基于“貢獻(xiàn)—風(fēng)險”的農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用土地增值收益分配研究
——以內(nèi)蒙古和林格爾縣為例

徐進(jìn)才，徐艷紅，龐欣超，姚喜軍，郝夢潔，靳春燕

（內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010）

基于“貢獻(xiàn)—風(fēng)險”的農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用土地增值收益分配研究
——以內(nèi)蒙古和林格爾縣為例

徐進(jìn)才，徐艷紅，龐欣超，姚喜軍，郝夢潔，靳春燕

（內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010）

研究目的：基于農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用過程中土地增值收益的形成機(jī)理以及土地增值收益分配過程中參與主體的貢獻(xiàn)及風(fēng)險，探尋土地增值收益的合理分配比例。研究方法：德爾菲法、“貢獻(xiàn)—風(fēng)險”分析法。研究結(jié)果：投資增值、用途轉(zhuǎn)變增值、供求增值和政策性增值對土地總增值的貢獻(xiàn)比例分別為17%、51%、16%和16%；農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府對土地總增值的貢獻(xiàn)比例為12%、22%、50%和16%；按照“貢獻(xiàn)—風(fēng)險”土地增值收益分配方法確定各參與主體的收益分配比例為農(nóng)民、集體、地方政府、中央政府31%∶16%∶32%∶21%。研究結(jié)論：土地增值收益的形成主要是因投資、用途轉(zhuǎn)換、供求關(guān)系變化以及政策因素共同作用的結(jié)果，而參與主體通過對增值因素產(chǎn)生作用對增值收益的形成做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)，同時承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險?！柏暙I(xiàn)—風(fēng)險”分析法充分考慮了各方利益主體對土地增值收益的貢獻(xiàn)及其承擔(dān)的風(fēng)險，體現(xiàn)了按貢獻(xiàn)分配、按風(fēng)險調(diào)節(jié)的分配思路，同時兼顧了國家、集體和農(nóng)民個人利益，方法基本可行。關(guān)鍵詞：土地管理；農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用；土地增值收益分配； 貢獻(xiàn)—風(fēng)險

1 引言

農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益分配問題直接關(guān)系農(nóng)村土地所有者和使用者的利益，也影響到“三農(nóng)”乃至整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。然而，中國現(xiàn)行農(nóng)村土地增值收益在不同利益主體之間的分配機(jī)制在一定程度上忽視或損害了農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有者應(yīng)享有的各種權(quán)益，誘發(fā)了一系列社會問題，亟需通過調(diào)控手段來平衡農(nóng)地征轉(zhuǎn)過程中各權(quán)利主體之間的利益分配關(guān)系。中央一再強(qiáng)調(diào)要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。構(gòu)建科學(xué)的土地增值收益分配制度，明確土地增值收益權(quán)的歸屬和分享，不單是改革征地制度的起點，更是當(dāng)前理論和實踐層面迫切需要解決和研究的問題[1]。學(xué)界對土地增值及其收益分配關(guān)注已久，特別是在土地增值收益分配的理論依據(jù)、增值收益額的確定與分類、分配方式以及增值收益分配現(xiàn)狀研究等方面取得了一些成果。沈飛等測算了中國35個大城市土地征收—出讓過程中政府和農(nóng)村集體的土地收益比例約為17∶1[2]；諸培新以江蘇N市為實證區(qū)，測算了農(nóng)地非農(nóng)化配置中土地收益分配比例，研究結(jié)果為農(nóng)民26.41%，集體14.35%，各級政府59.23%，其中市級政府56.33%[3]，之后又通過對江蘇省蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)樣本縣市2006—2011年間農(nóng)地征收與出讓中的土地收益分配格局抽樣調(diào)查與分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓過程中農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，約在3%—16%之間，而地方政府的收益份額在75%以上[4]；林瑞瑞等測算了中國省級層面及城市層面的土地收益分配比例，集體（農(nóng)民）、政府和開發(fā)商所得增值平均比例分別為3.70∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，認(rèn)為三者差異懸殊[5]，并從征地制度改革、出讓制度改革、租稅費(fèi)制度改革、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、財稅制度改革等角度，提出了耕地非農(nóng)化增值收益分配的政策建議。以上研究雖然針對不同區(qū)域的案例測算出了土地增值收益在各主體之間的分配比例，但并沒有構(gòu)建一個可行的理論分析框架，并提出合理的土地增值收益分配建議，難以支撐國家層面改革的需求。

