霍曉立

“聯(lián)邦制是我國(guó)的專(zhuān)利。制憲者將‘主權(quán)的單一原子一分為二，我國(guó)公民由此具備了州與聯(lián)邦的雙重權(quán)能，兩者均免受對(duì)方的侵?jǐn)_。這是制憲者的天才創(chuàng)造。我國(guó)憲法創(chuàng)立了一種在形式和設(shè)計(jì)上史無(wú)前例的政治體制。它建立了兩套政府機(jī)構(gòu)，兩者都同創(chuàng)造、維持它們并受它們統(tǒng)治的人民各自發(fā)生直接的關(guān)聯(lián)，各自相互知悉并保持默契，各自產(chǎn)生相互的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系?！盵U.S. Term Limits， Inc. v. Thornton， 514 U.S. 779， 838（1995）（Kennedy， J.， concurring）]安東尼·肯尼迪（Anthony Kennedy）大法官的上述見(jiàn)解是美國(guó)法律人關(guān)于聯(lián)邦制起源的經(jīng)典論述，即聯(lián)邦制是一種全新的創(chuàng)造物，它是制憲者們?cè)诿览麍?jiān)國(guó)族“創(chuàng)世紀(jì)”的制憲會(huì)議上“頭腦風(fēng)暴”的成果。然而，芝加哥大學(xué)法學(xué)院的憲法學(xué)教授艾莉森·拉克羅斯（Alison LaCroix）的《美國(guó)聯(lián)邦制的意識(shí)形態(tài)起源》（下稱(chēng)《起源》，下引此書(shū)只標(biāo)注頁(yè)碼）一書(shū)卻對(duì)這種傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)。

拉克羅斯將聯(lián)邦制的起源上溯到制憲會(huì)議前的十八世紀(jì)六十年代。一七五六至一七六三年，英國(guó)和法國(guó)為了爭(zhēng)奪在歐洲和美洲的霸權(quán)地位，在北美展開(kāi)了一場(chǎng)曠日持久的“七年戰(zhàn)爭(zhēng)”。在北美殖民者的支持下，英國(guó)最終打敗了法國(guó)及其盟友西班牙，但它自己也由此債臺(tái)高筑。為了償還戰(zhàn)爭(zhēng)債務(wù)和支付北美駐軍的軍費(fèi)，英國(guó)議會(huì)先后通過(guò)了一系列對(duì)北美殖民地征稅的法案，這引起殖民者的普遍不滿(mǎn)。從一七六四到一七七四年，帝國(guó)官員和北美殖民者先后圍繞英國(guó)議會(huì)對(duì)殖民地的立法權(quán)和英帝國(guó)的主權(quán)歸屬問(wèn)題，展開(kāi)了一場(chǎng)激烈的政治辯論。

一方面，一六八九年“光榮革命”之前，英國(guó)王室和議會(huì)并不重視對(duì)北美殖民地的經(jīng)營(yíng)。長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)對(duì)殖民地的統(tǒng)治在很大程度上都是名義上的和表面化的。英國(guó)王室和議會(huì)一般僅限于管理北美的大西洋貿(mào)易和航運(yùn)等外部事務(wù)，而很少參與殖民地的內(nèi)部治理。在十八世紀(jì)六十年代的“印花稅危機(jī)”中，殖民者據(jù)此主張英國(guó)議會(huì)有權(quán)管理航運(yùn)、貿(mào)易等帝國(guó)事務(wù)，但無(wú)權(quán)插手征稅、立法等殖民地事務(wù)。有些更為溫和的殖民者還細(xì)分了內(nèi)部稅和外部稅、以汲取財(cái)政為目的的稅收和以管理帝國(guó)貿(mào)易為目的的稅收，以此作為劃分殖民地議會(huì)和英國(guó)議會(huì)立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。十八世紀(jì)七十年代，在關(guān)于英帝國(guó)主權(quán)歸屬的爭(zhēng)論中，殖民者甚至指出北美各殖民地是通過(guò)英國(guó)王室頒發(fā)的特許狀或憲章而建立起來(lái)的，它們與英國(guó)議會(huì)之間不存在直接的法律關(guān)系。北美各殖民地和英國(guó)本土一樣都是獨(dú)立的“國(guó)家”，它們之間通過(guò)共同的國(guó)王聯(lián)結(jié)成為一個(gè)帝國(guó)。因此，殖民地議會(huì)和英國(guó)議會(huì)是相互獨(dú)立和平等的。

