劉波

摘要：隨著我國(guó)城市化加速發(fā)展，有越來越多的城市確立國(guó)際化大城市戰(zhàn)略，城市外交成為支撐這一戰(zhàn)略的重要載體。地方城市外交在服務(wù)國(guó)家總體外交的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)城市國(guó)際化為價(jià)值取向，這就形成了我國(guó)城市外交的地方經(jīng)驗(yàn)。北京是我國(guó)城市外交地方經(jīng)驗(yàn)的代表性樣本，研究認(rèn)為，對(duì)北京的外交實(shí)踐案例解釋，可以更清晰地把握我國(guó)地方城市開展城市外交面臨的復(fù)雜內(nèi)外部環(huán)境。北京等我國(guó)地方城市外交應(yīng)提高服務(wù)中央總體外交的能力；完善涉外基礎(chǔ)設(shè)施；建設(shè)一流涉外軟環(huán)境；鞏固發(fā)展國(guó)際友好城市關(guān)系；吸引國(guó)際組織、跨國(guó)公司集聚，打造大型國(guó)際節(jié)展會(huì)議品牌；創(chuàng)新外事工作管理體制，匯聚國(guó)際人才人力資本，促進(jìn)國(guó)際人員往來。

關(guān)鍵詞：城市外交；世界城市；全球化；國(guó)際交往中心

中圖分類號(hào)：D827 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

全球化正在以前所未有的速度影響著世界各國(guó)。城市作為全球化網(wǎng)絡(luò)的“節(jié)點(diǎn)”，在全球治理中的作用日益凸顯。城市外交是城市參與國(guó)際交往的重要形式?！俺鞘性谌蛘谓?jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中的地位上升，在理論上的一個(gè)重要表現(xiàn)就是城市外交的復(fù)興?！盵1]2014年5月，習(xí)近平主席在中國(guó)國(guó)際友好大會(huì)暨中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立60周年紀(jì)念活動(dòng)的講話中指出，“要大力推進(jìn)城市外交、民間外交、公共外交”，[2]為新時(shí)期我國(guó)開展城市外交指明方向。本文在回溯城市外交路徑演變的基礎(chǔ)上，以近年來首都北京城市外交發(fā)展為樣本，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，直面問題，提出豐富我國(guó)城市外交的建議。

一、城市外交的歷史發(fā)展路徑

（一）歐洲歷史上的城市外交

城市外交現(xiàn)象在歷史上早就存在，最早可以追溯到古希臘時(shí)期。作為政治實(shí)體，古希臘城邦的城市外交活動(dòng)制度化，不僅使希臘城市之間交往頻繁，而且形式多樣，形成相互聯(lián)系和影響的城市間體系。古希臘城邦之間的外交活動(dòng)表現(xiàn)在頻繁的外交談判、代表團(tuán)互訪、召開會(huì)議、簽訂條約等方面，逐漸產(chǎn)生了機(jī)制化的城市外交組織、方法和手段。[3]38到14世紀(jì)時(shí)候，歐洲的城市外交已經(jīng)非常興盛發(fā)達(dá)，巴黎、威尼斯、佛羅倫薩等中心城市積極開展城市之間的政治經(jīng)濟(jì)談判，協(xié)商成立各種組織，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通便捷。16世紀(jì)前后，歐洲的一些城邦就業(yè)已參與世界的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來，例如中世紀(jì)的漢薩貿(mào)易城市群、希臘城邦以及意大利城邦，這些城邦在當(dāng)時(shí)地中海區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中扮演著重要的角色?！?5至16 世紀(jì)的意大利，諸多小城邦能夠利用外交追求政治謀劃和愿望；城邦交往的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和大使特權(quán)開始出現(xiàn)；談判技術(shù)的引進(jìn)；通訊和信息的傳播；對(duì)萬民法和國(guó)際規(guī)則的接受——以上均顯示出意大利城邦之間的交往已經(jīng)有了現(xiàn)代外交的運(yùn)作功能?！盵4]不過，1648年威斯特法利亞體系的建立，歐洲主權(quán)國(guó)家的確立，外交大權(quán)重新回到中央政府手中，城市成為一種地方政府，其對(duì)外交往不再占據(jù)外交的中心位置，城市外交的活力日漸式微。