本文認(rèn)為，土地增值收益的形成是多種因素共同作用的結(jié)果，不同的參與主體對土地增值收益的形成因素產(chǎn)生作用和貢獻(xiàn)，土地增值收益在參與主體間的分配比例可以根據(jù)其對增值收益的貢獻(xiàn)程度大小確定。本文在厘清農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用增值路徑的基礎(chǔ)上，確定不同增值因素對土地增值收益的貢獻(xiàn)，根據(jù)各參與主體對增值收益因素的貢獻(xiàn)，確定參與主體應(yīng)分?jǐn)偟耐恋卦鲋捣峙浔壤⒏鶕?jù)參與主體承擔(dān)風(fēng)險對分配比例進(jìn)行修正得出最終結(jié)果。

本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣為研究區(qū)，該縣土地總面積3401 km2，2009—2014年全縣農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地面積為2301.76 hm2（其中耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地面積為1179.61 hm2），年均轉(zhuǎn)化面積為460.35 hm2。以和林格爾縣為例研究土地增值收益機(jī)制，對于推進(jìn)國家征地制度改革，探索構(gòu)建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制具有重要意義。

2 理論框架與研究方法

2.1 理論框架

土地增值的本質(zhì)是地租量的增加，不管是何種引起土地增值的因素，均會引起地租量的變化，并通過土地價格的變化表現(xiàn)出來。即增值收益產(chǎn)生過程是由于不同方面因素共同導(dǎo)致的。根據(jù)已有研究，土地增值一般是由投資、用途轉(zhuǎn)換、供求關(guān)系變化以及政策等多因素共同作用的結(jié)果。以土地規(guī)劃和分區(qū)管理為核心的用途管制制度是土地用途由農(nóng)地向市地轉(zhuǎn)換時土地增值（用途轉(zhuǎn)變增值）的突變因素；以土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為中心的大規(guī)模軟硬件建設(shè)（投資性增值）是土地增值的直接驅(qū)動；以土地稀缺性、投機(jī)性和政府調(diào)節(jié)政策為中心的供求關(guān)系變化（供求增值）是土地增值的短期因素；以工業(yè)化和城市化為特征的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展（政策性增值）是土地增值的基礎(chǔ)支撐；不同增值因素對土地增值收益的貢獻(xiàn)有所差別。

在增值收益的產(chǎn)生與分配過程中，主要參與的利益主體有農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府，利益主體通過作用于不同的增值因素對土地增值收益的形成產(chǎn)生貢獻(xiàn)。例如地方政府是農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用后基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體，可以說投資因素產(chǎn)生的增值主要由地方政府貢獻(xiàn)，因而可根據(jù)不同利益主體對土地增值因素的貢獻(xiàn)程度確定增值收益分配比例。同時，伴隨農(nóng)地征轉(zhuǎn)，集體失去土地所有權(quán)，農(nóng)民失去土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在耕地具有一定社會保障功能的背景下，農(nóng)民失去土地的同時，將伴隨產(chǎn)生社會保障風(fēng)險和就業(yè)保障風(fēng)險；而政府作為公共資源管理者，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過程中也隨之產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險。在土地增值收益分配中，考慮不同主體對增值收益貢獻(xiàn)的同時，應(yīng)正視不同主體因失去土地或因土地利用形態(tài)改變帶來的功能喪失進(jìn)而可能產(chǎn)生的風(fēng)險，繼而獲取相應(yīng)的增值收益作為對可能產(chǎn)生風(fēng)險的防范（圖1）。