另一方面，一六八九年“光榮革命”之后，議會(huì)主權(quán)逐漸成為英國(guó)政制理論的核心信條：議會(huì)享有至上的、絕對(duì)的、不受限制的和不可分割的主權(quán)，因?yàn)椴煌瑢蛹?jí)的政府不可能共享或分割同一政治空間，“主權(quán)內(nèi)的主權(quán)”于文理不通（14頁(yè)）。因此，帝國(guó)官員認(rèn)為，如果殖民者肯定議會(huì)可在某些情況下對(duì)其行使權(quán)力，那么他們就不得不承認(rèn)其受制于議會(huì)的主權(quán)權(quán)威。

北美殖民者與帝國(guó)官員針?shù)h相對(duì)，他們爭(zhēng)論的核心問(wèn)題就是主權(quán)是否可分。盡管殖民者內(nèi)部對(duì)此問(wèn)題的具體主張不盡相同，但是他們都認(rèn)同這樣一種主權(quán)理論：兩級(jí)政府并存于英帝國(guó)內(nèi)部，兩者以其所管轄事務(wù)的性質(zhì)為界，分別享有相應(yīng)的立法權(quán)限。由于兩級(jí)政府分享各自的政治空間，這種可分割的主權(quán)理論也就不會(huì)陷入“主權(quán)內(nèi)的主權(quán)”的困境。拉克羅斯認(rèn)為，北美殖民者的可分割的主權(quán)理論是對(duì)傳統(tǒng)的單一主權(quán)理論的革命性變革，至此“可分割的主權(quán)既不再是文理不通的謬論，也不再是偶然性的實(shí)踐，而成為一種根本性的政治原則”（101頁(yè)）。在十八世紀(jì)六七十年代的政治辯論中形成的可分割的主權(quán)理論正是聯(lián)邦制意識(shí)形態(tài)的主要思想來(lái)源。

在拉克羅斯的論述中，一七六四至一七七四年的政治辯論是聯(lián)邦制意識(shí)形態(tài)形成過(guò)程中的第一個(gè)階段，一七八七年的制憲會(huì)議則是其中的第二個(gè)階段。前者提出了兩級(jí)政府的立法權(quán)力按照其管轄事務(wù)性質(zhì)劃分的理論設(shè)想，而后者提供了兩級(jí)政府的立法權(quán)力在實(shí)際運(yùn)作中重疊或沖突的解決方案。也即，一七八七年憲法將可分割的主權(quán)理論予以具體化和制度化了，而其中的關(guān)鍵就是聯(lián)邦法院依據(jù)“至上條款”審查州法的司法審查制度。

北美獨(dú)立之后，基本的政治秩序并未隨之建立起來(lái)。由于邦聯(lián)國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)、無(wú)錢(qián)和軟弱，各邦不聽(tīng)號(hào)令、各自為政并相互攻訐。制憲會(huì)議的主要任務(wù)就是通過(guò)合理劃分兩級(jí)政府的權(quán)限，授予聯(lián)邦政府更充分的立法權(quán)力和協(xié)調(diào)兩級(jí)政府權(quán)力沖突的權(quán)威。詹姆斯·麥迪遜（James Madison）起草的《弗吉尼亞方案》是制憲會(huì)議討論的藍(lán)本，其中第六條規(guī)定：“聯(lián)邦國(guó)會(huì)有權(quán)基于其判斷，否決各州議會(huì)制定的違反本憲法的一切法律?！比欢?，麥迪遜提出的聯(lián)邦國(guó)會(huì)否決權(quán)方案最終未能寫(xiě)入憲法。但緊隨其后，制憲會(huì)議通過(guò)了《新澤西方案》所提議的一項(xiàng)條款，即聯(lián)邦國(guó)會(huì)制定的一切法律與其簽訂的一切條約“在效力上高于各州立法”，各級(jí)法院得遵守上述“最高法律”。這就是憲法第六條中的“至上條款”的最初版本。拉克羅斯認(rèn)為，由聯(lián)邦法院實(shí)施“至上條款”以協(xié)調(diào)兩級(jí)政府的權(quán)力沖突，在功能上是聯(lián)邦國(guó)會(huì)否決權(quán)的替代機(jī)制。

但是，這兩種方案之間也存在著本質(zhì)上的區(qū)別：聯(lián)邦國(guó)會(huì)否決權(quán)隱含著“兩級(jí)政府權(quán)力的混淆”。聯(lián)邦國(guó)會(huì)審查州法，就是將其權(quán)力的觸角伸向州議會(huì)管轄的事務(wù)或領(lǐng)域，這也就不存在立法主權(quán)的分割了。與此相反，聯(lián)邦法院實(shí)施“至上條款”卻仍將恪守主權(quán)分割原則?！氨緫椃ê鸵辣緫椃ㄋ贫ǖ暮媳妵?guó)法律，以及根據(jù)合眾國(guó)的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，都是全國(guó)的最高法律?！币虼?，聯(lián)邦法院受制于憲法的聯(lián)邦權(quán)力列舉原則，這是其憲法義務(wù)。本質(zhì)上，憲法至上取代了聯(lián)邦至上。至此，美國(guó)聯(lián)邦制的意識(shí)形態(tài)最終形成：“兩級(jí)政府并存和立法主權(quán)分割是理論原則；權(quán)力重疊與沖突是實(shí)踐常態(tài)；管轄事務(wù)的性質(zhì)是劃分兩級(jí)政府權(quán)限的最終判準(zhǔn)。”（7頁(yè)）