（二）兩次世界大戰(zhàn)之間城市外交的復(fù)興

自主權(quán)國(guó)家壟斷外交之后，城市真正參與外交事務(wù)發(fā)源于第一次世界大戰(zhàn)后的西歐國(guó)家。當(dāng)時(shí)奧匈帝國(guó)、德意志帝國(guó)和沙皇俄國(guó)相繼垮臺(tái)，歐洲大陸的城市滿目瘡痍，“和平主義思潮”蔓延；法國(guó)大作家羅曼·羅蘭等大批知識(shí)分子認(rèn)為歐洲的未來在于“聯(lián)合”，尤其是發(fā)展城市之間的經(jīng)濟(jì)往來，歐洲才能重現(xiàn)昔日的光輝。在此背景下，歐洲城市之間的交往開始日益密切。為平復(fù)一戰(zhàn)創(chuàng)傷，增進(jìn)感情，英國(guó)凱里市和法國(guó)普瓦市結(jié)為世界上第一對(duì)“友好城市”。[5]146同樣，在1931年，美國(guó)城市托萊多與其同名的西班牙城市結(jié)為友好城市，其原因主要是基于文化和歷史感情上的聯(lián)系。

（三）“二戰(zhàn)”后城市外交的蓬勃發(fā)展

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，電子通訊技術(shù)、交通、傳媒等快速發(fā)展，各國(guó)市民與外部世界的互動(dòng)更為密切，城市作為市民的集合體要求在國(guó)際上發(fā)聲的愿景也更為強(qiáng)烈，城市外交開始蓬勃發(fā)展。以“友好城市”為形式的城市外交在世界各地迅速發(fā)展。在西歐，法國(guó)和德國(guó)為消除百年來的戰(zhàn)爭(zhēng)仇恨情緒，倡議以友好城市的方式增進(jìn)了解和促進(jìn)交流，推動(dòng)建立城市之間的廣泛友好合作關(guān)系。1956年，美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾推動(dòng)美國(guó)城市在世界上發(fā)展“姐妹城市”的合作關(guān)系，“國(guó)際關(guān)系的發(fā)展應(yīng)該結(jié)合地方層面上的個(gè)人參與，要將姐妹城市和國(guó)家關(guān)系聯(lián)合起來，以提供解決世界沖突的更多機(jī)會(huì)”。[3]391967年，美國(guó)的國(guó)際姐妹城市協(xié)會(huì)脫離國(guó)家城市聯(lián)盟，成為一個(gè)獨(dú)立的城市間組織。20世紀(jì)80年代，友好城市的范圍飛速擴(kuò)展，發(fā)達(dá)國(guó)家城市與廣大發(fā)展中國(guó)家城市之間開始建立友好關(guān)系。1982 年，紐約市向英格蘭和聯(lián)邦德國(guó)派出了它自己的貿(mào)易代表團(tuán)。1985年歐洲理事會(huì)通過的《歐洲地方自治憲章》為歐洲各國(guó)地方自治、城市外交提供了法律依據(jù)。1985年，成立世界大都市協(xié)會(huì)，旨在促進(jìn)全球化下城市可持續(xù)發(fā)展問題。20世紀(jì)80年代以來，國(guó)際友好城市逐漸由情感型向務(wù)實(shí)型方向轉(zhuǎn)變。例如，在英國(guó)，192個(gè)城市發(fā)起和參加核裁軍運(yùn)動(dòng)，覆蓋了英國(guó)60%以上的人口。在全世界范圍，有4222個(gè)城市宣布為無核區(qū)。[6]104

（四）冷戰(zhàn)后全球化下城市外交的新發(fā)展

冷戰(zhàn)后，隨著全球化和城市化的發(fā)展，跨國(guó)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)更趨緊密和復(fù)雜，城市外交在國(guó)際舞臺(tái)上扮演更為重要的角色，發(fā)揮更加重要的作用。1992年，地方主導(dǎo)的可持續(xù)會(huì)議在德國(guó)首都柏林召開，首次肯定了基于城市的可持續(xù)發(fā)展理念，呼吁市民、非政府組織和城市政府多方協(xié)調(diào)，為解決全球性問題和消除國(guó)際不平等而進(jìn)行國(guó)際行動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，全球治理日益碎片化，城市之間越發(fā)展示出獨(dú)立的外交形態(tài)。2001年，“全球本土化論壇”成立，旨在強(qiáng)調(diào)各國(guó)大城市的市長(zhǎng)們被賦予外交官的權(quán)力和使命。2004年，城市外交推動(dòng)機(jī)構(gòu)UCLG（世界城市和地方政府組織）宣告成立，它是當(dāng)前全球最大的城市和地方政府組織，在國(guó)際社會(huì)具有重要影響力。①到2010年11 月，為增強(qiáng)城市外交競(jìng)爭(zhēng)力，UCLG新建立發(fā)展合作與城市外交委員會(huì)，旨在共同推動(dòng)包括聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)在內(nèi)的諸多外交政策議程。2005年10月，18個(gè)世界大城市代表在倫敦成立旨在應(yīng)對(duì)氣候變化的城市聯(lián)盟C40，該組織充分利用其對(duì)城市政策的影響而迅速推進(jìn)低碳價(jià)值觀在國(guó)際層面的認(rèn)同。2012年4月，由瑞士日內(nèi)瓦政府和世界與發(fā)展研究所共同舉辦的日內(nèi)瓦市市長(zhǎng)論壇，探討城市在全球治理中應(yīng)該發(fā)揮的具體作用。2014年，世界經(jīng)濟(jì)論壇全球議程委員會(huì)發(fā)布《城市的競(jìng)爭(zhēng)力》報(bào)告，對(duì)城市外交給以高度關(guān)注，指出城市外交將成為全球城市競(jìng)爭(zhēng)力的一項(xiàng)重要內(nèi)容。[7]

