包麗娜

摘 要： 空間規(guī)劃是現(xiàn)代政府調(diào)控市場經(jīng)濟(jì)，合理配置資源，平衡各方利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效和可持續(xù)發(fā)展的重要工具，其地位與作用在我國已經(jīng)步入城市化會(huì)的背景下日益凸顯，并且具有多尺度和綜合性的特征。發(fā)展特色小城鎮(zhèn)是建設(shè)新型農(nóng)村的重點(diǎn)，但是目前我國目前還沒有出臺(tái)具體的建設(shè)特色城鎮(zhèn)規(guī)劃，并且由于多方面的原因，我國的空間規(guī)劃存在著“多規(guī)”并存化及“多規(guī)失衡”的現(xiàn)象，集中表現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容不一致，相互沖突及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難協(xié)調(diào)等方面，深刻影響著各項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施性和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。本文以“多規(guī)合一”為背景，研究發(fā)展庫倫旗特色城鎮(zhèn)，并且提出存在的問題。

關(guān)鍵詞： 多規(guī)合一； 特色城鎮(zhèn)； 土地利用總體規(guī)劃

1. 研究意義與背景

我國政府出臺(tái)的規(guī)劃類型有80多種，其中法定規(guī)劃有20余種，規(guī)劃體系龐雜紊亂，呈現(xiàn)“各自為政”“爭當(dāng)龍頭”的局面，在規(guī)劃編制和管理的過程中存在管理要求缺乏協(xié)同、部門規(guī)劃銜接困難和管理主體不清等問題。隨著規(guī)劃改革的深入發(fā)展，“底線式”的空間規(guī)劃、“協(xié)同式”的管理機(jī)制和“留白式”的市場實(shí)施更加引人關(guān)注，多行業(yè)的規(guī)劃整合工作勢在必行。

在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要中明確指出加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)，以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向，因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，是社會(huì)發(fā)展的需要也是土地節(jié)約集約利用的必然要求。特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一條新的路徑。

2. 相關(guān)概念

2.1 多規(guī)合一

“多規(guī)合一”即將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、市政等專項(xiàng)規(guī)劃的編制、實(shí)施進(jìn)行融合?！岸嘁?guī)合一”的內(nèi)涵應(yīng)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)工作而非一種獨(dú)立的規(guī)劃類型，是基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是平衡社會(huì)利益分配、有效配置土地資源、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和提高政府行政效能的有效手段。

2.2 特色城鎮(zhèn)

本文中所指的特色城鎮(zhèn)是指“因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)?！痹谛陆嫉摹笆濉币?guī)劃綱要中，明確提出要在未來五年中加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)。無論是發(fā)展環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端裝備制造等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，還是專注于茶葉、絲綢等歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)的小城鎮(zhèn)而是并非千鎮(zhèn)一面。

3. 多規(guī)合一下發(fā)展特色城鎮(zhèn)

3.1 研究區(qū)域概況

庫倫旗位于內(nèi)蒙古通遼市西南部，地處東經(jīng)121°09′～122°21′，北緯42°21′～43°14′，總面積4716平方公里。地處燕山北部山地向科爾沁沙地過渡地段。燕山山脈自旗境西南部延入，在中部與廣袤的科爾沁沙地相接，構(gòu)成旗境內(nèi)南部淺山連亙，中部丘陵起伏，北部沙丘綿綿的地貌。整體地勢呈西南高，東北低，因地處環(huán)境和自然條件的特殊、生活習(xí)慣以及歷史原因?qū)儆诘湫偷陌朕r(nóng)半牧區(qū)。

3.2 實(shí)施多規(guī)合一特點(diǎn)

