徐家良 盧永彬 吳 磊 張其偉

一、研究背景與問題提出

2004年，以《基金會管理條例》的頒布為標志，中國慈善公益事業(yè)進入快速發(fā)展時期。2008年在汶川地震爆發(fā)的背景下，全國年度社會捐贈總額首次突破1000億元（楊團，2009）。從2004年到2014年，中國的社會捐贈總額從不足500萬元上升到1046億元，基金會的數量從720家增長到4116個（楊團，2015）。幾乎同一時期，中國互聯網產業(yè)強勢崛起，騰訊公司開發(fā)的QQ、微信等構筑起大眾互聯網社交體系，新浪網推出的微博搭建起重要的在線信息發(fā)布平臺，螞蟻金服旗下的支付寶則成為居民消費活動中的重要支付工具。

同為發(fā)展迅速的新興行業(yè)，又同樣以社會公眾的參與為其支撐，慈善公益和互聯網逐步產生交集：互聯網公益、網絡草根NGO、微公益等概念逐步興起，如今已經是社會生活中人人耳熟能詳的詞匯。與上述詞匯相似，網絡募捐也是互聯網與慈善公益結合產生的新概念。

網絡募捐是“一種借助于網絡平臺，對在網絡上尋求幫助的群體提供募捐的新型社會募捐形式”（李玉芬，2013：168）。當前國內學界對網絡募捐的研究，主要有兩種形式：一種是類型學的研究，即對網絡募捐的形式進行觀察，并劃分不同的類型。如畢素華（2013）按照網絡募捐的活動形式不同，將其分為資金捐贈、物質捐贈、網絡拍賣、微公益等。侯江紅（2010）則依據募捐的頻率將我國的網絡募捐模式分為機械式募捐和有機式募捐，其中前者指因突發(fā)事件而開展的應急式、運動式募捐；后者指自愿性的、經常性的小額捐款。另一種則是網絡募捐實踐的個案研究。如李月娥（2011）等人通過對遼寧省44家草根組織的訪談，了解這些組織的互聯網使用情況，同時評估互聯網對草根慈善組織發(fā)展的影響。王少輝（2015）等人以湖北省“拯救一斤半早產兒”慈善募捐活動為研究案例，探尋移動互聯網慈善的運行機制，發(fā)現網絡募捐中動員機制與參與機制貫穿全過程，始終處于互相依賴的境地。

然而，目前國內的網絡募捐研究缺乏對單一地區(qū)整體發(fā)展狀況和制度環(huán)境的探索和總結。具體地區(qū)的網絡募捐實踐呈現哪些特點和問題？如何通過監(jiān)督管理和扶持來促進具體地區(qū)的網絡募捐活動開展？這些問題都有待回答。

為了厘清上述問題，本研究選擇了在上海市開展網絡募捐事業(yè)發(fā)展具體調研。作為中國經濟與社會發(fā)展的前沿陣地，上海慈善公益事業(yè)一直以來在國內處于標桿地位：既有大型基金會與企業(yè)在資源匯集方面的先天優(yōu)勢，又有草根公益機構和樞紐組織的長期實踐經驗。在這樣的背景下，了解上海慈善組織與互聯網接軌的程度，對我國慈善公益未來進一步發(fā)展會起到關鍵作用。

二、中國網絡募捐發(fā)展現狀與特點

網絡募捐經過十年的發(fā)展，如今基本以淘寶/支付寶平臺、騰訊公益平臺和新浪微公益平臺為主，大小眾籌網站為輔，加以少量機構自主網絡籌款，形成了現有的生態(tài)體系。到2014年底，中國的網絡募捐年收入已達到10億元左右，成為中國慈善發(fā)展過程中不容忽視的資源匯聚之所（胡雅婷，2015）。