自1973年開展友好城市活動(dòng)以來，中國(guó)的城市外交從無到有，逐步走向成熟。目前，中國(guó)已與世界133個(gè)國(guó)家建立了2258對(duì)友好城市關(guān)系，成為世界上擁有正式友好城市數(shù)量最多的國(guó)家之一。同時(shí)，中國(guó)在1992年發(fā)起成立中國(guó)國(guó)際友好城市聯(lián)合會(huì)，1999年加入U(xiǎn)CLG。在地方政府中，北京市、上海市、天津市、廣東省、溫州市、西寧市、南京市等都成立地方公共外交協(xié)會(huì)。2013年，習(xí)近平主席提出“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)“歡迎沿線國(guó)家重要城市之間互結(jié)友好城市”，從而使中國(guó)城市外交進(jìn)入全方位發(fā)展的新時(shí)期。

圖1 中國(guó)歷年友好城市締結(jié)數(shù)目

二、嵌入式外交②：全球化下城市外交的內(nèi)涵、形式與功能

（一）城市外交的內(nèi)涵

城市外交是近年來才在我國(guó)興起的一個(gè)學(xué)術(shù)概念。學(xué)術(shù)界有關(guān)城市外交的內(nèi)涵還沒有達(dá)成統(tǒng)一清晰的界定。趙可金認(rèn)為城市外交是國(guó)家總體外交的重要組成部分，比如烏魯木齊就扮演“嵌入式外交”的角色。余萬里認(rèn)為“城市外交不僅代表城市或地區(qū)利益，還要反映國(guó)家戰(zhàn)略和總體外交訴求，譬如廣西欽州，其‘中馬工業(yè)園區(qū)卻關(guān)聯(lián)到中國(guó)的東盟地區(qū)戰(zhàn)略”。從國(guó)內(nèi)學(xué)者有關(guān)城市外交的內(nèi)涵，不難看出，城市外交是指城市政府在國(guó)家總體外交戰(zhàn)略框架下，推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展，維護(hù)和擴(kuò)大城市利益，所從事的國(guó)際性交往活動(dòng)。

（二）城市外交的形式

城市外交一般可分為雙邊和多邊兩種外交形式。雙邊城市外交主要是以友好城市形式締結(jié)正式協(xié)議，開展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等領(lǐng)域的交流合作。目前，世界各國(guó)對(duì)“友好城市”的命名不盡相同，英國(guó)一般使用“同胞城市”，美國(guó)和亞太地區(qū)一般使用“姐妹城市”，德國(guó)、波蘭等中歐國(guó)家使用“伙伴城市”，俄羅斯則使用“兄弟城市”。20世紀(jì)70年代，中國(guó)在與日本建立首對(duì)友好城市關(guān)系時(shí)，根據(jù)周恩來總理的指示，將日本習(xí)慣稱謂的“姐妹城市”改稱“友好城市”，以體現(xiàn)城市不分大小平等相待的精神。自此之后，中國(guó)在友好城市交往中統(tǒng)一使用“友好城市”的稱謂。

而城市外交的多邊形式則指城市參與包括區(qū)域性和全球性城市國(guó)際組織，開展城市對(duì)外交往交流活動(dòng)。城市國(guó)際組織本質(zhì)上是一種由城市政府組成的國(guó)際非政府跨國(guó)組織，其多邊外交形式，一種是指作為該跨國(guó)城市政府組織成員之間的交流活動(dòng)，例如世界大都市協(xié)會(huì)，其成員僅限人口超過100萬的城市政府；另外一種是以某一主題為內(nèi)容的多邊外交行為，例如世界大城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟所開展的以實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排和氣候風(fēng)險(xiǎn)減低為目標(biāo)的世界城市間的多邊合作活動(dòng)；2015年9月，聯(lián)盟指導(dǎo)委員會(huì)批準(zhǔn)中國(guó)廣州、南京等城市正式加入。