綜上，本文的基本思路是：首先明確土地增值收益是因不同增值因素共同作用的結(jié)果，而不同的利益主體通過對增值因素做出貢獻(xiàn)間接引起土地增值，即土地增值收益是因為不同主體通過作用于增值因素而產(chǎn)生的，因此，可以根據(jù)不同利益主體對增值收益的貢獻(xiàn)程度確定其應(yīng)得的增值收益分配比例，但不同利益主體在對土地增值收益形成做出貢獻(xiàn)的同時也承擔(dān)了相應(yīng)風(fēng)險，應(yīng)對根據(jù)貢獻(xiàn)確定的分配比例進(jìn)行修正得出最終的分配比例，將其稱為“貢獻(xiàn)—風(fēng)險”法，各利益主體之間總體按照“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的原則進(jìn)行分配。

圖1 “貢獻(xiàn)—風(fēng)險”視角土地增值收益分配示意圖Fig.1 The sketch of land incremental value distribution based on contribution-risk

2.2 研究方法

假定在利益分配過程中，涉及的各利益主體為v1，v2，…，vn，分別代表農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府。假設(shè)V是利益分配過程中的最終總收益，各利益主體的貢獻(xiàn)為Ii，各利益主體i所承擔(dān)的風(fēng)險為Ri，則各利益主體i應(yīng)得的收益vi為[1]：

式（1）中，Ri為風(fēng)險系數(shù)，表示與各利益主體i相關(guān)的風(fēng)險事件發(fā)生的概率，且Ri∈（0，1），它是對各利益主體i所承擔(dān)風(fēng)險的評價。

各利益主體的收益分配比例αi為：

3 不同利益主體對土地增值的貢獻(xiàn)

3.1 增值因素對土地增值收益的貢獻(xiàn)

除投資因素外，用途轉(zhuǎn)變增值、供求增值和政策性增值均不能定量測算，且不能簡單的認(rèn)為所有的投資均轉(zhuǎn)化成為了增值，因此不能定量測算不同增值因素對土地增值總收益的貢獻(xiàn)，為明確不同增值因素對土地總增值的貢獻(xiàn)程度大小，本文采用德爾菲法，分別邀請中國人民大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、北京師范大學(xué)、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)以及中國土地勘測規(guī)劃院等單位的相關(guān)研究人員就不同增值因素對土地總增值的貢獻(xiàn)權(quán)重進(jìn)行打分。步驟如下：（1）發(fā)放第1輪增值因素權(quán)重調(diào)查表。測算出各評價指標(biāo)的平均值和方差，確定此輪權(quán)重集中的范圍；（2）發(fā)放第2輪增值因素權(quán)重調(diào)查表。將第1輪權(quán)重集中的范圍反饋給專家，請專家根據(jù)各指標(biāo)權(quán)重的均值和方差所反映的專家總體意見趨向和離散程度進(jìn)行第2輪賦值，測算出各評價指標(biāo)的平均值和方差；（3）數(shù)據(jù)顯著性檢驗。將第1輪和第2輪調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行方差離散程度檢驗，檢驗方法采用數(shù)理統(tǒng)計學(xué)中常用的方法—卡方檢驗（X2檢驗）。直到檢驗兩輪方差沒有顯著性差異為止；（4）權(quán)重結(jié)果確定。經(jīng)過多輪的權(quán)重調(diào)查打分，方差檢驗結(jié)果無顯著差異性后，取最后一輪的權(quán)重調(diào)查專家賦值的均值為不同增值因素對土地增值收益貢獻(xiàn)的權(quán)重值（表1）。

表1 不同增值因素對土地增值收益貢獻(xiàn)權(quán)重Tab.1 The contribution weights on different factors to the land value increment

從表1可以看出，用途轉(zhuǎn)變是農(nóng)地征轉(zhuǎn)過程中土地增值的主要因素，其次是投資性增值，而供求增值與政策性增值對總增值貢獻(xiàn)比例相當(dāng)。這與前文理論分析結(jié)果一致，用途轉(zhuǎn)變是土地增值的突變因素，而投資增值是土地增值的直接驅(qū)動。