（一）我國網絡募捐的發(fā)展歷史

中國的網絡募捐活動發(fā)端于2004年末，第三方支付平臺易寶就印度洋海嘯為北京市紅十字會開通網上捐款通道（杜薇，2011）。而2008年四川汶川地震賑災，對我國的網絡募捐事業(yè)具有開創(chuàng)性的意義。當年5月12日汶川地震爆發(fā)之后，淘寶網在事發(fā)當天就開設了快速捐贈通道，一周時間內接收捐款1738萬元（阿里研究院，2013）,同屬阿里巴巴集團的支付寶平臺也為四家公益組織開設了網上捐贈通道。同時，騰訊公司也推出了自主公益募捐平臺——騰訊樂捐。

隨后，中國網絡募捐事業(yè)進入了平穩(wěn)發(fā)展期。2012年，新浪微公益平臺正式上線；同年阿里巴巴集團整合了之前的多項公益業(yè)務，推出了支付寶E公益平臺。至此，中國網絡募捐的主要活躍平臺全部成立，網絡募捐的生態(tài)體系基本形成。

（二）我國網絡募捐的發(fā)展現狀

雖然我國的網絡募捐活動已經開展了10年以上的時間，但直到2015年底，全國統(tǒng)一的網絡捐贈統(tǒng)計機制仍未能形成，不同的研究機構也只能通過各自的數據渠道來對網絡捐贈的整體規(guī)模進行推測：2014年9月發(fā)布的《2013年度中國慈善捐助報告》稱，2013年全國網絡捐贈規(guī)模超過3億元（彭建梅，2014）。2015年11月發(fā)布的《2014年度中國網絡捐贈第三方平臺研究報告》則稱，2014年度各類網絡捐贈第三方平臺籌款總額超過4.37億元，捐贈人次超過11.17億（公益籌款人聯盟，2015）。

而在部分網絡公益平臺的官網上，也會實時更新網絡捐贈的數據。如騰訊公益在2015年12月公布的捐贈數據為8.55億元，捐贈人次為5692.1萬①騰訊公益網站：http://gongyi．qq．com/。最后訪問時間：2016年1月4日。；同期支付寶E公益平臺的捐贈數據為4.27億元，捐贈人次為12703.7萬②支付寶E公益平臺網站：https://love．alipay．com/donate/index．htm。最后訪問時間：2016年1月4日。；易寶公益圈在該日公布的捐贈數據為3086.0萬元，捐贈人次為12.3萬③易寶公益圈網站：http://gongyi．yeepay．com/。最后訪問時間：2016年1月4日。。新浪微公益平臺雖然沒有公布實時數據，但在2015年初制作的微公益3周年專題頁面上也有相應的數據披露：截至2015年1月，該平臺累計接收捐贈2.4億元，捐贈人次約為400萬④新浪微公益3周年專題，新浪微公益網站：http://gongyi．weibo．com/thirdyear。最后訪問時間：2015年8月10日。。

從上述機構的研究及披露數據可以推斷，我國的網絡捐贈整體規(guī)模在2013年底超過了5億元；2014年底累計超過8億元；而到了2015年底，我國的網絡捐贈規(guī)模已突破15億元，參與網絡捐贈的人次也突破了1.8億大關。網絡捐贈的規(guī)模呈現明顯的迅速遞增趨勢。

（三）我國網絡募捐的現行管理體制

在《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）出臺之前，我國并沒有一部專門規(guī)制募捐事業(yè)的法律，也沒有專門針對網絡募捐的法律法規(guī)。對募捐管理的相關內容分散于不同的法律、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)中，包括中央層面的《紅十字會法》、《基金會管理條例》；地方層面的募捐專項法規(guī)如《湖南省募捐條例》《廣州市募捐條例》《上海市募捐條例》《汕頭經濟特區(qū)募捐條例》《江蘇省慈善募捐許可辦法》；地方慈善條例，如《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進條例》等，也有專門針對募捐活動的主體、申請與備案、信息公開所做的規(guī)定。

