傅志明

(山東工商學(xué)院 公共管理學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)專題

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支風(fēng)險(xiǎn)成因及對(duì)策

傅志明

(山東工商學(xué)院 公共管理學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

首先以財(cái)務(wù)收支等式為基礎(chǔ),從收和支兩方面分析導(dǎo)致我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收不抵支風(fēng)險(xiǎn)的直接原因。然后,從制度層面分析了當(dāng)前部分省區(qū)出現(xiàn)當(dāng)期基金收不抵支和長(zhǎng)期財(cái)務(wù)不可持續(xù)的深層次原因。在此基礎(chǔ)上,從提高統(tǒng)籌層次、償還歷史債務(wù)、優(yōu)化繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制、規(guī)范退休金待遇調(diào)整機(jī)制、加快落實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策理辦法、理順經(jīng)辦管理體制并提高服務(wù)能力等方面提出了政策建議。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金; 財(cái)務(wù)收支; 財(cái)務(wù)可持續(xù)

黨的“十八大”報(bào)告把“保證可持續(xù)性”作為“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”工作的重點(diǎn)。全國(guó)人大前副委員長(zhǎng)華建敏提出,對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,保證可持續(xù)性是“第一命題”。然而,由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在不足、歷史遺留問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決、基金管理體制不順以及少子化、人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)等原因,近年來(lái)多個(gè)省份已經(jīng)出現(xiàn)當(dāng)期養(yǎng)老基金收不抵支。從基金收支長(zhǎng)期趨勢(shì)看,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)已多年出現(xiàn)征繳收入增速低于養(yǎng)老金支出增速,基金面臨不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)現(xiàn)狀

近年來(lái),我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨支出增長(zhǎng)快速與收入增長(zhǎng)放緩雙重壓力,導(dǎo)致當(dāng)期收不抵支風(fēng)險(xiǎn)增加,基金可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)。2009～2015年這7年間,僅2011年全國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入增幅高于支出(見(jiàn)表1)。收入增幅小于支出的省份由2009年的18個(gè)增加到2014年的31個(gè),成為普遍性問(wèn)題。若減去中央財(cái)政補(bǔ)助,部分省份將出現(xiàn)“入不敷出”情況。人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心近日發(fā)布《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)顯示, 當(dāng)期“入不敷出”的省份數(shù)從 2014年的3個(gè)增加到2015年的6個(gè),分別是黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海。雖然這6個(gè)省都還有基金結(jié)余(6省養(yǎng)老基金結(jié)余合計(jì)2 796億元),退休人員養(yǎng)老金支付還沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題,但是收入增速低于支出增速的不利影響已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái),必須引起高度重視。

表1 2009～2015年企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)年度征繳收入和養(yǎng)老金支出情況

資料來(lái)源:人力資源和社會(huì)保障部《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告》歷年報(bào)告。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支風(fēng)險(xiǎn)成因分析:財(cái)務(wù)收支等式視角

無(wú)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的短期收支失衡,還是長(zhǎng)期潛在不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn),都既與實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率和實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)有關(guān),也與領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)和平均實(shí)際養(yǎng)老金待遇水平有關(guān)。這可以用財(cái)務(wù)平衡恒等式(公式1)進(jìn)行分析。

sWL=pN

(1)

其中,s為繳費(fèi)率;W為平均實(shí)際繳費(fèi)基數(shù);L為實(shí)際繳費(fèi)人數(shù);p為平均實(shí)際養(yǎng)老金待遇水平;N為養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)。

公式左端和右端分別表示基金總收入和基金總支出,若兩端保持同比例變動(dòng),即同比例增加或減少,則基金收支就總是處于平衡狀態(tài)。否則,就會(huì)出現(xiàn)收支不平衡。如果總收入增幅小于總支出增幅,就會(huì)出現(xiàn)收不抵支。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支,既可能是由公式左端總收入增幅縮小造成的,也可能是由公式右端退休人數(shù)大幅增加或養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇大幅提升導(dǎo)致總支出增幅擴(kuò)大造成,也可能是兩種因素共同作用的結(jié)果。

(一)收入增長(zhǎng)放緩原因分析

從理論上講,實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率和實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)增幅下降都有可能導(dǎo)致基金收入增長(zhǎng)放緩。由于多年來(lái)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率一直沒(méi)有調(diào)整,所以繳費(fèi)率顯然不是導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)放緩的原因。近年來(lái)我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)放緩的原因只能是實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)和實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)的變動(dòng)引起的。