（三）城市外交的功能

城市外交在服務(wù)于城市國(guó)際化的過程中發(fā)揮了橋梁和紐帶的功能。

首先，彌補(bǔ)了全球化下全球治理的空白區(qū)域。全球治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性的工作，主權(quán)國(guó)家發(fā)揮主體作用，城市可以彌補(bǔ)其不足。城市參與全球治理的優(yōu)勢(shì)在于其有別于主權(quán)國(guó)家的特殊資源動(dòng)員和號(hào)召能力。城市作為全球經(jīng)濟(jì)分工中的重要節(jié)點(diǎn)，可以通過自身的生產(chǎn)消費(fèi)能力，靈活地實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理。此外，城市的歷史文化對(duì)于城市文化繁榮、市民素養(yǎng)提升等具有重要作用。因此，以城市為代表的次國(guó)家行為體對(duì)于全球治理議程的推進(jìn)與執(zhí)行具有實(shí)質(zhì)性意義。例如，在沖突地區(qū)，城市可以向維和部隊(duì)的民政組派遣市政專家，直接支持城市公共服務(wù)部門或參與重建項(xiàng)目。

其次，城市外交增強(qiáng)了不同城市之間的了解和交往。友好城市通過雙邊或多邊互動(dòng)形式，加強(qiáng)了城市之間歷史文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、宗教信仰的聯(lián)系。例如，“冷戰(zhàn)”期間，歐洲友好城市就成為聯(lián)結(jié)西歐和東歐不同意識(shí)形態(tài)陣營(yíng)以及聯(lián)結(jié)北方發(fā)達(dá)國(guó)家和南方發(fā)展中國(guó)家不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段國(guó)家之間合作的橋梁。荷蘭城市組織在克羅地亞和塞爾維亞的多民族地區(qū)抓住機(jī)遇推進(jìn)和平進(jìn)程，將多民族合作付諸實(shí)踐。

再次，城市外交增強(qiáng)了城市軟實(shí)力。城市多邊外交活動(dòng)以集體的力量代表城市在國(guó)際社會(huì)發(fā)聲發(fā)力，提升了城市與國(guó)家的對(duì)話能力。例如，歐洲的城市組織代表歐洲城市的利益，促成集體行動(dòng)以影響歐盟立法和政策實(shí)施。同時(shí)，城市在國(guó)際舞臺(tái)上的活躍度直接影響城市在他國(guó)民眾心目中的形象，也有利于他們對(duì)城市所屬國(guó)家良好國(guó)際形象的形成。我國(guó) 2010 年上海世博會(huì)、2014 年南京青奧會(huì)正是利用文化活動(dòng)、體育賽事塑造多元化發(fā)展的國(guó)際大都市良好形象，從而為我國(guó)的國(guó)際形象做加法。

最后，城市外交為城市國(guó)際化提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。一個(gè)城市走什么樣的國(guó)際化道路，其確定過程就是城市外交的一部分。比如，第二次世界大戰(zhàn)后，倫敦在世界政治經(jīng)濟(jì)中的地位被紐約取代，面對(duì)如此形勢(shì)，英國(guó)和倫敦政府積極開展城市外交，廣泛締結(jié)姐妹城市，提升國(guó)際影響力，逐步確立了世界金融中心的地位。

三、實(shí)踐樣本：北京城市外交的地方特色分析

在中國(guó)，早在上世紀(jì)70年代，天津和日本神戶建立了第一對(duì)國(guó)際友好城市。截至2016年6月30日，我國(guó)有461個(gè)城市與134 個(gè)國(guó)家的1532個(gè)城市建立了2315對(duì)友好城市關(guān)系。③北京作為我國(guó)特大型城市，截止2016年7月，已與世界54個(gè)城市建立了友好城市關(guān)系，其國(guó)際化程度和對(duì)外交往資源領(lǐng)先于全國(guó)，城市外交活力指數(shù)名列前茅，樣本意義明顯，對(duì)我國(guó)沿海開放城市、邊疆城市、內(nèi)陸城市的對(duì)外交往具有重要的借鑒價(jià)值。

（一）北京城市外交發(fā)展歷程

北京作為中國(guó)的首都，其城市外交主要經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段。1949年建國(guó)初，北京市人民政府配合中央政府整體外交工作，設(shè)立外僑事務(wù)處，但由于美蘇冷戰(zhàn)、兩大陣營(yíng)對(duì)立，再加之后期“文革”對(duì)整個(gè)外交事業(yè)的沖擊，北京市外交機(jī)構(gòu)職能單一，城市對(duì)外交往活動(dòng)稀少。