然而，關于網絡募捐的相應規(guī)定，則極少被清晰地提出。《上海市募捐條例》第十四條規(guī)定，募捐組織可以通過“在廣播電臺、電視臺、報刊、互聯網站等媒體上發(fā)布募捐信息”的方式來募捐。2015年8月由民政部、國家互聯網信息辦公室和國家新聞廣電出版總局聯合發(fā)布的《關于積極發(fā)揮新聞媒體作用 做好慈善事業(yè)宣傳工作的通知》則要求，“充當慈善募捐平臺的新聞媒體應當對申請發(fā)起募捐的慈善組織進行合法性驗證，對相關求助信息的真實性進行必要審核，如發(fā)現欺詐行為或其他違法情形，及時公告并終止相關募捐活動”。這可以說是截至目前我國現有的國家層面法規(guī)政策中對網絡募捐規(guī)定最為直接的內容。對后續(xù)網絡募捐平臺的相關政策法規(guī)制定起到支撐參考作用。

不過，《慈善法》及其配套措施的出臺有效填補了網絡募捐管理體系中的法律空白。在《慈善法》中，已有多條內容提到了網絡募捐。如第二十三條規(guī)定，“開展公開募捐，可以采取多種方式，其中一條是通過廣播、電視、報刊、互聯網等媒體發(fā)布募捐信息。慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時在其網站發(fā)布募捐信息。”2016年8月，民政部頒布《慈善組織公開募捐管理辦法》，其中第十六條規(guī)定“慈善組織通過互聯網開展公開募捐活動的，應當在民政部統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布公開募捐信息，并可以同時在以本慈善組織名義開通的門戶網站、官方微博、官方微信、移動客戶端等網絡平臺發(fā)布公開募捐信息”。同時，民政部連同工業(yè)和信息化部、國家新聞出版廣電總局和國家互聯網信息辦公室聯合印發(fā)《公開募捐平臺服務管理辦法》，明確包括網絡服務提供者在內的主體為慈善組織開展公開募捐活動或者發(fā)布公開募捐信息提供平臺時所應遵守的規(guī)定和責任。在這一系列政策推動下，網絡募捐活動的規(guī)范性逐步得以提升。

三、上海市網絡募捐發(fā)展狀況

研究發(fā)現，來自上海市的捐贈者是各個網絡平臺上的捐贈主力之一，為中國網絡募捐事業(yè)的資金積累作出了重大貢獻。然而，上海的募捐主體在網絡上進行公開募捐情況，特別是與各大平臺之間的合作情況，一直是研究的盲點。為解答這一問題，本課題研究團隊采取了數據統(tǒng)計分析加上機構訪談的形式，試圖從募捐方的角度來剖析上海市的網絡募捐發(fā)展狀況。

本章的研究數據來源為研究人員對各家上海市公募基金會官方網站的訪問，對各類上海市社會組織、企業(yè)、志愿者團隊和個人在主要網絡公益平臺上接收捐贈的公開數據所進行的收集和分析，以及對上海市主要公募基金會進行訪談信息的歸納。

（一）上海市網絡募捐整體情況

1．募捐收入狀況

截至2015年12月，上海市募捐主體通過網絡捐贈獲得的總收入金額為42292054.89元。其中，上海慈善網（上海市慈善基金會官網）接收在線捐贈資金5563088.46元，上海宋慶齡基金會下設的泉公益平臺接收的捐贈資金2979277.9元?？鄢@兩個機構專屬平臺的捐贈所得，上海市募捐主體在騰訊公益平臺、支付寶E公益平臺、新浪微公益平臺、易寶公益圈平臺、眾籌網公益、淘寶公益眾籌以及京東公益眾籌七個網絡公益平臺上開展了351個成功的網絡募捐項目（至少募集到資金0.01元），募捐所得收入總和為33749688.53元。

截至2015年12月，上海市募捐主體募捐額度在100萬元以上的項目有5個；募捐金額1萬元以下的小型公益項目181個，是上海市慈善組織開展網絡募捐的主要項目類型（詳見表1）。上海市的網絡募捐項目平均籌款金額為95880元，而籌款金額的中位數則是8877元。這直接地反映出，雖然部分項目的募捐收入甚為可觀，但捐贈資金流向分布并不平均。