1.實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占參保人數(shù)比例有所降低

實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)幅度的高低不能單純地看增長(zhǎng)數(shù)量和百分比,更重要的是看實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占參保人數(shù)的比例。如果實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)增加了,但占參保人數(shù)的比例下降了,說(shuō)明實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)增加對(duì)基金收入增長(zhǎng)的影響并沒(méi)有達(dá)到應(yīng)該達(dá)到的水平。如表2所示, 2010年以來(lái),雖然城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)和繳費(fèi)人數(shù)均不斷增加,但繳費(fèi)人數(shù)占參保人數(shù)的比重卻持續(xù)降低。由2010年的87.09%,下降為2015年的80.93%,降低了6.16個(gè)百分點(diǎn)。2015年城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)為35 361萬(wàn)人,離退休人員為9 142萬(wàn)人,理論上繳費(fèi)人數(shù)應(yīng)當(dāng)是26 219萬(wàn)人,實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)只有21 220萬(wàn)人,相差4 999萬(wàn)人。毫無(wú)疑問(wèn),這近5 000萬(wàn)人都是屬于應(yīng)該繳費(fèi)實(shí)際卻沒(méi)有繳費(fèi)的人員。按2015年月平均繳費(fèi)基數(shù)3 319元計(jì)算,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入因此每月減少了132.7億元,全年累計(jì)達(dá)1 592.8億元。

2.實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)增幅放緩且長(zhǎng)期偏低

從表面上看,2010～2015年,我國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)(W)逐年提高,從2 016元提高到了3 319元。但是提高的幅度卻逐年降低,且降速較大,每年超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)。2011年繳費(fèi)基數(shù)比2010年提高了13.14%,2014年僅比2013年提高了7.92%。2015年提高幅度雖有所回升,但仍然低于2013年的水平。這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致基金收入增長(zhǎng)放緩(見(jiàn)表3)。而導(dǎo)致個(gè)人平均繳費(fèi)基數(shù)增長(zhǎng)幅度降低的原因主要是城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資增長(zhǎng)幅度近年來(lái)逐年下降。2010年以來(lái),個(gè)人平均繳費(fèi)基數(shù)增長(zhǎng)幅度與城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資增長(zhǎng)幅度比較接近。

表2 2010～2015年實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)與應(yīng)繳費(fèi)人數(shù)比較

注:應(yīng)繳費(fèi)人數(shù)=總參保人數(shù)-離退休人數(shù)。

表3 2010～2015年城鎮(zhèn)職工個(gè)人平均繳費(fèi)基數(shù)及占平均工資的比重

資料來(lái)源:人力資源和社會(huì)保障部《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告》歷年報(bào)告。

(二)支出壓力增大原因分析

1.離退休人數(shù)增速高于參保人數(shù)

離退休人數(shù)增速超過(guò)新增參保人數(shù)既可能導(dǎo)致基金當(dāng)期收不抵支,還可能引起長(zhǎng)期財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。截至2015年底,參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休人員為9 142萬(wàn)人,較2014年增加549萬(wàn)人,增長(zhǎng)6.4%;較2010年增加2 837萬(wàn)人,年均增長(zhǎng)7.7%。而2015年參保人數(shù)雖比2014年增加1 237萬(wàn)人,但增長(zhǎng)幅度僅為3.6%;與2010年相比,參保人數(shù)增加了9 654萬(wàn)人,但年平均增長(zhǎng)幅度僅為6.6%,比離退休人員年均增幅低1.1個(gè)百分點(diǎn)。離退休人員大幅度增加具有必然性。一方面,受人口結(jié)構(gòu)影響,我國(guó)從2002年開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì),并且正處在進(jìn)一步快速老齡化階段,老齡化程度還會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重;另一方面,隨著人民生活水平的提高,特別是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,人均壽命越來(lái)越長(zhǎng)。但離退休人員大幅度增加也并不全是客觀原因造成的,提前退休人數(shù)的增加也是一大原因。

