基層央行政府采購工作績效評價實證分析研究

溫萬祥+閆現(xiàn)偉

【摘要】自人民銀行實施政府采購以來，其績效評價問題成為一項挑戰(zhàn)與難點。本文以層次分析法等方法構建出了政府采購績效評價體系，收集整理某省A、B、C、D、E五個地市中心支行2016年政府采購數(shù)據(jù)，采取計算、分析，得出評價結果，并據(jù)此分析了存在的問題，提出相關建議。

【關鍵詞】央行 政府采購 績效評價 分析

近年來，人民銀行政府采購工作歷經(jīng)節(jié)資防腐、公平效率兼顧、物有所值的宗旨轉變，但在節(jié)約預算資金、依法規(guī)范操作的同時，也引來程序繁瑣的詬病。諸如基層央行政府采購是否必要、程序能否簡化、成績究竟如何成為了輿論探討的焦點。因此，對基層央行政府采購工作開展績效評價顯得極為重要。

一、績效評價指標體系構建情況

以A、B、C、D、E5家地市中心支行政府采購相關人員調查問卷為基礎，通過征集相關評價指標，組織召開專題會議調整指標，采用YAAHP層次分析軟件計算指標權重，構建出一套科學、全面的指標體系。其中，一級指標體系包含政府采購計劃及預算管理、過程規(guī)范性、采購效益、采購效率、采購質量、社會業(yè)績及廉政建設7個方面，權重分別為12分、30分、16分、12分、12分、16分。一級指標體系下設二級評價指標，主要涵蓋政府采購占全年采購總額的比重、采購計劃編制的及時性和科學性等多方面的內容。

二、績效評價對象數(shù)據(jù)收集

（一）數(shù)據(jù)來源及方法

績效評價定量指標主要來源于年度政府采購信息統(tǒng)計報表、采購項目檔案、會議紀要、報銷憑證等文件資料。績效評價定性指標主要來源于問卷調查、評審專家評估及相關維修、處罰等記錄?？冃гu價主要采取成本效益分析、數(shù)據(jù)分析、比較法、公眾評判法等方法，利用數(shù)據(jù)客觀計量評分。

（二）描述性統(tǒng)計

基于檔案完整、數(shù)據(jù)收集考慮，此次共獲取68項政府采購項目，采購預算1582.27萬元，分別占全轄政府采購次數(shù)、采購預算的62.40%、85.53%。評價對象實際采購金額1403.35萬元，平均節(jié)資率為11.31%；臨時采購項4項，金額57.25萬元，分別占樣本數(shù)據(jù)的5.89%、4.08%；平均采購額為20.64萬元，平均評審成本為0.10萬元，占采購額的4.8%。被調查對象基本能做到合規(guī)編制招標文件，完整收集項目檔案，發(fā)生供應商質疑1次、問題檔案4項。不存在招標文件違規(guī)、流標廢標現(xiàn)象。具體情況見表1。

表1 2016年政府采購績效評價基礎數(shù)據(jù)表 單位：萬元、個、次

（三）調查問卷統(tǒng)計說明

2016年政府采購工作績效評價調查問卷包含政府采購工作人員機構設置基本情況、采購計劃是否經(jīng)過管委會審批等13類問題，目的是掌握績效評價定性指標并核實基礎數(shù)據(jù)的真實性。此次績效評價問卷共發(fā)放60份，收回57份，占比95%；有效問卷55份，占比91.67%。

從制度建設看，5個被評價單位均能建立采購實施細則、評標紀律、信息公開等相關制度。從采購計劃編制看，除C行政府采購計劃未提交管委會或行長辦公會審議外，A、B、D、E行均可于3月份之前匯集編制年度采購計劃并提交相關會議審批。從評標、開標過程看，5個評價單位未發(fā)現(xiàn)流程操作違規(guī)、圍標串標、貪污受賄等問題。從采購周期看，A、B、C、E行發(fā)生超出規(guī)定日期各1次。從產(chǎn)品驗收時間看，未發(fā)現(xiàn)貨物超出5日或服務超出15日驗收現(xiàn)象。從采購結果滿意度看，滿意問卷42份，占比76.36%；比較滿意9份，占比16.36%；基本滿意4份，占比7.27%。從信息公開看，均能實現(xiàn)2個工作日內網(wǎng)公開采購金額、方式、中標供應商等結果信息。