表1：上海市網絡募捐項目各收入區(qū)間分布

在351個網絡募捐項目當中，有322個在開展項目之前設定了目標金額。其中，113個項目在統(tǒng)計當日順利實現了募捐目標，另外209個項目則未達到募捐計劃（包含83個仍在募捐的項目），達標率為35.1%。僅從達標率來看，上海市網絡募捐項目的實際效果并不能算是十分理想，即使扣除仍在募捐的項目，也有近40%的項目未能達到募捐預期。

2．主體類型分布狀況

上海市募捐主體類型分布較為多元。調查顯示，上海市募捐主體在主要網絡平臺開展的351個募捐項目中，由基金會發(fā)起的項目最多，達137個，公募基金會在其中占據122個，還有15個項目由非公募基金會發(fā)起。剩余的214個項目當中，由民辦非企業(yè)單位發(fā)起的占絕大多數（詳見表2）。在發(fā)起機構層面，以基金會和民辦非企業(yè)單位為代表的正式登記組織是上海市網絡募捐的主要發(fā)起單位類別，共發(fā)起了310個項目，而非正式機構作為發(fā)起方的項目只有41個。

表2：上海市網絡募捐項目發(fā)起方類型分布

募捐項目大部分由正式登記組織發(fā)起的事實，與以往的學者研究結果大相徑庭。如郭楓（2011：167）等人曾指出：“網絡慈善組織的策劃人、組織者多是個人行為。網絡慈善組織的成員多是非正式身份?！钡捅菊n題的研究來看，這一觀點至少在上海并不成立，上海市的網絡募捐主體以正式注冊機構為主。

雖然自主發(fā)起了122個項目，同時為130個項目提供了公募支持，但作為募捐機構最主要構成的公募基金會，在上海市網絡募捐活動中的參與度并不高。根據基金會中心網的統(tǒng)計數據，截至2015年7月31日，上海市的公募基金會數量為56家。①基金會搜索，基金會中心網數據中心：http://data．foundationcenter．org．cn/foundation．html。最后訪問時間：2015年8月1日。本課題統(tǒng)計數據顯示，參與到主流公益平臺募捐的上海市公募基金會僅有7家。另外，56家公募基金會中有26家開設了官方網站，其中10家開通了在線支付功能；10家基金會開通了微博，其中6家在2015年保持了微博更新；16家開通了微信公眾號，其中10家在2015年保持了微信更新。56家公募基金會中，有39家沒有任何的自主網絡募捐行為。

3．募捐渠道分布狀況

大型網絡公益平臺是國內網絡募捐的主要渠道，調查所選取的7個主要公益平臺上均有來自上海的募捐主體發(fā)起募捐項目。其中，騰訊公益是最受上海市募捐主體青睞的平臺，共有236個網絡募捐項目在該平臺上發(fā)布，募得善款約2861.4萬元，無論是項目數量還是募款金額都占據了整體中的絕大部分。項目數量分列二三位的是新浪微公益和眾籌網，而募款金額排在二三位的則分別是支付寶E公益和眾籌網（詳見表3）。可見，上海市網絡募捐項目主要在騰訊公益平臺上開展，對其具有一定依賴性。

表3：上海市網絡募捐項目平臺分布

除了與大型網絡平臺合作，部分上海市的公募基金會還建立了自己的在線捐贈渠道，有的甚至已經開發(fā)了自主運營的募捐網站，部分機構網站已經創(chuàng)造了上百萬元的募捐收入。如S基金會建立的公益平臺，已經發(fā)起77個募捐項目，創(chuàng)造了200萬元以上的募款額。

近年來最熱門的社交工具之一——微信，同樣也是網絡募捐活動的重要載體。在其開通支付功能之后，微信更是成為不少慈善組織網絡捐贈收入的重要來源。在訪談中，有兩家基金會的籌款官員都將微信視為重要募捐工具，認為微信募捐有籌款效率高、傳播范圍廣、容易建立捐贈“圈子”等多項優(yōu)勢。微信在捐贈支付上的便捷，是基金會選擇的主要原因。在上海市公募基金會的實踐中，有3家基金會在無官網的情況下開通了微信公眾號，足見這一社交工具的影響力。