2.連續(xù)多年大幅度提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇

為了讓改革開(kāi)放成果惠及離退休人員,按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署,從2005年起已連續(xù)11年上調(diào)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金,由2004年的每月人均647元,提高到2015年的每月人均2 251元,累計(jì)增長(zhǎng)了240.03%,年均增長(zhǎng)率達(dá)12%。2010年以來(lái)也累計(jì)提高了878元,增長(zhǎng)幅度達(dá)64.5%,年均增長(zhǎng)10.5%?；攫B(yǎng)老金保險(xiǎn)待遇連續(xù)多年大幅度調(diào)整,既給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帶來(lái)較大的支付壓力,還可能形成不符合經(jīng)濟(jì)、人口變化實(shí)際的社會(huì)不合理預(yù)期。

從社會(huì)公平和保障民生的角度講,近年來(lái)連續(xù)大幅度提高退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平是必要的,在一定程度上是對(duì)調(diào)待前養(yǎng)老金增長(zhǎng)低于工資增長(zhǎng)甚至物價(jià)上漲幅度從而替代率偏低做出的補(bǔ)償。但是這種狀況也反映了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展上存在的不足。一方面,現(xiàn)行制度缺乏明確的調(diào)待機(jī)制,并沒(méi)有形成與整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展相適應(yīng)的機(jī)制性安排。調(diào)整待遇是平衡各方待遇水平的短期安排,但實(shí)際上又長(zhǎng)期執(zhí)行。另一方面,由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)組成的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)沒(méi)有按照預(yù)期進(jìn)行,企業(yè)年金制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢,未能發(fā)揮應(yīng)有的作用,退休人員養(yǎng)老完全依靠基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅要?！盎尽?而且要對(duì)提高退休人員養(yǎng)老金水平負(fù)全責(zé)。2010～2015年,我國(guó)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的替代率一直保持在66%～67.6%之間。基本養(yǎng)老金待遇過(guò)高,意味著繳費(fèi)負(fù)擔(dān)也過(guò)高。這又?jǐn)D占了具有宏微觀積累和投資功能的企業(yè)年金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展空間,不利于這兩個(gè)支柱的發(fā)展。

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支風(fēng)險(xiǎn)成因分析:制度分析視角

財(cái)務(wù)原因是養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收不抵支的直接原因,制度層面的原因則是出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支及制度長(zhǎng)期財(cái)務(wù)不可持續(xù)的根本原因。

(一)基金“入不敷出”提前出現(xiàn)

目前,在全國(guó)層面,養(yǎng)老金當(dāng)期征繳收入大于支出,但由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌,基金盈余統(tǒng)籌區(qū)無(wú)法向赤字統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移,基金財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、撫養(yǎng)比高、經(jīng)濟(jì)困難的省份地區(qū)提前出現(xiàn)。2009～2014年,我國(guó)分省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金支出減去征繳收入后,結(jié)余為負(fù)數(shù)的省份分別為16個(gè)、15個(gè)、12個(gè)、19個(gè)、19個(gè)和24個(gè)。在省級(jí)統(tǒng)籌下,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在缺口的省份只能依靠中央和地方財(cái)政補(bǔ)足。這導(dǎo)致中央財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額不斷擴(kuò)大,2010年為1 815億元,占總收入的14.9%。到2015年上升到了3 970億元,占總收入的比例沒(méi)有變,但補(bǔ)助總額上升了118.73%。即使加上財(cái)政補(bǔ)貼,基金累計(jì)結(jié)余增速放緩,基金財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)加大。2015年,山西、內(nèi)蒙古、陜西、遼寧、河北、青海、吉林、黑龍江等8個(gè)省份基金結(jié)余出現(xiàn)下降。其中,黑龍江、河北、遼寧尤為嚴(yán)重,分別減少235億元、183億元和100億元,其他省份減少額在8億元至41億元之間。

(二)歷史債務(wù)償還壓力增大

按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十三條的規(guī)定:“國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前,視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)?！钡怯捎谠诼毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初,并沒(méi)有建立相應(yīng)的歷史債務(wù)償還機(jī)制,視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)際上并沒(méi)有明確的資金來(lái)源。改革前已經(jīng)退休人員的全部養(yǎng)老金和改革前參加工作、改革后退休的人員的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過(guò)渡性養(yǎng)老金,以及養(yǎng)老金增長(zhǎng)都由現(xiàn)在的養(yǎng)老基金支付。隨著離退休人員數(shù)量不斷增加,歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)也越來(lái)越重,在東北老工業(yè)基地表現(xiàn)得尤為突出。解決老人和中人的歷史債務(wù)問(wèn)題,雖已由社會(huì)保險(xiǎn)法明確規(guī)定,但尚無(wú)機(jī)制性的落實(shí)措施。為確保當(dāng)期養(yǎng)老金待遇支付,個(gè)人賬戶空賬規(guī)模仍有擴(kuò)大趨勢(shì),損失了實(shí)際投資收益。