美國(guó)法律人習(xí)慣于將聯(lián)邦制的起源聚焦在一七八七年的制憲會(huì)議上，而拉克羅斯則將其放置于拓展的時(shí)間框架內(nèi)。但她并非將聯(lián)邦制的起源上溯到一七八七年之前的年代或世紀(jì)的第一人。在此之前，美國(guó)歷史學(xué)界已有相關(guān)制度史或思想史研究。其中制度學(xué)派關(guān)注十七、十八世紀(jì)英帝國(guó)多層級(jí)政制結(jié)構(gòu)，并主張其與美國(guó)聯(lián)邦制之間存在連續(xù)性。共和主義學(xué)派則關(guān)注十八世紀(jì)后半期思想轉(zhuǎn)型，并將聯(lián)邦制視為共和主義觀(guān)念在政制結(jié)構(gòu)問(wèn)題上適用的結(jié)果。拉克羅斯曾在該學(xué)派大本營(yíng)哈佛大學(xué)歷史學(xué)系獲得博士學(xué)位，《起源》一書(shū)即由其博士學(xué)位論文修訂而成。此書(shū)無(wú)疑打上了意識(shí)形態(tài)研究的印記，但她試圖將分割主權(quán)觀(guān)念作為分析的核心，以恢復(fù)“聯(lián)邦制思想本身的獨(dú)立性和特殊性”（5頁(yè)）。然而，拉克羅斯關(guān)于聯(lián)邦制起源的研究卻遭遇了共和主義學(xué)派旗手戈登·伍德（Gordon S. Wood）的質(zhì)疑。伍德在為《起源》寫(xiě)作的長(zhǎng)篇書(shū)評(píng)《自下而上的聯(lián)邦制》（Federalism From the Bottom Up）中，首次詳細(xì)闡述了“共和主義路徑”在聯(lián)邦制起源問(wèn)題上的見(jiàn)解，并從內(nèi)容上和研究方法上對(duì)拉克羅斯提出了尖銳的批評(píng)。伍德指出，聯(lián)邦制意識(shí)形態(tài)的主要來(lái)源是北美殖民地內(nèi)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)踐，以及由此生發(fā)出的人民主權(quán)觀(guān)念，而非英帝國(guó)對(duì)殖民地“自上而下”的控制和殖民地對(duì)英國(guó)議會(huì)權(quán)威“自下而上”的反制所引發(fā)的政治辯論，以及由此形成的可分割的主權(quán)理論（伍德，728頁(yè)）。北美殖民者繼承了“英格蘭長(zhǎng)期的地方自治傳統(tǒng)”，他們直接或通過(guò)自己選舉的代表間接地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和殖民地的日常管理，這種長(zhǎng)期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還養(yǎng)成了殖民者“從未授權(quán)人民選舉的代表享有人民的完全權(quán)威”的觀(guān)念（伍德，728頁(yè)）。十八世紀(jì)六七十年代，北美殖民者以“事實(shí)/真實(shí)代表制”激烈地反對(duì)帝國(guó)官員所主張的“實(shí)質(zhì)/虛擬代表制”。因此，他們與帝國(guó)官員爭(zhēng)論的焦點(diǎn)不是主權(quán)是否可分的問(wèn)題，而是英國(guó)議會(huì)與殖民地議會(huì)何者代表他們的問(wèn)題。十八世紀(jì)八十年代，人民取代英國(guó)議會(huì)成為北美殖民地的主權(quán)者，而聯(lián)邦制就是作為主權(quán)者的人民在作為其代表的兩級(jí)政府之間分配權(quán)力的結(jié)果。由此可見(jiàn)，伍德采用的是北美殖民地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治和人民主權(quán)觀(guān)念的下層視角，而拉克羅斯用的則是殖民地與英帝國(guó)政制結(jié)構(gòu)的上層視角。聯(lián)邦制意識(shí)形態(tài)是復(fù)雜的，其思想來(lái)源也是多樣的。二人的觀(guān)點(diǎn)并無(wú)對(duì)錯(cuò)高下之分，有的只是視角的差異。