改革開放之后，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)外貿(mào)及涉外事務(wù)的發(fā)展需要，北京市積極開展對(duì)外交往活動(dòng)。1979 年 3 月，東京都與北京市結(jié)為友好城市，成為北京市的第一個(gè)友好城市。經(jīng)過20多年改革開放，上世紀(jì)90年代中期，北京市提出“首都經(jīng)濟(jì)”，意味著其在對(duì)外交往中將關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。這一時(shí)期，北京市充分利用其獨(dú)特的地緣政治優(yōu)勢(shì)，對(duì)外交往活動(dòng)頻繁、涉外環(huán)境改善、國(guó)際城市建設(shè)迅速發(fā)展。1998至2002這五年間，北京市舉辦了國(guó)際數(shù)學(xué)大會(huì)、中非合作論壇部長(zhǎng)會(huì)議等大型的國(guó)際會(huì)議。2005年之后，北京市制定“世界城市”發(fā)展戰(zhàn)略，其外交外事管理體系進(jìn)一步完善，對(duì)外交往活動(dòng)急劇增加，成功舉辦了2010年國(guó)際友好城市市長(zhǎng)會(huì)議，承辦的國(guó)際體育賽事和國(guó)際會(huì)議逐年增多。截止2015年底，“北京市已與世界五大洲 41 個(gè)國(guó)家的 45 個(gè)城市建立了市級(jí)友城關(guān)系”，[8]112基本形成布局合理的城市對(duì)外交往網(wǎng)絡(luò)體系。

2012年“十八大”后，“國(guó)際交往中心”被提升到北京城市發(fā)展戰(zhàn)略的核心位置，加之，京津冀協(xié)同發(fā)展和“一帶一路”國(guó)家外交戰(zhàn)略的實(shí)施，使越來越多的重大國(guó)際活動(dòng)在北京舉辦，北京城市外交在服務(wù)國(guó)家總體外交和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮越來越重要的作用。

圖2 北京友好城市分布圖

（二）北京城市外交的地方特征

按照北京市“國(guó)際一流的和諧宜居之都”目標(biāo)戰(zhàn)略定位，北京市開展城市外交，參與國(guó)際合作具有以下特點(diǎn)：

首先，以中央政府授意的特殊身份服務(wù)國(guó)家總體外交。從建國(guó)以來，尤其是改革開放之后，北京市配合國(guó)家總體外交需求，承擔(dān)大量高規(guī)格國(guó)際接待任務(wù)。在一些特殊場(chǎng)合，北京市還扮演了國(guó)家外交代理人的角色。2008年4月，法國(guó)巴黎市授予達(dá)賴?yán)餅榘屠琛皹s譽(yù)市民”稱號(hào)?；谟押贸鞘械幕?dòng)關(guān)系，北京市市長(zhǎng)郭金龍第一時(shí)間致函巴黎市市長(zhǎng)，對(duì)巴黎政府這一行為，表示強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對(duì)。在這種特殊時(shí)期，北京市作為地方政府，緊密配合中央政府的外交方針政策，扮演國(guó)家外交代理人這一角色，既給法國(guó)政府傳遞強(qiáng)烈的反對(duì)聲音，表明我國(guó)政府克制的態(tài)度，同時(shí)又為事態(tài)進(jìn)一步發(fā)展留有余地。

其次，受地方利益驅(qū)動(dòng)，服務(wù)北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。北京市政府發(fā)揮首都優(yōu)勢(shì)，利用舉辦重要國(guó)際會(huì)議，塑造展示良好的城市形象；建立友好城市，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境；發(fā)揮來訪出訪的作用，推動(dòng)北京企業(yè)“走出去”，利用國(guó)外資源，增強(qiáng)北京整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

再次，北京城市外交充分體現(xiàn)北京城市特色。北京有著3000余年的建城史和850余年的建都史，擁有眾多名勝古跡和大量人文景觀。北京開展的對(duì)外交往活動(dòng)，充分利用這些文化古跡，來展示其地方特色，同時(shí)，也使得北京在國(guó)際舞臺(tái)上具有很強(qiáng)的辨識(shí)度。可以說，打造北京品牌、亮出北京名片，是北京發(fā)展城市外交的一個(gè)有利武器。

最后，以UCLG為平臺(tái)提升對(duì)外交往層次。2006 年10月，北京正式成為世界城市和地方政府聯(lián)合組織（UCLG）成員。借助于作為UCLG成員的身份優(yōu)勢(shì)，北京市學(xué)習(xí)來自136個(gè)國(guó)家的1000余個(gè)先進(jìn)城市的城市治理經(jīng)驗(yàn)，取得更多與聯(lián)合國(guó)、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際組織的密切交流聯(lián)系的機(jī)會(huì)，參與這些國(guó)際組織開展的各項(xiàng)活動(dòng)。2016年1月，UCLG中國(guó)大陸會(huì)員工作會(huì)議在北京召開，北京作為主辦城市，秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，為我國(guó)民間外交事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。北京市充分利用會(huì)員契機(jī)，組織開展城市形象和旅游宣傳，促進(jìn)北京市與國(guó)外城市在教育、文化、旅游和友城結(jié)好等領(lǐng)域的交流與合作。