(三)繳費(fèi)基數(shù)確定方式存在管理漏洞

個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)占平均工資比重不僅長(zhǎng)期偏低,而且呈下降趨勢(shì),無(wú)疑也是導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)放緩的原因。2010年,平均繳費(fèi)基數(shù)占平均工資的比重僅為66.2%。到2015年,已降低到64.2%。平均繳費(fèi)基數(shù)長(zhǎng)期偏低有三個(gè)方面原因。首先是多數(shù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基數(shù)核定方法不盡合理。按照現(xiàn)行規(guī)定,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定繳費(fèi)基數(shù),既可以采用逐月核定單位工資總額的辦法,也可以采用單位中全部職工繳費(fèi)基數(shù)之和的方法。理論上講,能核準(zhǔn)單位每個(gè)月的工資總額作為單位繳費(fèi)基數(shù)當(dāng)然好。但現(xiàn)實(shí)情況是繳費(fèi)單位面廣量大,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能以單位申報(bào)的工資總額為準(zhǔn)。單位出現(xiàn)少報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)工資總額的情況,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。第二是隨著職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大,低收入勞動(dòng)者占比增加,在一定程度上拉低了平均繳費(fèi)基數(shù)。2010年,純企業(yè)單位參保人數(shù)為18 627萬(wàn)人,占參?？?cè)藬?shù)的69.75%;2015年增長(zhǎng)到24 780萬(wàn)人,占參保總?cè)藬?shù)的70.01%,比2010年增長(zhǎng)了6 253萬(wàn)人,年均增長(zhǎng)幅度僅為6.0%。而主要以個(gè)體身份參保的其他人員2010年為 5 107萬(wàn)人,占參保總?cè)藬?shù)的19.12%;到2015年已達(dá)到8 343萬(wàn)人,占參?？?cè)藬?shù)的比例提高到了23.6%,比2010年增長(zhǎng)了3 236萬(wàn)人,年均增長(zhǎng)幅度達(dá)到了10.3%。第三是用人單位低報(bào)繳費(fèi)基數(shù)。全國(guó)繳費(fèi)基數(shù)僅占平均工資的65%左右,相差約35%。即使按照當(dāng)年社會(huì)平均工資核定繳費(fèi)基數(shù)也只有70%多一點(diǎn),相差也在25%以上,也就是說(shuō)至少四分之一以上的工資收入未納入繳費(fèi)基數(shù)。并且個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)增幅總是低于同時(shí)期平均工資增幅,2010年以來(lái)每年都要降低約1%。這表明有很多用人單位是踩著繳費(fèi)基數(shù)的下限申報(bào)繳費(fèi),而不是遵循社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定按職工工資總額足額繳納。

(四)中斷繳費(fèi)和逃費(fèi)現(xiàn)象較多

在制度設(shè)計(jì)方面,主要是多繳多得激勵(lì)機(jī)制不健全,領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年限偏低,退休年齡也偏低。首先,按照現(xiàn)行養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,無(wú)論基礎(chǔ)養(yǎng)老金還是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金都有多繳多得、長(zhǎng)繳多得的機(jī)制,但缺乏激勵(lì)人們長(zhǎng)久繳費(fèi)的累進(jìn)式激勵(lì)措施。其次,領(lǐng)取養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限要求偏短。在1993年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初,為了與1953年勞動(dòng)保險(xiǎn)規(guī)定的10年條件相銜接,提高了五年,規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限僅15年,沒(méi)有建立動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制。20多年來(lái)一直沒(méi)有做調(diào)整,導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)有不少只求繳滿15年的參保人員。第三,我國(guó)現(xiàn)行退休年齡偏低,職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取條件中,男性滿60周歲、女性滿50周歲的規(guī)定60余年沒(méi)有變化。而且我國(guó)還存在較多提前退休現(xiàn)象,退休年齡偏低必然導(dǎo)致參保人員平均繳費(fèi)年限縮短,退出參保人群的速度加快。