3.2 利益主體對土地增值收益的貢獻(xiàn)

不同增值因素并不是直接作用土地利用變化而引起土地增值收益，而是因不同參與主體作用于增值因素進(jìn)而產(chǎn)生了增值收益。土地被征收時農(nóng)民投入了土地使用權(quán)，集體失去土地所有權(quán)，即投入了土地農(nóng)用價值，同時伴隨投入了農(nóng)用地資源社會保障價值和就業(yè)保障價值，而地方政府投資引起土地增值最明顯的莫過于政府通過土地一級開發(fā)對其儲備的尚未出讓的土地進(jìn)行道路及各類管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升土地潛在價值，使得土地增值成為可能；土地用途轉(zhuǎn)換又以土地利用規(guī)劃和土地用途管制為前提，因此這一土地增值的來源主要是政府運(yùn)用土地用途管制權(quán)以及城市規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)控制土地用途方向和土地供應(yīng)數(shù)量引起的，同時農(nóng)民放棄了發(fā)展權(quán)，政府通過干預(yù)土地市場，對土地征用和城鎮(zhèn)用地的供給市場實施高度壟斷政策，控制土地市場，為供求增值做出了重大貢獻(xiàn)；而用地需求的增加則與人口增加和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)，其本質(zhì)還是全體社會公民的貢獻(xiàn)；農(nóng)民集體作為土地的最終端供給者，一定程度上直接或間接影響了土地的供給，且其作為社會公民的一員，也對用地需求增長貢獻(xiàn)了力量。政策性增值主要指國家出臺某項土地政策對土地增值起到?jīng)Q定性影響。因此，不同增值因素對土地增值的貢獻(xiàn)其本質(zhì)是通過參與主體發(fā)生的，不同因素對土地總增值的貢獻(xiàn)其本質(zhì)是不同參與主體對土地增值的貢獻(xiàn)。

首先將農(nóng)民、集體與政府視為兩個獨(dú)立體，作為整體共同作用土地增值，對土地總增值產(chǎn)生貢獻(xiàn)。農(nóng)民集體和政府對不同增值要素的貢獻(xiàn)同樣采用德爾菲法進(jìn)行判斷。結(jié)果如表2所示。

表2 農(nóng)民集體和政府對土地增值的貢獻(xiàn)要素權(quán)重Tab.2 The contribution weights on farmers collective and government to the land value increment

結(jié)合4大增值要素，對土地增值總收益的貢獻(xiàn)權(quán)重加權(quán)，求和得出農(nóng)民集體和政府對總土地增值收益的貢獻(xiàn)分別為34%和66%。

（1）集體、農(nóng)民主體土地增值貢獻(xiàn)。在土地增值過程中，農(nóng)民和集體對土地增值要素的貢獻(xiàn)程度不同。采用德爾菲法對農(nóng)民集體內(nèi)部進(jìn)行貢獻(xiàn)權(quán)重判斷。得到農(nóng)民對4大增值要素的貢獻(xiàn)分別為46%、33%、52%和0%，對應(yīng)集體對4大增值要素的貢獻(xiàn)分別為54%、67%、48%和0%。

（2）地方政府、中央政府土地增值貢獻(xiàn)。政府成員內(nèi)部包括地方政府和中央政府，在土地增值過程中，地方政府和中央政府對土地增值要素的貢獻(xiàn)程度不同。采用德爾菲法對政府內(nèi)部進(jìn)行貢獻(xiàn)權(quán)重判斷。得到地方政府對4大增值要素（投資性增值、用途轉(zhuǎn)變增值、供求性增值和政策性增值）貢獻(xiàn)比例分別為82%、84%、82%和35%，中央政府對4大增值要素的貢獻(xiàn)比例為18%、16%、18%和65%。

結(jié)合4大增值要素，對土地增值的貢獻(xiàn)權(quán)重加權(quán)求和，得出農(nóng)民、集體對農(nóng)民集體土地增值收益的貢獻(xiàn)分別為33%和67%；地方政府和中央政府對政府土地增值收益的貢獻(xiàn)分別為76%和24%。因此，根據(jù)不同利益主體對土地增值因素的貢獻(xiàn)得出農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府對土地總增值的貢獻(xiàn)分別為12%、22%、50%和16%。

