個法院的案件數(shù)量，在地區(qū)兩級法院的范圍內(nèi)綜合考慮員額法官的分配。法官的配備應(yīng)立足于現(xiàn)在各法院收結(jié)案情況，案件數(shù)量較多的法院，給予較多的法官，收案數(shù)較少的法院，可以少配一些法官。未來考慮增加法官職數(shù)時，新增的法官優(yōu)先配置給案件增長迅速的法院。

在地區(qū)兩級法院間均衡法官配置，根據(jù)案件數(shù)量確定法官數(shù)量，可以均衡不同法院法官之間的案件負(fù)荷，避免案件數(shù)量較多、案件增長迅速的法院在員額制改革后出現(xiàn)更嚴(yán)重的“案多人少”問題。

(二)建立法院人員分類管理制度

由于我國一直把增加法官數(shù)量作為解決“案多人少”問題的舉措，近三十年來法院的增編增員制造出了一支全世界最龐大的法官隊伍，導(dǎo)致了司法職業(yè)大眾化，司法官身份泛化等大量問題的出現(xiàn)，過多的人員導(dǎo)致法官隊伍整體素質(zhì)降低。員額制改革的要求是將優(yōu)秀法官從法院隊伍中區(qū)分出來，提高法官待遇，抬升法官地位。由于法官資格直接與現(xiàn)實利益掛鉤，員額制改革的過程必然導(dǎo)致法院內(nèi)各個群體之間的利益博弈。法院內(nèi)部嚴(yán)重的行政化，長期的科層化管理導(dǎo)致審判法官成為法院內(nèi)的“弱勢群體”，在法官員額爭奪過程中，真正能辦案、會辦案的人反倒處于弱勢。與負(fù)責(zé)推動本次改革的行政綜合等部門的人群相比，優(yōu)秀審判法官在爭奪法官員額的博弈過程中不占優(yōu)勢，員額制改革很可能成為一場“逆向淘汰”，出現(xiàn)“劣幣淘汰良幣”的結(jié)局。

筆者認(rèn)為，可以通過區(qū)分法官、法官助理和其他人員，明確法官的任職條件和崗位職責(zé)，將不符合法官任職條件的人拒之門外，確保將優(yōu)秀的審判人才選入法官隊伍。為了避免員額制改革的結(jié)果挫傷法院隊伍整體的工作活力，在員額制改革之前，可以通過聘用制方式增加審判輔助人員，大量招錄法官助理、書記員，補足輔助人員缺口，確保法院案件審理正常進行。

明確法官助理、書記員等各類審判輔助人員的職責(zé)，針對不同崗位職責(zé)，建立具體到個人的法院業(yè)績考核體系。一方面，可以通過考核競爭激發(fā)各群體人員的工作積極性；另一方面，可以通過考核約束人員行為，為法官管理法官助理及其他輔助人員確立制度依據(jù)。如果不這樣做，員額制改革后，法官將無法管理自己的助理，審判團隊難以組建，也無法高效運轉(zhuǎn)，將影響到員額制改革的效果。

當(dāng)下進行的司法改革，一定程度上突破了現(xiàn)行法律的規(guī)定，司法改革“違法”，一直為人詬病，無疑授人以柄。當(dāng)改革推進到一定程度，應(yīng)將改革后確立的司法制度及時上升為法律，由專門法律規(guī)定法官的數(shù)量、職業(yè)保障、法官和專門人員的職責(zé)等。各個法院法官的數(shù)量由專門法律規(guī)定，不得隨意增編減員。人員分類完成后，應(yīng)根據(jù)人才在市場上的價值，科學(xué)定位各類人員的工資待遇，并確定工資福利調(diào)整機制。

(三)法院內(nèi)均衡案件分配

員額制應(yīng)與其他改革措施協(xié)同推進。各項改革措施應(yīng)確立先后順序，員額制改革不能單獨推進，甚至不應(yīng)該首先推進，應(yīng)作為整個改革體系中的一部分協(xié)同推進。筆者認(rèn)為，為了避免法院內(nèi)已經(jīng)形成的行政化管理對員額制改革措施的異化，充分釋放法院內(nèi)部審判潛力，在推進員額制的同時，應(yīng)對法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行大幅度調(diào)整，撤銷無用的部門，合并職能相近的庭室，一類審判只設(shè)一個大業(yè)務(wù)庭，減少管理層級，弱化法院內(nèi)的科層化色彩。