據(jù)人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心2014年進(jìn)行的調(diào)查和監(jiān)測(cè)結(jié)果,中斷繳費(fèi)人員情況主要有四個(gè)特點(diǎn):一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中斷繳費(fèi)者多為非本地戶籍人員。2014年末,北京市中斷繳費(fèi)人員354.7萬(wàn)人,其中有非本地戶籍人員269萬(wàn)人,占75.8%。二是中斷繳費(fèi)人員30歲以下的占多數(shù),約占全部中斷繳費(fèi)人數(shù)的46%。北京市中斷繳費(fèi)人員中30歲以下的有195.9萬(wàn)人,占55.2%。三是繳費(fèi)年限普遍較短,繳費(fèi)年限少于5年的占70%。北京市中斷繳費(fèi)人員中繳費(fèi)年限少于5年的有313萬(wàn)人,占88.2%;重慶有88.5萬(wàn)人,占76.5%;福建有23.4萬(wàn)人,占61.5%。四是繳費(fèi)基數(shù)普遍偏低,繳費(fèi)基數(shù)在2 500元以下的占72.9%。北京市2014年新增中斷繳費(fèi)人員96.5萬(wàn)人,繳費(fèi)基數(shù)在2 500元以下的有68.5萬(wàn)人,占71%。

綜合分析中斷繳費(fèi)的四種情況和人員特征不難看出,中斷繳費(fèi)人員中,流動(dòng)人員、繳費(fèi)年限低于5年的人員、低收入人員及年輕人所占比重比較大。其中很大一部分是農(nóng)民工,也包括一些個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員。導(dǎo)致這些人員中斷繳費(fèi)的原因主要有三個(gè):一是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接政策還不夠落實(shí),轉(zhuǎn)移接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系還不夠順暢,一些流動(dòng)人員被迫中斷繳費(fèi)。以深圳市為例,截至2013年底,共積壓了8萬(wàn)多個(gè)因各種原因沒(méi)有辦結(jié)的轉(zhuǎn)接案件,有的歷時(shí)3年“懸而未決”。二是個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員繳費(fèi)率20%,繳費(fèi)基數(shù)為社會(huì)平均工資的100%,相當(dāng)一部分人的實(shí)際收入并不高,有相當(dāng)多的人反映繳不起,中斷繳費(fèi)現(xiàn)象較多。三是重復(fù)統(tǒng)計(jì)。由于信息系統(tǒng)不統(tǒng)一,管理服務(wù)跟不上,一些參保人員多地重復(fù)參保,不僅可能在一地被統(tǒng)計(jì)為繳費(fèi)人員,在另一地又被統(tǒng)計(jì)為中斷繳費(fèi)人員,還有可能被多次統(tǒng)計(jì)為中斷繳費(fèi)人員。

由于企業(yè)改制、重組以及破產(chǎn)等原因,部分國(guó)有企業(yè)職工失業(yè)、下崗、離崗自謀職業(yè),導(dǎo)致部分人員也因此中斷繳費(fèi)。這種情況在個(gè)別省份比較突出,但從全國(guó)范圍來(lái)看,所占比例并不大,不是導(dǎo)致中斷繳費(fèi)比例持續(xù)上升的主要人群。這部分人群中,有一些視同繳費(fèi)年限加上實(shí)際繳費(fèi)年限已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)15年,符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件,屬于自愿中斷繳費(fèi)。也有一些由于技能單一,再就業(yè)困難,收入水平低,沒(méi)有能力繳費(fèi),屬于被迫中斷繳費(fèi)。

隨著當(dāng)前大數(shù)據(jù)規(guī)模及類型的擴(kuò)增，數(shù)據(jù)挖掘處理的能力成為一個(gè)日益突出的問(wèn)題.并行聚類技術(shù)的廣泛應(yīng)用有效地緩解了聚類算法效率低的問(wèn)題.在并行計(jì)算中，采用粒度思想對(duì)數(shù)據(jù)集進(jìn)行劃分，盡可能找出并行粒子來(lái)簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)集，以提高數(shù)據(jù)處理的效率.但由于許多數(shù)據(jù)集在某種粒度大小上是不可并行的，因此需對(duì)其進(jìn)行劃分以尋找合適粗細(xì)的粒子，形成粒度級(jí)別不同的數(shù)據(jù)子集，幫助減少噪聲數(shù)據(jù)并使得數(shù)據(jù)集能有較大的并行度.