4 風(fēng)險構(gòu)成及風(fēng)險系數(shù)

4.1 風(fēng)險構(gòu)成與確定依據(jù)

農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用過程中的風(fēng)險主要包括糧食安全風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險、社會保障風(fēng)險和就業(yè)保障風(fēng)險。其中前兩個風(fēng)險的承擔(dān)主體分別為中央政府、地方政府，社會保障風(fēng)險和就業(yè)保障風(fēng)險由農(nóng)民、集體共同承擔(dān)。

風(fēng)險確定的依據(jù)為：（1）糧食安全風(fēng)險：隨著農(nóng)用地征收轉(zhuǎn)用，會造成耕地面積的減少或質(zhì)量的降低，一定程度影響到地方和國家糧食安全，產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險；（2）生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險：農(nóng)地具有多種生態(tài)服務(wù)功能，農(nóng)地征轉(zhuǎn)對周邊的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響，威脅城市及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境健康，產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險；（3）社會保障風(fēng)險：農(nóng)地征轉(zhuǎn)后，部分農(nóng)民會失去賴以生計的耕地，在農(nóng)村的社會保障機(jī)制不太健全的情況下，會產(chǎn)生失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計保障風(fēng)險；（4）就業(yè)保障風(fēng)險：農(nóng)地征轉(zhuǎn)后，雖然農(nóng)民得到了貨幣化的政策性補(bǔ)償，但在短期內(nèi)尚難以滿足農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，多數(shù)失地農(nóng)民仍然選擇外出打工維持生活，由于就業(yè)的狀況不是特別穩(wěn)定，會產(chǎn)生失地農(nóng)民就業(yè)困難風(fēng)險[1]。

4.2 風(fēng)險額度測算

（1）糧食安全風(fēng)險。本研究運(yùn)用影子價格法，依據(jù)替代原則，釆用耕地培肥投入折現(xiàn)值和收益損失值之和來表示耕地的糧食安全價值量，并以此代表耕地非農(nóng)化的糧食安全風(fēng)險程度，該風(fēng)險由中央政府承擔(dān)。

式（3）為耕地培肥投入折現(xiàn)值計量方法，按開墾后耕地肥力從第5年見效的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算，V1為開墾耕地投入的折現(xiàn)值，T為研究區(qū)耕地開墾年平均投入水平（104元/hm2），r為還原利率，采用安全利率調(diào)整法。式（4）為耕地開墾后前4年的收益損失價值計算方法，V2為收益損失折現(xiàn)值，P為研究區(qū)耕地平均年產(chǎn)出水平（104元/hm2）。式（5）中，r1為安全利率，b風(fēng)險調(diào)整值。

根據(jù)任浩[7]計算的內(nèi)蒙古自治區(qū)種植業(yè)中間消耗作為耕地開墾年平均投入水平，約為0.13萬元/hm2。以中國銀行三年期定期存款利率作為土地安全利率，取2012年、2013年、2014年三年平均為3.17%；以中國銀行三年期貸款利率取平均值的中值作為風(fēng)險調(diào)整值，為3.08%，土地還原利率r為6.25%。由式（3）得出耕地培肥投入折現(xiàn)值V1= 0.58萬元/hm2。依據(jù)2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)作物播種面積來計算得出平均產(chǎn)出水平為3.19萬元/hm2，還原利率r為6.25%，由式（4）得出收益損失折現(xiàn)值V2= 14.16萬元/hm2。因此，糧食安全風(fēng)險為0.58 + 14.16 = 14.74（萬元/hm2）。

（2）生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險。由于農(nóng)地征轉(zhuǎn)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險一般短期內(nèi)僅影響局部地區(qū)，該風(fēng)險由地方政府承擔(dān)。生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險以農(nóng)地生態(tài)安全價值模擬。農(nóng)用地資源生態(tài)價值計算公式如下：