4．項目領域分布狀況

在項目關注領域方面，上海市募捐主體的網絡募捐項目主要關注的是兒童、教育和醫(yī)療領域，分別有94、83和67個項目關注上述領域（見圖1）。還有老人關懷、公益支持、扶貧濟困、環(huán)境保護和殘疾人關懷等領域的項目數量達到或超過10個。在募捐金額方面，教育類項目吸納捐贈的能力較強，共募集善款1721.0萬元；兒童類項目募捐所得為886.5萬元，排名第二；醫(yī)療類項目募捐所得為398.8萬元，位列第三。值得注意的是，在網絡募捐平臺上極為普遍，且創(chuàng)造了巨額捐贈收入的救災項目，在上海市募捐項目當中卻極為少見，項目數量和募捐金額所占比例均不足1%。

圖1：上海市網絡募捐項目關注領域分布

（二）上海市網絡募捐活動的主要特點

1．網絡募捐收入逐年遞增，但募捐總金額較小

截至2015年12月，本課題所統(tǒng)計的上海市募捐主體開展網絡募捐所獲得的總收入為4229.2萬元，其中在各主流網絡公益平臺上的募捐收入為3375萬元，在上海市社會捐助事業(yè)整體中所占的比例較小，剛剛達到上海市慈善基金會2014年現金收入額度（6.88億元）的6%。但是近幾年來，尤其是在2015年，上海市多家機構的網絡捐贈收入呈現出顯著上升的趨勢，總體環(huán)境處于增長階段。只是和當前的募捐整體收入相比，上海市慈善組織的網絡募捐收入處于滯后狀態(tài)。

2．募捐主體規(guī)范化程度較高，非正式機構參與較少

本課題統(tǒng)計數據顯示，網絡公益平臺上與上海市有關的351個募捐項目中，有310個由正式登記注冊的組織發(fā)起或執(zhí)行，占據了整體的88.3%；而總共228個發(fā)起方不具備公開募捐資格的項目中，有192個項目獲得公募基金會的公募支持?？梢姡虾Ｊ械木W絡募捐主體規(guī)范化程度較高，也較為注重項目的合法性和合規(guī)性。

3．項目關注領域較為集中，傾向于傳統(tǒng)領域

與全國網絡公益的整體環(huán)境一致，上海市網絡募捐項目關注的重點集中在兒童領域，以及與兒童相關的教育和醫(yī)療等方面。兒童、教育、醫(yī)療三類項目占據了募捐項目數量的69.5%，以及募捐額度的89.1%。“真愛夢想”的教育類項目以及“小希望之家”的兒童救助項目獲得了較多的支持，反映了上海市網絡募捐項目在關注領域上與我國網絡募捐傳統(tǒng)主流趨勢的一致性。

4．基金會投入程度較有限

本課題統(tǒng)計數據顯示，參與到主流公益平臺募捐的上海市公募基金會僅有6家，與非公募基金會數量相當，算上自主開設募捐網站或在官網設置捐贈通道的基金會，上海市也只有10家基金會有切實的公開網絡募捐活動信息可供查詢。與此同時，開設官方微博賬號和微信公眾號的上海市公募基金會均不足半數。整體而言，在以網絡募捐為代表的互聯網公益領域，上海市基金會的投入程度較低。

四、上海網絡募捐活動存在的主要問題

從上述第三點中，可以發(fā)現上海市網絡募捐事業(yè)存在一些問題，如募捐收入較低、基金會投入程度有限、慈善組織之間缺乏合作。然而，結合當前的上海網絡募捐環(huán)境和一些慈善組織的募捐實踐，還有一些深層次的問題值得探討。這些問題主要體現在上海市網絡募捐的管理與監(jiān)督層面，包括法律法規(guī)的缺位、募捐主體界定的模糊、各參與方的權利義務不明以及監(jiān)督機制存在一定空缺等。