三、績效評價結果及問題

（一）績效評價總體結果

經(jīng)過實地查驗檔案資料、問卷調查，核實統(tǒng)計了預算執(zhí)行、預算執(zhí)行、政府采購數(shù)量、價格、時間、成本和社會業(yè)績等定量指標，有效掌握了采購合規(guī)性、質量滿意度和廉政建設等定性評價，采取成本效益法、比較法、數(shù)據(jù)分析法以及公眾評判法等手段，對績效評價指標進行量化打分，并統(tǒng)籌考慮被評價單位數(shù)據(jù)收集等整體情況，得出績效評價結果。A、B、C、D、E5家地市中心支行分別取得90.50分、89分、87.5分、89分、91分，分別為優(yōu)秀、良好、良好、良好、優(yōu)秀等級。

（二）采購計劃及預算管理評價

政府采購計劃與預算管理評價主要依據(jù)于評價對象金額占政府采購比重、采購計劃是否于一季度內編制審批以及計劃科學合理性、全年采購計劃完成程度、臨時采購比重等內容。從表2可見，被調查對象采購計劃與預算管理仍存在以下問題：（1）個別行采購計劃科學性不夠，未能全面反映采購需求，且實際執(zhí)行檔案較少，不足以代表采購績效水平。（2）因預算緊張、未合理安排支出等原因，使部分采購項目流產(chǎn)，采購計劃執(zhí)行率不足。（3）被調查對象因預測業(yè)務需求能力不足客觀原因和不重視計劃編制主觀原因，導致臨時采購項目屢禁不止。

（三）采購程序規(guī)范性評價

政府采購程序規(guī)范性評價主要是對采購信息、招標文件編制、開標評標過程、供應商和采購檔案合規(guī)性的綜合考評。從表3可見，被調查對象政府采購過程規(guī)范性較高，平均達到了目標的90.66%，但仍可發(fā)現(xiàn)以下問題：（1）個別采購項目招標文件編制質量不高，未能全面科學描述采購需求，造成采購結果與需求偏差。（2）個別采購項目未投標人審核不嚴，造成投標經(jīng)辦人身份和簽字權力質疑。（3）部分行會計部門主管直接參與開標、評標，嚴重影響中標結果。（4）個別項目檔案存在日期順序不合理、內容前后不一等問題。

（四）采購效益評價

政府采購效益評價是對節(jié)約采購資金、采購成本費用的綜合考評，是采購“物有所值”的直接體現(xiàn)。從表4可見，實際采購價格均低于預算和同期市場價格，實現(xiàn)了政府采購的節(jié)資效益，但仍存在以下問題：（1）不考慮評審費用，采購合同價格高于市場價格的90%，不能有效發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，明顯降低采購價格。（2）貨物類采購價格與預算差異較大，節(jié)資率較高；工程、服務類采購價格與預算基本持平，節(jié)資率較低，服務類項目采購仍有節(jié)資空間。

（五）采購效率評價

采購“物有所值”的要求是兼顧效率與公平，能否及時完成采購過程、滿足需求方要求是政府采購效率的評價標準。從表5可見，被調查對象政府采購過程較為漫長、效率較低，主要問題有：（1）單次采購額較小，個別行平均每次采購額僅為4萬元，造成采購程序的重復浪費。（2）需求文件編制質量不高，反復修改招標文件造成過程漫長，個別項目采購時間超過2月。（3）個別系統(tǒng)購建項目供貨超出合同約定時限，同時，也存在驗收付款不及時的現(xiàn)象。