員額制改革完成法官確定后，一方面，要推動法官群體走向?qū)I(yè)化，刑事、民事、商事、行政等案件應(yīng)固定由專門的審判團隊負(fù)責(zé)，每個審判團隊固定辦理特定類型的案件，通過分工提高司法效率；另一方面，在從事同一類案件審判工作的法官之間，要均衡案件負(fù)荷，以整個群體的能力來應(yīng)對某一類案件的增長，避免法官之間在案件負(fù)荷方面出現(xiàn)過大的差距。

如果單獨推進員額制，不對法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)和分案方式進行改革，在員額制改革后，由于法官絕對數(shù)量減少，人均辦案壓力增大，身處不同庭室，審判不同類別案件的法官之間的案件負(fù)荷差距會進一步加大，入額法官之間“忙閑不均”的情況會更加明顯。近些年，民商事案件數(shù)量增長較快，在未來可能會進一步增長，從事民商事審判的法官可能會因為辦案壓力過大，或者選擇放棄員額，離開法院，或者疲于奔命，難保質(zhì)效。

在法官之間均衡案件負(fù)荷，有利于充分發(fā)揮每一位員額法官的工作潛力，實現(xiàn)法官隊伍整體辦案能力最大化。

(四)建立立法、執(zhí)法、司法常態(tài)化交流機制

雖然“案多人少”的問題沒有成為全國法院的普遍現(xiàn)象，但案件數(shù)量過多已成為困擾經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)法院的嚴(yán)重問題。過多的待決案件，會損害法院作為一個專業(yè)機構(gòu)應(yīng)有的裁判品質(zhì)，讓法官疲于奔命，導(dǎo)致案件積壓，影響司法公信力的提升。案件數(shù)量過多，也會阻礙員額制改革的推進，當(dāng)良好的制度設(shè)計初衷在浩瀚的案件面前無法實現(xiàn)時，中國法官的職業(yè)道路將更加艱辛。

法院應(yīng)建立與政府常態(tài)化的溝通機制，通過與多方溝通交流，提高執(zhí)法規(guī)范化水平，從源頭上減少進入法院的案件。通過調(diào)研報告、專項分析等方式加強與立法機關(guān)的溝通，預(yù)測制度變化帶來的司法影響，盡量減少立法、文件、司法解釋等因素對法院案件數(shù)量的影響。發(fā)布典型案例，進行司法公開，引導(dǎo)社會公眾根據(jù)既定的規(guī)則預(yù)測自己行為的結(jié)果，減少糾紛的產(chǎn)生。

六、結(jié)語

目前，我國經(jīng)濟進入結(jié)構(gòu)深化調(diào)整時期，數(shù)十年積累的各種問題集中爆發(fā)，大量問題以矛盾糾紛的形式進入司法渠道尋求解決，司法需求不斷增長。持續(xù)增長的案件數(shù)量要求進一步提高法官隊伍素質(zhì)，改進司法質(zhì)效，當(dāng)下推進的法官員額制度是實現(xiàn)法官職業(yè)化的重要路徑。由于員額制改革涉及法院內(nèi)部利益格局調(diào)整，再加上各種外部條件的局限，筆者認(rèn)為，此項改革推進過程中可能出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，導(dǎo)致一線資深審判法官從法院流出，最終影響到減少法官數(shù)量、提高法官隊伍素質(zhì)這一改革初衷的實現(xiàn)。

對于法院的“案多人少”問題和“員額制”改革問題，學(xué)界早已給予了高度、長期的關(guān)注。有眾多的文章對此進行分析、探討，但由于難以進入法院內(nèi)部，沒有順暢的渠道獲得法院內(nèi)部案件數(shù)量和人員配置等重要司法數(shù)據(jù)，學(xué)者對法院“案多人少”和“員額制”的研究都基于最高人民法院提供的全國性、全局性、籠統(tǒng)性的數(shù)據(jù)，難以對某一地區(qū)法院面臨的問題進行針對性的分析和論證。

我國的基本情況是各地之間差異巨大，經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展程度迥異，能真正解決問題的對策必須具有極強的針對性。因此，本文嘗試以S省H市法院2010年至2015年六年來的各項人、案數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，探討我國法院面臨的“案多人少”問題在地方法院的具體表現(xiàn)，以準(zhǔn)確界定經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)法院推行員額制所需要面臨的矛盾和問題。這些將為深化司法改革、確保員額制改革成效提供另一種分析視角。