式（6）中，P2為農(nóng)用地資源生態(tài)價值，Va為內(nèi)蒙古農(nóng)用地生態(tài)服務(wù)年價值的平均值，Ke為生態(tài)服務(wù)價值修正系數(shù)， bi為研究區(qū)域農(nóng)用地潛在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量，B為內(nèi)蒙古農(nóng)用地單位面積平均潛在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量。

據(jù)已有研究，內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地資源生態(tài)服務(wù)的年平均價值為0.52萬元/hm2[8]，土地潛在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量平均值為6.7 t/hm2，北部區(qū)土地潛在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量為3.4 t/hm2[9]。修正和林格爾縣耕地資源生態(tài)服務(wù)價值為0.26萬元/hm2，和林格爾縣耕地資源生態(tài)價值為4.19萬元/hm2。同理測算得和林格爾縣的林地、草地資源的生態(tài)服務(wù)價值分別為9.91萬元/hm2和6.86萬元/hm2。本文采用和林格爾縣耕地、草地、林地面積加權(quán)法計算該縣生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險為6.98萬元/hm2。

（3）社會保障風(fēng)險。采取農(nóng)民生存保障純收益代表失地農(nóng)民需要承擔(dān)的社會保障風(fēng)險。

式（7）中，P3為單位面積農(nóng)用地的社會保障價值，Y為保險費(fèi)躉繳金額基數(shù)，Mi為農(nóng)民月基本生活費(fèi)，Mo為月保險費(fèi)基數(shù)，Aa為評價地區(qū)人均農(nóng)用地面積。

依據(jù)《和林格爾縣被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險暫行辦法》有關(guān)規(guī)定，和林格爾縣2014年度在崗職工月平均工資為0.42萬元，男性滿60周歲退休個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)為139個月，女性滿55周歲退休個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)為170個月。和林格爾縣人均耕地面積為0.65 hm2/人，按最低繳費(fèi)年限為15年計算，該縣耕地資源社會保障價值為20.67萬元/hm2。同理得，林地資源社會保障價值為26.30萬元/hm2，草地資源社會保障價值為23.57萬元/hm2。根據(jù)和林格爾縣耕地、林地和草地面積所占比例進(jìn)行加權(quán)最終得到該縣農(nóng)用地資源社會保障的年平均價值為23.29萬元/hm2。

（4）就業(yè)保障風(fēng)險。本文以農(nóng)民再就業(yè)所需的教育和培訓(xùn)費(fèi)（不包括生活費(fèi)）來代替就業(yè)保障價值，反映失地農(nóng)民承擔(dān)因失去土地經(jīng)營權(quán)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需重新選擇就業(yè)的風(fēng)險。

式（8）中，Vsy為就業(yè)保障價值，F(xiàn)為單位勞動力的培訓(xùn)費(fèi)用，m為單位面積土地承載人口數(shù)，L為人均培訓(xùn)費(fèi)用；n為人均培訓(xùn)年數(shù)，包含小學(xué)、初中、高中和1年執(zhí)業(yè)培訓(xùn)合計13年，r為還原利率。若每人的教育培訓(xùn)費(fèi)用按0.16萬元/年計算，由式（8）得出，和林格爾縣單位勞動力培訓(xùn)費(fèi)用為1.35萬元，農(nóng)地資源就業(yè)保障價值為15.17萬元/ hm2。

綜上，農(nóng)地征轉(zhuǎn)過程中，社會保障價值和就業(yè)保障價值在一定程度上反映失地農(nóng)民所需要承擔(dān)的風(fēng)險，這兩項合計得出農(nóng)民所承擔(dān)的風(fēng)險大小為38.46萬元/hm2。糧食安全風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險由政府承擔(dān)，其中，中央政府承擔(dān)糧食安全風(fēng)險，由培肥投入折現(xiàn)值和收益損失折現(xiàn)值組成；地方政府承擔(dān)生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險，由農(nóng)用地資源生態(tài)價值模擬，兩項合計得出政府承擔(dān)的風(fēng)險大小為21.72萬元/hm2，由此計算出農(nóng)民集體與政府之間的風(fēng)險系數(shù)比為64%∶36%。依據(jù)風(fēng)險歸屬原則，本文將農(nóng)民集體承擔(dān)風(fēng)險進(jìn)行修正，按照農(nóng)民、集體80%和20%進(jìn)行分配，地方政府與中央政府之間的風(fēng)險系數(shù)比32%∶68%。