3.2.1 多規(guī)合一并非是一個(gè)單獨(dú)的規(guī)劃部門

多規(guī)合一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、探討后制定出每部門的規(guī)劃。多規(guī)合一，能根據(jù)當(dāng)?shù)鼐C合實(shí)際情況，制定因地制宜的規(guī)劃，而不僅僅是根據(jù)片面情況或片面目標(biāo)制定單項(xiàng)規(guī)劃。雖然字面意義是“合一”，但是合一后它不是一個(gè)單獨(dú)的規(guī)劃部門，各個(gè)規(guī)劃部門根據(jù)其他部門制定出的規(guī)劃制定出本部門的規(guī)劃。

3.2.2 實(shí)施多規(guī)合一的標(biāo)準(zhǔn)

“多規(guī)合一”是每部門依據(jù)其他部門規(guī)劃制定本部門的規(guī)劃，制定一個(gè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施“多規(guī)合一”的必不可少的依據(jù)。在眾多規(guī)劃中，要依據(jù)哪個(gè)規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)問題目前還沒有明確的規(guī)定，眾說紛紜。在本文中，以土地利用規(guī)劃為依據(jù)。具體有以下幾個(gè)原因：

（1）土地的承載力

中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國面臨著人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)服務(wù)化、發(fā)展低碳化、產(chǎn)業(yè)高端化等問題和機(jī)遇。抓住機(jī)遇順應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)，需要做好土地宏觀調(diào)控，提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的場地。

（2）土地面積的有限性

十八屆五中全會(huì)決定：一對(duì)夫妻可生育兩個(gè)孩子政策。2014年，我國人口137462萬人，不考慮二孩政策的情況下到2030年我國人口將達(dá)到15億。但是提供人口生活一切的土地面積是不變的，人地關(guān)系一如既往地成為關(guān)注的熱點(diǎn)，人地關(guān)系需要重新調(diào)整。解決新增人口需要的土地問題才能解決其他的問題。

（3）土地的凈化功能

土地作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，有著凈化污染物，無機(jī)能轉(zhuǎn)有機(jī)能等功能。2015年9月21日中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提到建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個(gè)部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責(zé)。土地的凈化功能建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)和不可缺少的部分，因此土地利用規(guī)劃的編制是至關(guān)重要的。

3.3 發(fā)展特色城鎮(zhèn)

3.3.1 發(fā)展搬遷撤并型村莊

庫倫旗北部以沙丘地貌為主，生活方式以牧區(qū)為主，農(nóng)村居民點(diǎn)布局比較散開，通過合理布局新農(nóng)村居民點(diǎn)，進(jìn)行村莊整治和退宅還耕，使農(nóng)村居民點(diǎn)的整治遷并與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和牧民生活水平提高相結(jié)合。在內(nèi)蒙古“十個(gè)全覆蓋”工程中，明確有危房改造工程，在這次工程之后，該旗北部的牧區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理取得了較好的成果，目前搬遷出5個(gè)村莊并撤并新建新農(nóng)村3個(gè)，退宅還耕16191.90畝。這不僅解決了農(nóng)村居民點(diǎn)荒蕪，浪費(fèi)土地資源的嚴(yán)重問題也提高了農(nóng)牧民的實(shí)際收入，改善了農(nóng)牧民的生活。

3.3.2 發(fā)展旅游特色城鎮(zhèn)

庫倫旗擁有豐富的歷史文化，有三大寺、大青溝等歷史旅游景點(diǎn)，不僅有這些物質(zhì)文化遺產(chǎn)還有已經(jīng)被列入國家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的安代文化。庫倫旗目前也充分利用這些旅游景點(diǎn)，吸引著區(qū)內(nèi)外的游客，這無疑提高了該旗經(jīng)濟(jì)收入。不僅如此該旗2015年開發(fā)了塔敏查干沙漠旅游景點(diǎn)，到2016年景點(diǎn)純收入達(dá)到527.63萬元，明顯地提高了該旗經(jīng)濟(jì)收入水平。庫倫旗不僅是中國安代藝術(shù)之鄉(xiāng)也是中國蕎麥之鄉(xiāng)，開展蕎麥節(jié)，吸引更多的游客，不僅能把蕎麥飲食文化推廣出去還能提高政府經(jīng)濟(jì)收入。目前這項(xiàng)項(xiàng)目還未啟動(dòng)，但是相信不久的將來會(huì)漸漸發(fā)展。該旗境內(nèi)南部淺山連亙，中部丘陵起伏，北部沙丘綿綿的地貌，以溝谷為主的地形條件適合大規(guī)模種植蕎麥。特色旅游景點(diǎn)是該旗發(fā)展特色城鎮(zhèn)的一項(xiàng)重要的方式。