伍德對(duì)《起源》的研究方法的批評(píng)也許更值得玩味。在他看來(lái)，雖然拉克羅斯認(rèn)識(shí)到聯(lián)邦制思想與十七、十八世紀(jì)多層級(jí)政府的制度實(shí)踐之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但是她只是將這種制度實(shí)踐作為聯(lián)邦制意識(shí)形態(tài)起源的背景或“史前史”。《起源》的時(shí)間框架是從一七六五年的“印花稅危機(jī)”開(kāi)始的。不論英帝國(guó)的分權(quán)政制還是殖民地的地方自治，都是外在于《起源》的歷史敘事的，因?yàn)樗鼉H僅關(guān)注“表達(dá)制度實(shí)踐的思想觀(guān)念”（5頁(yè)）。然而，十七、十八世紀(jì)的“早期殖民者在行動(dòng)中實(shí)踐著聯(lián)邦制，即使它沒(méi)有任何形式的意識(shí)形態(tài)證成”（伍德，708頁(yè)）。因此，在伍德的論述中，“自下而上的聯(lián)邦制”開(kāi)始于十七世紀(jì)初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。也就是說(shuō)，即使英帝國(guó)的分權(quán)政制或殖民地的地方自治沒(méi)有思想觀(guān)念形式的自我表達(dá)，歷史學(xué)者也可以從制度實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)其“實(shí)踐邏輯”。

但問(wèn)題在于，英帝國(guó)的政制結(jié)構(gòu)是否也實(shí)踐著聯(lián)邦制的“實(shí)踐邏輯”呢？伍德因?yàn)檠芯恳暯堑牟町?，拉克羅斯則由于研究方法的局限，都沒(méi)有論及這個(gè)問(wèn)題。而且，《起源》為了凸顯聯(lián)邦制意識(shí)形態(tài)相較于單一主權(quán)理論的革命性，避而不談?dòng)⒌蹏?guó)的制度實(shí)踐。也就是說(shuō)，它不關(guān)心單一主權(quán)理論“在客觀(guān)上是否正確”（5頁(yè)），即它是否符合英帝國(guó)政制的“實(shí)踐邏輯”。與此相反，伍德卻營(yíng)造出了“殖民者實(shí)踐著的分權(quán)政制與英國(guó)單一主權(quán)觀(guān)念之間的背離與對(duì)立”。

有趣的是，拉克羅斯在其博士學(xué)位論文中有這樣一段論述：“那種認(rèn)為英帝國(guó)的政制結(jié)構(gòu)是聯(lián)邦制的觀(guān)點(diǎn)毫無(wú)根據(jù)。北美殖民者確實(shí)生活在多層級(jí)的政府結(jié)構(gòu)中，……關(guān)系到他們?nèi)粘Ｉ畹闹匾⒎ǘ紒?lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)或殖民地議會(huì)，而非英國(guó)議會(huì)或樞密院。但是，我們也不應(yīng)當(dāng)忽視這樣一個(gè)事實(shí)：上述這些地方性權(quán)力始終是在英帝國(guó)權(quán)威的陰影之下運(yùn)作的。所有調(diào)整殖民地農(nóng)夫之間交往的立法或者解決商人之間爭(zhēng)議的裁決，都有可能被英國(guó)議會(huì)廢止或被樞密院否決掉。……（因此，可分割的主權(quán)理論）只是可爭(zhēng)辯的和充滿(mǎn)雄心的論點(diǎn)，而并不一定是對(duì)英帝國(guó)政制結(jié)構(gòu)的真實(shí)描述?！?/p>

這段似是而非的論述似乎陷入了不可知論，但是它卻表明了拉克羅斯在英帝國(guó)的政制結(jié)構(gòu)與聯(lián)邦制之間的關(guān)系問(wèn)題上的看法，即英帝國(guó)的政制結(jié)構(gòu)既實(shí)踐著單一主權(quán)的“實(shí)踐邏輯”，也實(shí)踐著分割主權(quán)的“實(shí)踐邏輯”。究其原因，英國(guó)本土的議會(huì)主權(quán)觀(guān)念與北美殖民地的分割主權(quán)觀(guān)念在十八世紀(jì)六十年代的碰撞，源于英帝國(guó)政制結(jié)構(gòu)本身所內(nèi)存的這兩套相互沖突的“實(shí)踐邏輯”。一六八九年“光榮革命”之后，英國(guó)新興的強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的國(guó)家觀(guān)是與傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)多中心治理的帝國(guó)觀(guān)相悖的。當(dāng)英國(guó)本土的議會(huì)主權(quán)觀(guān)念漂洋過(guò)海來(lái)到北美殖民地，就出現(xiàn)了“水土不服”的癥候。其根源就在于，英國(guó)的國(guó)家建構(gòu)與帝國(guó)建構(gòu)在十八世紀(jì)英帝國(guó)的時(shí)空結(jié)構(gòu)中同時(shí)發(fā)生，兩種“實(shí)踐邏輯”的沖突不可避免。

（Alison LaCroix， The Ideological Origins of American Federalism， Harvard University Press， 2010）