5 研究結(jié)果

依據(jù)前文構(gòu)建的農(nóng)地征轉(zhuǎn)過程中的土地增值收益分配理論框架，結(jié)合式（1）計算得出：在土地增值收益中，農(nóng)民集體和政府所獲分配比例為0.47和0.53，在農(nóng)民集體內(nèi)部農(nóng)民和集體所獲分配比例為0.66和0.34，政府內(nèi)部地方政府和中央政府所獲分配比例0.59和0.41。在此基礎(chǔ)上，得到農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府獲得的分配比例為31%∶16%∶32%∶21%。

表3 土地增值收益合理分配比例Tab.3 Reasonable distribution ratios of land incremental value

6 結(jié)論與討論

（1）農(nóng)地征轉(zhuǎn)過程土地增值收益的形成是由投資性增資、用途轉(zhuǎn)換增值、供求增值和政策性增值共同作用的結(jié)果。農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府通過不同的方式和途徑作用于各增值因素，形成最終的土地增值收益。

（2）通過德爾菲法得出投資性增值、用途轉(zhuǎn)換增值、供求增值和政策性增值對土地增值收益形成的貢獻(xiàn)分別為17%、51%、16%和16%。，而農(nóng)民集體、政府對總增值收益的貢獻(xiàn)分別為34%和66%；進(jìn)而得出農(nóng)民、集體、地方政府和中央政府對資性增值、用途轉(zhuǎn)換增值、供求增值和政策性增值的貢獻(xiàn)分別為12%、22%、50%和16%。

（3）農(nóng)地征轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險主要是由各權(quán)利主體承擔(dān)的糧食安全風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境效應(yīng)風(fēng)險、社會保障風(fēng)險和就業(yè)保障風(fēng)險組成。經(jīng)對內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣測算，農(nóng)民集體和政府所承擔(dān)的風(fēng)險分別為38.46萬元/hm2和21.72萬元/hm2，風(fēng)險系數(shù)比為64%∶36%。因此，在農(nóng)地征轉(zhuǎn)土地增值收益分配中，農(nóng)民理應(yīng)獲得較高的比重。

（4）通過“貢獻(xiàn)”分析，農(nóng)民集體和政府對土地增值收益的貢獻(xiàn)比例為34%∶66%，通過“風(fēng)險”調(diào)節(jié)后，農(nóng)民集體與政府增值收益分配比例為47%∶53%。農(nóng)民、集體對土地增值收益的貢獻(xiàn)比例分別為33%和67%，而地方政府和中央政府對增值收益的貢獻(xiàn)比例為76%和24%，通過風(fēng)險調(diào)節(jié)后，最終確定農(nóng)民、集體、地方政府、中央政府土地增值收益分配比例為31%∶16%∶32%∶21%。比較當(dāng)前研究區(qū)增值收益分配關(guān)系，建立的基于“貢獻(xiàn)—風(fēng)險”這種分配格局平衡了中央政府與地方政府的分配關(guān)系，保障了農(nóng)民應(yīng)獲得的土地增值收益，是一種兼顧農(nóng)民、集體和國家的土地增值收益分配模式，為實現(xiàn)“增值收益科學(xué)、合理、公平分配”改革目標(biāo)提供借鑒。