四、北京城市外交存在的主要問題

北京市雖然在開展城市外交上時(shí)間最早、規(guī)模最大，取得了很大的成績(jī)，但也存在一些問題。

首先，作為地方城市開展外交，受到國(guó)家總體外交約束，面臨較為復(fù)雜的外部環(huán)境。根據(jù)我國(guó)《憲法》，國(guó)家外交事務(wù)的權(quán)力被賦予中央政府，地方政府在具體的對(duì)外交往實(shí)踐中，其自主權(quán)、財(cái)政和資源控制權(quán)都是非常有限的。在全球化和各國(guó)相互依存日益加深的背景下，國(guó)際事務(wù)越來越復(fù)雜和多樣，碎片化的全球治理需要地方政府積極參與進(jìn)來；但受到國(guó)家總體外交限制，地方城市往往“有心無力”。[9]此外，在對(duì)外交往體制機(jī)制方面，受我國(guó)政治體制約束，外事辦是地方政府的辦事機(jī)構(gòu)，而一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市外事部門屬于市長(zhǎng)辦公室主管，由市長(zhǎng)親自領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。因此，如何更好地維持和發(fā)展北京市城市外交與中央外交的互利共贏性，實(shí)現(xiàn)“雙贏”，是北京市開展城市外交面臨的問題。

其次，全球城市節(jié)點(diǎn)地位不高，國(guó)際化要素不足，以往規(guī)劃布局不周，國(guó)際交往功能空間格局需要優(yōu)化。紐約、倫敦和東京等世界城市擁有卓越的地理位置、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、跨國(guó)公司眾多、社會(huì)服務(wù)功能完善，處于世界城市的節(jié)點(diǎn)中心地位，而且這些城市空間格局方面經(jīng)歷百年多的演變發(fā)展，功能優(yōu)化，具有鮮明的國(guó)際化特征。國(guó)際化要素反映國(guó)際城市參與國(guó)際分工的能力和作用。北京國(guó)際化要素雖在2008年奧運(yùn)會(huì)后取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但和紐約等世界城市相比，仍有不小的差距。在國(guó)際交往的空間布局方面，美國(guó)紐約聯(lián)合國(guó)大廈、布魯塞爾歐盟總部等都成為重要的國(guó)際會(huì)議中心和國(guó)際旅游景點(diǎn)；與其相比較，北京的使館區(qū)規(guī)劃只是簡(jiǎn)單的各國(guó)使館進(jìn)駐，與首都城市對(duì)外交往的經(jīng)濟(jì)等功能結(jié)合不足，陷入單一的功能失效。

再次，外事工作格局缺乏戰(zhàn)略性目標(biāo)，管理能力亟待加強(qiáng)。北京要想打造“國(guó)際交往中心”的城市戰(zhàn)略目標(biāo)，需要全市各領(lǐng)域、各部門、各階層共同參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切配合。然而，迄今它還沒有建立對(duì)外交流聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，基本上還是外辦單打獨(dú)斗。從管理能力上來說，北京市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)北京市外辦，在配合北京國(guó)際化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)方面，其運(yùn)行效率、協(xié)調(diào)合作、行政設(shè)置等方面還有待進(jìn)一步提升。

第四，國(guó)際組織總部落戶不多，大型國(guó)際會(huì)議數(shù)量不夠。國(guó)際組織數(shù)量是一個(gè)城市國(guó)際化程度的重要標(biāo)志。目前，北京的國(guó)際組織總部?jī)H有上海合作組織秘書處、國(guó)際竹藤組織、聯(lián)合國(guó)亞太農(nóng)業(yè)工程與機(jī)械中心等屈指可數(shù)幾個(gè)，而具有廣泛影響力的全球性國(guó)際組織總部則沒有一個(gè)在北京。此外，高質(zhì)量的國(guó)際會(huì)議，是一個(gè)城市向世界打開的重要窗口。北京近年來舉辦了諸如APEC等國(guó)際重要會(huì)議，但和紐約、倫敦、布魯塞爾等國(guó)際城市相比，國(guó)際會(huì)議的數(shù)量還是偏少，固定的國(guó)際會(huì)議不多，整體影響力不足。尤其北京國(guó)際性會(huì)議在北京市民中影響力不高，民眾參與國(guó)際事務(wù)的積極性有待提升。

最后，缺乏運(yùn)作城市對(duì)外交往的國(guó)際復(fù)合型人才。國(guó)際交流與合作呈多元化發(fā)展趨勢(shì)，其內(nèi)容和方式也不再集中在某一個(gè)領(lǐng)域，而是文化、教育、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、科技、體育、衛(wèi)生等全方位的交流與合作。這就要求外事部門的工作人員，不僅精通外語，而且還要具備相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)。而北京同時(shí)具備外語能力又有專業(yè)背景的外事人才較少，從而使其在配合總體外交活動(dòng)時(shí)力不從心。