（六）采購質量評價

政府采購最終目的實現(xiàn)需求方的需求，提供需要的貨物、工程及服務，采購結果驗收、用戶滿意度是評價采購質量的重要指標。從表6可見，被調查對象政府采購結果較為滿意，個別行取得滿分，但整體看仍存在以下問題：（1）因技術參數(shù)描述不精確或產(chǎn)品配置過高，未能購入傾向產(chǎn)品或購入較低配置產(chǎn)品，部分用戶滿意度不高。（2）部分項目未進行屬地化采購，外地中標供應商未能及時提供安裝、使用、維修服務。

（七）社會責任與廉政評價

支持中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)先購置節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品是人民銀行政府采購履行社會責任的重要舉措，而廉政建設是保證采購公平公正的重要手段。從表7可見，被調查對象政府采購廉政制度健全完善，未發(fā)現(xiàn)一例腐敗案件，并能有效履行社會責任面向中小企業(yè)采購、購置節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。

四、提高政府采購績效水平的建議

（一）正確樹立采購觀念

一是矯正政府采購概念，依據(jù)總行政府采購項目及限額標準，厘清政府采購、批量采購、部門政府采購、分散采購、零星采購之間聯(lián)系與區(qū)別，按對應程序做好采購實施。二是樹立采購“集中”意識，測算業(yè)務需求或增幅報送采購計劃，擴大采購規(guī)模，減少采購次數(shù)。三是樹立采購“統(tǒng)一”認識，滿足業(yè)務需求的前提下，減少個性、豪華性需求，實現(xiàn)需求的共性配置。四是樹立“規(guī)范”采購認識，采購程序是實現(xiàn)分權制衡、流程控制、財權事權分離的必要手段，邊際收益遠高于邊際成本。

（二）科學編制采購需求

一是完善采購需求書編制內容，務必翔實描述技術參數(shù)，嚴禁單列品牌型號，尤其是信息建設項目或系統(tǒng)工程，應包含系統(tǒng)集成等服務條款，避免將項目分拆為設備采購。二是加強采購市場調研，采購實施部門應結合自身資源對市場供需、采購方式等內容開展調研，并及時與需求部門溝通反饋相關意見，減少采購過程的責任推諉與拖延。

（三）實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+采購

一是利用中央機關政府采購電子平臺或地方政府電子采購平臺，以采購人身份參與或直接與中標供應商談判實施采購，實現(xiàn)服務等項目的效率效益雙優(yōu)。二是與京東、蘇寧、天貓等國內主流電商進行談判，確定定點供貨電商，明確采購范疇、優(yōu)惠折扣、競價模式、物流配送、售后服務等內容，實現(xiàn)人民銀行的社會化采購，破解政府采購價高難題。

（四）完善制度體系建設

一是細化考評內容，結合工作實際修正評價標準，科學健全評價指標結構和種類，進一步豐富完善政府采購績效評價指標體系。二是利用政府采購管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集功能，設定績效評價計算程序，采取系統(tǒng)采集定量數(shù)據(jù)、科學評價錄入定性數(shù)據(jù)相結合的方式，實現(xiàn)績效評價的無紙化、電子化。三是改變意味發(fā)現(xiàn)問題、追究責任的考評模式，結合工作實際融入獎勵成份，增加政府采購提高績效水平的正向激勵。

參考文獻

[1]張曉哲.《基層人民銀行集中采購效益的分析和研究》[J].財經(jīng)界，2016年09期.

[2]蔡榕，程劍筠.《電子企業(yè)采購績效評價指標體系的構建》[J].管理觀察，2015年29期.

[3]熊子奇.《高校政府采購的績效評價指標體系的構建》[J].電子世界，2014年02期.

[4]旭紅.《當前基層人民銀行集中采購效益的分析和研究》[J].財經(jīng)界，2009年07期.

[5]王治.《我國地方政府采購績效綜合評價研究》[D].華中科技大學，2006.

作者簡介：溫萬祥（1983-），男，漢族，四川峨眉山人，現(xiàn)供職于人民銀行銀川中心支行，會計師，本科，會計理論與實務研究；閆現(xiàn)偉（1985-），男，漢族，河南安陽人，現(xiàn)供職于人民銀行銀川中心支行，會計師，碩士研究生，財務理論與實踐研究。