值得討論的是，土地增值收益產(chǎn)生的本質(zhì)是市場交易的結(jié)果，通過市場機(jī)制使得土地價格發(fā)生變化，進(jìn)而產(chǎn)生增值收益。土地的增值過程是多方面因素共同作用的結(jié)果，且無法清晰地判別不同因素的作用程度，如除投資、供求、用途管制等本文確定的增值因素外，農(nóng)地征收轉(zhuǎn)用過程中土地權(quán)利的轉(zhuǎn)變同樣產(chǎn)生權(quán)利轉(zhuǎn)變的增值。不可否認(rèn)，政府和農(nóng)民投資、政府用途管制、市場供求管理以及社會經(jīng)濟(jì)政策是影響土地增值收益的主要因素。因此，將土地增值收益歸因于以上4個因素，有助于明確土地增值收益的主體來源，也有助于明確不同參與主體對增值因素的貢獻(xiàn)；雖然文中主要采用了主觀判斷的方法對土地增值收益的貢獻(xiàn)程度進(jìn)行分析，但也基本反映了不同參與主體在整個增值收益產(chǎn)生過程中所發(fā)揮的作用，同時采用風(fēng)險修正法使得所得出的分配比例更趨科學(xué)和合理。如何定量評價分析不同主體對土地增值收益形成的貢獻(xiàn)程度大小應(yīng)作為今后研究的重點，也是中國土地增值收益分配改革需要關(guān)注和實踐的重點。同時，本文提出“貢獻(xiàn)—風(fēng)險”土地增值收益分配模式是基于理論層面的測算，是一種理想狀況，現(xiàn)實層面改革過程中，應(yīng)按照這種思維去理解和考量土地增值收益的分配問題，并用以指導(dǎo)具體征地過程實施中的收益分配，至于分配的具體操作還有待進(jìn)一步的深入研究。

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（本文責(zé)編：王慶日）

Study on Land Incremental Value Distribution based on Contribution-Risk Analysis of Farmland Acquisition

XU Jin-cai, XU Yan-hong, PANG Xin-chao, YAO Xi-jun, HAO Meng-jie, JIN Chun-yan
（Inner Mongolia Land Survey and Planning Institute, Hohhot 010010, China）

The research purposes of this paper is to explore the reasonable distribution proportions of land incremental value and to build revenue distribution mechanism from the perspective of “Contribution-Risk” based on the formation mechanism of land incremental value and the contributions and risks of stakeholders participating in revenue distribution in farmland conversion. The methods of delphi and “Contribution-Risk” analysis are employed. The results show that the investment incremental value, land use conversion incremental value, supply-demand incremental value, and policy incremental value contributed to total land incremental value, with the proportions of 17%, 51%, 16% and16%, respectively. Based on the above proportions, the ratios of farmers, collectives, the local governments and the central government contributing to land incremental value were 12%, 22%, 50% and 16%, respectively. According to“Contribution-Risk” revenue distribution method, the ratios of farmer, collective, the local government and the central government contributing to land incremental value were 31%, 16%, 32% and 21%, respectively. In conclusion, land incremental value formation was a mixture of investment, land use conversion, change of supply-demand relationship, and policy factors. The stakeholders contribute to land incremental value formation via exerting the impacts on the factors inducing land value increase whilst bearing corresponding risks. “Contribution-Risk” analysis method fully considers contributions and risks of different stakeholders on revenue distribution. The method is feasible, reflecting the distributional ideal that revenue distribution based on stakeholders’ contributions and readjustment based on stakeholders’ risks, and taking the interests of state, collectives, and farmers into account.

land management; farmland acquisition; land incremental value distribution; contribution-risk

F301.2

A

1001-8158（2017）03-0028-08

10.11994/zgtdkx.20170315.121929

2016-09-05；

2017-02-21

內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新（創(chuàng)業(yè)）人才團(tuán)隊“內(nèi)蒙古土地資源數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)監(jiān)測與可持續(xù)利用研究”和內(nèi)蒙古自治區(qū)土地征收制度改革研究項目資助。

徐進(jìn)才（1963-），男，內(nèi)蒙古通遼人，高級工程師。主要研究方向為土地利用規(guī)劃與政策。E-mail: 478327029@qq.com

徐艷紅（1975-），女，河南禹州人，高級工程師。主要研究方向為土地利用規(guī)劃與政策。E-mail: 1203026393@qq.com