（一）相關法律法規(guī)的對接與模糊地帶

無論從中央還是上海市的管理體系來看，目前網絡募捐管理的最突出問題還是相關法律法規(guī)的缺失。前文已經提到，在我國的法律體系中，當前并無單一規(guī)制網絡募捐活動的法律或行政法規(guī)。2016年之前，國家層面與募捐相關的規(guī)定只能散見于《紅十字會法》《基金會管理條例》《關于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》中，且多以簡單地賦予/禁止募捐資格或是對募捐時的信息公開進行規(guī)定為主，并無網絡募捐活動操作層面的規(guī)范或指導建議。在上海市層面，《上海市募捐條例》只強調“互聯網站積極宣傳募捐活動”和“募捐組織可以通過互聯網發(fā)布募捐信息”，對基于互聯網的募捐活動并無相應的規(guī)定，使網絡募捐行為成為條例規(guī)范中的主要法律盲區(qū)。

《慈善法》出臺后，網絡募捐的一部分規(guī)則得到了明確。《慈善法》第二十二條規(guī)定：“慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格。”這即是將網絡慈善募捐的主體范圍限定為具備公開募捐資格的慈善組織。第二十三條規(guī)定：“慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，并可以同時在其網站發(fā)布募捐信息。”即開展網絡募捐必須通過獲得民政部門認可的平臺進行。第二十七條規(guī)定：“……網絡服務提供者應當對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進行驗證”，即網站要確保利用其平臺開展募捐活動的組織之身份合法性。然而，網絡募捐相關法律法規(guī)仍存在細節(jié)的缺失，加大了有效監(jiān)管網絡募捐活動的難度。具體來說，網絡募捐項目信息的真實性由誰來負責？網絡募捐中所產生的超額捐贈如何處理？網絡募捐各環(huán)節(jié)的信息公開由誰來監(jiān)督？在這些問題無法獲得明確答案的情況下，網絡募捐活動會存在一定的風險。這些問題背后的核心矛盾是現行法律框架下沒有對互聯網平臺法律責任的闡述，一旦特定平臺上的網絡募捐活動出現任何問題，由于法律責任的模糊，那么也沒有相應的懲罰措施可立刻執(zhí)行，這進一步提高了網絡募捐的風險。

事實上，法律法規(guī)的缺位表現在我國慈善事業(yè)的各個方面：《慈善法》從2005年開始討論制定，直到2015年10月草案才正式提交全國人大常委會審議。 2016年3月，《慈善法》才正式在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上獲得通過。而社會組織管理的三大條例（《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》）自2005年之后再未進行修訂，相關的部分條文已不符合社會組織管理體系的發(fā)展要求。在這樣的背景下，網絡募捐管理法律法規(guī)的缺失并非偶然，應引起人們的高度重視，因為網絡募捐的范圍廣泛，牽涉慈善公益誠信、頂層設計與社會發(fā)展方向等議題。

（二）網絡募捐主體范圍與權利義務不明確

在網絡募捐管理諸多待明確的問題中，網絡募捐主體的資格認定是首要問題。從上海市網絡募捐活動統(tǒng)計情況來看，存在少數不具備募捐資格的組織獨立發(fā)起募捐活動的現象。無論是《公益事業(yè)捐贈法》還是《上海市募捐條例》都將募捐權限縮小到了具備公募資格的基金會身上?！洞壬品ā返诙鶙l則規(guī)定，“不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物”。從法律法規(guī)的表述來看，上海市小部分依托互聯網平臺獨立開展網絡募捐的民辦非企業(yè)單位、志愿者團隊和個人都不具備公開募捐的法律地位，應對其在網絡上開展募捐的行為予以禁止。