五、推動(dòng)我國(guó)及北京積極開展城市外交的建議

隨著我國(guó)外交整體布局全面展開，全球伙伴網(wǎng)絡(luò)關(guān)系基本成型，城市外交在助力城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步方面將會(huì)發(fā)揮更大的作用。據(jù)此，筆者提出以下建議。

首先，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，提高服務(wù)中央總體外交的能力，開展全方位對(duì)外交往。政府、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、甚至公民個(gè)體等都是城市外交的行為主體。作為地方政府，包括北京在內(nèi)的我國(guó)城市，開展城市外交應(yīng)積極服務(wù)好中央總體外交，提升服務(wù)水平和服務(wù)能力，做好黨賓、國(guó)賓團(tuán)組在京活動(dòng)接待保障工作，促進(jìn)雙方務(wù)實(shí)雙贏合作。加強(qiáng)與中央相關(guān)外事部門的溝通聯(lián)系，建立常態(tài)化的聯(lián)席合作機(jī)制，推動(dòng)中央有關(guān)部門在對(duì)外開放試點(diǎn)等方面的支持，擴(kuò)大與相關(guān)友好城市之間在經(jīng)貿(mào)、文化、科技、體育等領(lǐng)域的合作。要充分發(fā)揮民間交往在國(guó)際交往中的重要輔助作用，引導(dǎo)民間組織、企業(yè)、海外僑團(tuán)、留學(xué)生、社會(huì)知名人士等多種社會(huì)力量參與國(guó)際交往。積極鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公益服務(wù)組織等開展對(duì)口交流，打造一批具有較強(qiáng)國(guó)際影響力的品牌性民間交往活動(dòng)。

其次，完善涉外基礎(chǔ)設(shè)施，提高首都對(duì)外開放水平。加快建設(shè)一批特色商店、免稅店、新產(chǎn)品體驗(yàn)店等商業(yè)設(shè)施，增強(qiáng)首都機(jī)場(chǎng)和新國(guó)展配套服務(wù)能力。依托口岸服務(wù)和國(guó)際商貿(mào)服務(wù)功能，打造一批具有國(guó)際影響力的對(duì)外貿(mào)易功能平臺(tái)和專業(yè)化產(chǎn)品貿(mào)易基地，進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易規(guī)模，提高服務(wù)貿(mào)易質(zhì)量和水平。加強(qiáng)城市涉外硬件設(shè)施建設(shè)，加快東壩第二使館區(qū)建設(shè)，打造高端使館社區(qū)文化。要圍繞北京市民和外籍人士的高端消費(fèi)需求，著力完善休閑娛樂文化設(shè)施，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)圖書館、音樂廳、展覽館、文化公園等公共文化體育娛樂設(shè)施，高規(guī)格建設(shè)一批大型購(gòu)物中心、高端商務(wù)酒店等商務(wù)配套設(shè)施。科學(xué)規(guī)劃國(guó)際交往空間布局，提升涉外活動(dòng)場(chǎng)館功能。完善地鐵、公交等公共交通設(shè)施的換乘功能。要以新機(jī)場(chǎng)建設(shè)為契機(jī)，加快完善新舊兩大機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化航空綜合服務(wù)功能，打造更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的航空樞紐，更好地支撐北京國(guó)際交往中心建設(shè)。

再次，著力提升城市國(guó)際交往軟實(shí)力，大力建設(shè)一流的涉外軟環(huán)境。完善地方政府涉外法律法規(guī)，建立有利于涉外環(huán)境建設(shè)的法律法規(guī)體系。制定涉外、涉僑事件應(yīng)急機(jī)制和《應(yīng)急預(yù)案》；研究制定一批符合國(guó)際慣例，適應(yīng)首都在新世紀(jì)擴(kuò)大對(duì)外交往需要的政策規(guī)定。加快完善國(guó)際語言標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，在城市道路、旅游集散地、景點(diǎn)和主要公共場(chǎng)所設(shè)置多語種標(biāo)識(shí)，方便外國(guó)人在京生活。扎實(shí)推進(jìn)“北京市民講外語活動(dòng)”，提高市民國(guó)際化素質(zhì)和城市國(guó)際化程度，規(guī)范普及公共場(chǎng)所多語路牌標(biāo)志，提高窗口行業(yè)外語服務(wù)水平。