(五)基金保值增值能力不足

長(zhǎng)期以來(lái),養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能投資國(guó)債和協(xié)議存款，嚴(yán)重制約基金保值增值能力。各地社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)方式基本還是以銀行存儲(chǔ)獲息為主,基金收益率低。國(guó)家有關(guān)試點(diǎn)證明能夠保值增值的一些投資運(yùn)營(yíng)方式,在多數(shù)地區(qū)尚未啟動(dòng)。2015年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率達(dá)到3.1%,已是近7年以來(lái)最高的。2009～2014年的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率分別為2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%。另一方面,養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低,基金收入分散,積累不成規(guī)模,也不利于進(jìn)行有效投資運(yùn)營(yíng)。而且現(xiàn)行的基金管理制度導(dǎo)致基金收入劃轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng),一年中有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間基金都在賬戶間流轉(zhuǎn),不能迅速沉淀形成積累,不僅不能用于收益率較高的投資,連利息收入都很少。2016年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理改革已經(jīng)啟動(dòng),將有效提高基金的保值增值能力。

(六)經(jīng)辦管理體制與服務(wù)能力有待提高

1.社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制依然不統(tǒng)一。人社和稅務(wù)兩個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的狀況仍在繼續(xù),還有一半的省份社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由地稅部門(mén)征收,在一定程度上也影響了經(jīng)辦資源整合進(jìn)程。2015年,有的省份或地市又將辦理社會(huì)保險(xiǎn)登記、核定繳費(fèi)申報(bào)、清理企業(yè)欠費(fèi)職責(zé)劃歸地稅部門(mén),實(shí)行全責(zé)征收。在此模式下,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)掌握用人單位是否按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),增加了社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行管理的復(fù)雜性。一些地區(qū)還存在五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)分開(kāi),有的由人社部門(mén)征收,有的由稅務(wù)部門(mén)征收。在部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門(mén)征收的地區(qū),靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民等群體的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)仍由社保部門(mén)征收,給用人單位造成了不必要的負(fù)擔(dān)。

2.基金征繳稽核力度不夠、管理手段落后也對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入有一定影響。首先是信息系統(tǒng)不統(tǒng)一,從制度全覆蓋到人員全覆蓋存在難度。各省(區(qū)、市)統(tǒng)籌區(qū)所用信息系統(tǒng)不統(tǒng)一,系統(tǒng)間數(shù)據(jù)交流和共享仍存在困難。各個(gè)險(xiǎn)種信息系統(tǒng)也存在差異,很多地區(qū)在參保人數(shù)上難以做到準(zhǔn)確一致。做不到應(yīng)保盡保,自然也就做不到應(yīng)繳盡繳。信息系統(tǒng)不一致還導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)管理部門(mén)很難對(duì)參保人跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)換工作狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)控。其次是經(jīng)辦能力不足,繳費(fèi)基數(shù)核定、稽核等業(yè)務(wù)無(wú)法達(dá)到精細(xì)化管理的要求。企業(yè)在申報(bào)繳費(fèi)人數(shù)和工資基數(shù)后,需要經(jīng)辦人員進(jìn)一步核定并定期進(jìn)行稽核。但我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)參保人員與經(jīng)辦服務(wù)人員比長(zhǎng)期偏高,電子化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)辦模式快速發(fā)展雖然可以提高經(jīng)辦效率,但征繳稽核和風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù)人員依然十分短缺。一些地方開(kāi)始探索PPP模式外包稽核和風(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù),但尚未全面推廣?；撕惋L(fēng)險(xiǎn)管理業(yè)務(wù)精細(xì)化水平低,不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)應(yīng)繳未繳問(wèn)題,各地普遍存在企業(yè)瞞報(bào)漏報(bào)繳費(fèi)人數(shù),尤其是瞞報(bào)漏報(bào)繳費(fèi)基數(shù)的問(wèn)題突出。

此外,人口老齡化和少子化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場(chǎng)不確定因素增加等也是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期收不抵支和長(zhǎng)期財(cái)務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因。