3.3.3 發(fā)展特色城市建設(shè)

該旗因其特有的地形條件，需要擴(kuò)建城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，因此到2011年，完成了庫倫鎮(zhèn)東梁新區(qū)北擴(kuò)2.88平方公里的控制性詳細(xì)規(guī)劃和庫倫鎮(zhèn)2.33 平方公里的古鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃方案編制工作。投資1.52億元，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目19項(xiàng)，完成了庫倫鎮(zhèn)生活垃圾處理場、廉租住房、火車站廣場等5項(xiàng)續(xù)建工程；實(shí)施了新城區(qū)道路延伸、哈達(dá)泰植物園人工湖、網(wǎng)球公園、供熱改造、燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)等14項(xiàng)新建工程。

3.3.4 發(fā)展特色自然資源

該旗截至2012年，已探明的礦產(chǎn)有27種，其中鋁、鋅、石灰石、大理石、高嶺土、鐵等儲(chǔ)量豐富。有林地達(dá)146萬畝，森林覆被率為34%，林木儲(chǔ)積量280.3萬平方米，草牧場398萬畝。值得一提的是該旗蕎麥年產(chǎn)1500萬斤以上，是國內(nèi)外市場的熱門貨。該旗也抓住這個(gè)機(jī)遇和特色，大量加工并銷售出蕎麥?zhǔn)称芳吧钣闷?，比如蕎麥面、蕎麥茶、蕎麥酒及蕎麥枕頭等。

3.4 多規(guī)合一下發(fā)展特色城鎮(zhèn)

多規(guī)合一的特點(diǎn)及其本質(zhì)是建立空間規(guī)劃體系，最后的目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。本文中發(fā)展特色城鎮(zhèn)最終目標(biāo)就是提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)收入。本文中發(fā)展特色村莊、特色城市建設(shè)、特色自然資源需要土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃理順各類規(guī)劃空間管理職能為主旨，以在有坐標(biāo)的一張圖上疊加融合各類、各專業(yè)、各行業(yè)規(guī)劃的空間信息為路徑，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃銜接一致，相互融合到一張可以明確邊界線的城鎮(zhèn)域圖上，特色城鎮(zhèn)發(fā)展就可建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王向東， 劉衛(wèi)東. 中國空間規(guī)劃體系：現(xiàn)狀、問題與重構(gòu)[J]. 經(jīng)濟(jì)地理， 2012， 32（5）：7-15.

[2] 魏廣君， 董偉， 孫暉. “多規(guī)整合”研究進(jìn)展與評(píng)述[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊， 2012（1）：76-82.

[3] 王俊， 何正國. “三規(guī)合一 基礎(chǔ)地理信息平臺(tái)研究與實(shí)踐——以云浮市“三規(guī)合一”地理信息平臺(tái)建設(shè)為例[J]. 城市規(guī)劃， 2011， 35（a01）：74-78.

[4] 郭理橋. 新型城鎮(zhèn)化與基于“一張圖”的“多規(guī)融合”信息平臺(tái)[J]. 城市發(fā)展研究， 2014， 21（3）.

[5] 步卓卿. 土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中面臨的問題與對(duì)策研究——以烏蘭察布市為例[J]. 西部資源， 2016（2）：152-155.

[6] 梁俊義， 靳曉雯. 庫倫旗土地利用動(dòng)態(tài)變化研究[J]. 西部資源， 2011（4）：79-82.