第四，鞏固和發(fā)展國(guó)際友好城市關(guān)系，提高北京國(guó)際影響力。將城市外交與民間外交、公共外交并舉，大力開展國(guó)際友好城市工作。應(yīng)積極擴(kuò)大和深化與友好城市的交往范圍及領(lǐng)域，制定友好城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；積極參與UCLG各項(xiàng)規(guī)則制定，完善友城之間高層互訪和對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)友好城市間全方位、多層次、寬領(lǐng)域合作。在友城工作中，注重友城經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性，加強(qiáng)友城工作的主動(dòng)性和協(xié)調(diào)性，可以利用城市發(fā)展論壇、北京文化周、工商業(yè)洽談會(huì)等形式展開城市外交活動(dòng)，豐富城市外交內(nèi)涵。充分發(fā)揮民間交往在國(guó)際交往中的重要輔助作用，積極引導(dǎo)民間組織、企業(yè)、海外僑團(tuán)、留學(xué)生、社會(huì)知名人士等多種社會(huì)力量參與國(guó)際交往，夯實(shí)對(duì)外友好的民意基礎(chǔ)。

第五，吸引國(guó)際組織、跨國(guó)公司集聚，打造大型國(guó)際節(jié)展會(huì)議品牌。要把建設(shè)國(guó)際組織集聚區(qū)列入城市發(fā)展規(guī)劃，切實(shí)采取有效措施吸引國(guó)際組織落戶北京。密切聯(lián)系中央外事部門，吸引聯(lián)合國(guó)分支機(jī)構(gòu)在京設(shè)立辦事處。要有針對(duì)性地吸引國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融組織在京設(shè)立分部。積極承辦重大國(guó)際會(huì)議和有國(guó)際影響力的科技、經(jīng)濟(jì)、文化等高端論壇，提升北京國(guó)際知名度。加強(qiáng)與國(guó)際展覽局、國(guó)際展覽業(yè)聯(lián)盟的協(xié)作，大力吸引國(guó)外會(huì)議展覽組織和會(huì)展落戶北京。

第六，創(chuàng)新外事工作管理體制，匯聚國(guó)際人才人力資本，促進(jìn)國(guó)際人員往來。建立健全地方政府外事工作機(jī)制，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，結(jié)合地方政府的實(shí)際情況，創(chuàng)新外事管理機(jī)制。北京應(yīng)結(jié)合“國(guó)際交往中心”建設(shè)目標(biāo)，高度重視外事工作的戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性。同時(shí)，加大涉外專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，建設(shè)一支專業(yè)化、創(chuàng)新型、復(fù)合型的人才隊(duì)伍。充分發(fā)揮首都高校集聚的優(yōu)勢(shì)，與相關(guān)高校開展聯(lián)合辦學(xué)，采取課堂教學(xué)、講座培訓(xùn)、賽事選拔與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合的多元化人才培養(yǎng)模式，共同培養(yǎng)能夠適應(yīng)新形勢(shì)下外事工作要求的專業(yè)人才。政府要給予更多的財(cái)政支持，提供更多更好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。注重提高現(xiàn)有外事人員的綜合素質(zhì)，為他們創(chuàng)造學(xué)習(xí)培訓(xùn)、赴其它外事機(jī)構(gòu)交流鍛煉的機(jī)會(huì)。

六、結(jié)論

隨著中國(guó)國(guó)際化水平的不斷提升，尤其是“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，城市越來越成為中國(guó)外交的重要行為體。作為一種新型外交方式，城市外交使城市在國(guó)際體系中扮演著一定的國(guó)際角色，在發(fā)揮服務(wù)國(guó)家總體外交和國(guó)家利益的功能同時(shí)，也促進(jìn)了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市國(guó)際化戰(zhàn)略實(shí)施。北京的城市外交是眾多力量共同作用下的產(chǎn)物。北京的國(guó)際化水平為城市外交提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，服務(wù)國(guó)家總體外交成為北京城市外交的核心使命，強(qiáng)大的城市制度有助于將豐富的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略和外交優(yōu)勢(shì)。不過相比歐美國(guó)家的城市，中國(guó)城市外交是一個(gè)后來者，存在著諸多問題，對(duì)此需要進(jìn)一步完善。北京城市外交的服務(wù)功能和存在的問題，具有普遍性，其完善建議對(duì)我國(guó)其他城市開展城市外交具有很強(qiáng)的啟發(fā)意義。

注 釋：

①http：/ / www.uclg.org / en / organization / about，2016年6月15日登

錄。

②“城市外交屬于一種嵌入式外交”的概念主要是指，城市外交是城市化在現(xiàn)代

外交體系中的功能嵌入過程，在城市化過程中，城市通過嵌入主權(quán)國(guó)家外交、

國(guó)際組織和國(guó)際制度外交以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)外交體系，逐步構(gòu)建起一個(gè)嵌入式外交

體系，以滿足全球化和城市化對(duì)城市功能的要求。參見趙可金：《嵌入式外交：

對(duì)中國(guó)城市外交的一種理論解釋》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第11期。

③參見：http：//www.cifca.org.cn/Web/Index.aspx，上網(wǎng)日期：2016年6月30

日。

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