四、政策建議

第一,提高統(tǒng)籌層次。由于各險(xiǎn)種統(tǒng)籌層次普遍較低,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在絕大多數(shù)地區(qū)僅實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)統(tǒng)一調(diào)劑基金。制度碎片化下基金無(wú)法跨統(tǒng)籌區(qū),導(dǎo)致在全國(guó)基金收支仍然盈余情況下,部分老工業(yè)基地、撫養(yǎng)比高的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象。因此,要盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌,降低各地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)水平和待遇水平差異。既降低財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān),又保證補(bǔ)貼的合理性。

第二,動(dòng)態(tài)償還歷史債務(wù)。從前文分析可以看出,當(dāng)期財(cái)務(wù)收不抵支、基金結(jié)余出現(xiàn)下降的山西、內(nèi)蒙古、陜西、遼寧、河北、吉林、黑龍江等省均是歷史負(fù)擔(dān)較重的老工業(yè)基地。表明財(cái)政沒(méi)有完全償還歷史債務(wù)是當(dāng)期財(cái)務(wù)收不抵支的重要原因。償還歷史債務(wù)資金可以通過(guò)財(cái)政撥款、發(fā)行特別國(guó)債、劃撥國(guó)有資產(chǎn)等。目前,改革初期的中人也逐漸進(jìn)入退休年齡,智利式前端償還模式已經(jīng)不適合我國(guó),但建立終端(即待遇階段)動(dòng)態(tài)償還機(jī)制非常必要。終端償還機(jī)制通過(guò)分期付款,可以降低財(cái)政的當(dāng)期負(fù)擔(dān)。

第三,改革繳費(fèi)基數(shù)確定方式,強(qiáng)化征繳和稽核。在工資較快增長(zhǎng)情況下,以上一年社平工資確定繳費(fèi)基數(shù)的方法必然會(huì)減少基金收入。因此一方面要強(qiáng)化對(duì)正規(guī)用人單位的征繳和稽核,做到應(yīng)繳盡繳,另一方面對(duì)確定繳費(fèi)基數(shù)確實(shí)困難的用人單位可以依據(jù)上一年社平工資確定繳費(fèi)基數(shù),但年底要根據(jù)當(dāng)年實(shí)際情況補(bǔ)繳差額。

第四,優(yōu)化繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制,降低中斷繳費(fèi)和逃費(fèi)發(fā)生率。盡快建立個(gè)人賬戶實(shí)現(xiàn)多繳多得、長(zhǎng)繳多得機(jī)制,消除終端繳費(fèi)和逃費(fèi)負(fù)激勵(lì)因素。改變一刀切的最低15年繳費(fèi)要求,50歲以上勞動(dòng)者可以試用該條款,對(duì)50歲以下勞動(dòng)者應(yīng)參考預(yù)期壽命和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提高繳費(fèi)時(shí)間要求。

第五,優(yōu)化退休金待遇調(diào)整機(jī)制。國(guó)際上養(yǎng)老金待遇調(diào)整有盯著通脹率、工資增長(zhǎng)率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率以及這幾個(gè)指標(biāo)的合成指標(biāo)等形式。要盡快根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景完善調(diào)待機(jī)制,既保障老年的退休收入,又要防止福利待遇膨脹。

第六,加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策落實(shí)。國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(國(guó)發(fā)〔2015〕48號(hào)),為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金貶值問(wèn)題提供了政策基礎(chǔ),今后要按照該辦法要求盡快培育市場(chǎng)、強(qiáng)化監(jiān)管,提高基金結(jié)余的保值增殖能力。

第七,理順經(jīng)辦管理體制,提高服務(wù)能力。盡快結(jié)束雙重征繳體制,將征繳業(yè)務(wù)統(tǒng)一到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),發(fā)揮社保部門(mén)的專業(yè)化優(yōu)勢(shì),提高征繳和稽核效率。加快推進(jìn)綜合柜員制改革和信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),積極利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)滿足參保人員多元化服務(wù)需求。

[1]孟昭喜,傅志明.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)報(bào)告(1978-2013)[R].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2014.12.

[2]孟昭喜,傅志明.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)報(bào)告(2014-2015)[R].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2016.11.

[3]鄭秉文.中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011[R].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2011.12.

[4]人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心. 中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015 [R].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2016.

[責(zé)任編輯:彭 誦]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.014

2017-01-11

傅志明,1965年生,男,四川岳池人,山東工商學(xué)院教授,博士,碩士生導(dǎo)師,研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、人力資源管理,(電子郵箱)fzm6528@yahoo.com.cn。

F842.612

A

1672-5956(2017)02-0095-07