不僅主體范圍有待明確，現有的網絡募捐活動中參與主體的具體權利與義務也并沒有明確的劃分標準。在參與網絡募捐的三方（慈善組織、網絡平臺、捐贈人）當中，定位最模糊的是網絡公益平臺，其責任最不明確的范圍在于，平臺究竟只是募捐信息的發(fā)布者和募捐活動的協助者，還是募捐項目的監(jiān)督與管理者？平臺是否承擔著保證項目真實性和善款妥善撥付、使用及明細信息公開等責任？從訪談中可以看到，至少在部分基金會的眼中，網絡平臺對自身的定位不僅僅是募捐信息發(fā)布者和項目的協助者，更多是募捐資源的分配者和控制者，卻較少有募捐活動的監(jiān)督者和管理者意識。這樣的姿態(tài)讓網絡募捐渠道淪為各大網絡平臺提升社會影響力及自身知名度的手段，對網絡募捐活動的規(guī)范化則并無促進作用。

在捐贈人方面，上海網絡募捐項目的捐贈者作為資源供給方，為項目的成功開展作出了貢獻，但在對募捐項目進行監(jiān)督方面還有所欠缺。部分上海市基金會相關負責人在接受訪談時直言，公眾“根本不關心錢捐到哪里去”。這與學界的研究結論相吻合：在張銀鋒等人（2014：44）的調研中，有60%的網絡捐贈者表示不會在捐款之后關注捐贈去向。捐款后就置之不理，意味著大量的捐贈者根本沒有參與到募捐活動的監(jiān)督之中，對所支持的項目缺乏認同感，進而影響了他們繼續(xù)支持網絡募捐項目。

（三）行業(yè)組織在網絡募捐管理體系中缺位

在商業(yè)領域，我國的行業(yè)協會和商會發(fā)揮了協調行業(yè)內組織關系、溝通政府與市場以及為成員組織提供服務等多重作用，也是行業(yè)實現自我監(jiān)督與管理的重要載體。但在包括網絡募捐事業(yè)在內的慈善領域，目前的各項監(jiān)督管理事務仍由政府主導，且管理與監(jiān)督混為一體，未能充分調動社會力量有序參與監(jiān)管，也缺乏相應的行業(yè)自治機制。行業(yè)組織的缺位直接導致政府部門的管理負擔過重，同時造成了上海市慈善組織之間的聯系較為松散，成為網絡募捐管理體制中的重大缺陷。

在《慈善法》中，已有四條提到了行業(yè)組織的使命與作用。其中，第十九條規(guī)定：“慈善組織依法成立行業(yè)組織。慈善行業(yè)組織應當反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進慈善事業(yè)發(fā)展”。第六十三條規(guī)定：“開展醫(yī)療康復、教育培訓等慈善服務，需要專門技能的，應當執(zhí)行國家或者行業(yè)組織制定的標準和規(guī)程。”第九十六條規(guī)定：“慈善行業(yè)組織應當建立健全行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律?！钡诰攀邨l則規(guī)定：“任何單位和個人發(fā)現慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報。民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織接到投訴、舉報后，應當及時調查處理。”藉由《慈善法》的指引，進一步細化行業(yè)組織在網絡募捐等慈善事業(yè)當中的監(jiān)督與管理角色，是改善網絡募捐管理模式的重要思路。

（四）網絡募捐的支持性措施相對缺乏

《上海市募捐條例》第七、八、九條規(guī)定，各級人民政府應當鼓勵和支持募捐組織依法開展募捐活動。對為公益事業(yè)作出突出貢獻的捐贈人和募捐組織，市和區(qū)、縣人民政府或者有關主管部門應當予以表彰。廣播電臺、電視臺、報刊、互聯網站等媒體應當積極宣傳募捐活動，為募捐信息發(fā)布提供便利和優(yōu)惠。公證機構應當對有關募捐事項的公證費用實行優(yōu)惠。公園、公共文化和體育場館等公共場所應當為宣傳、開展募捐活動提供便利。

但除了這些一般性的獎勵手段和宣傳措施之外，目前各級政府對募捐活動尤其是網絡募捐的支持與引導性措施還不甚完善，未能充分激發(fā)募捐組織參與網絡募捐的熱情。當前上海市網絡募捐工作中的突出問題之一是部分公募基金會對網絡的利用情況不佳，缺乏利用互聯網來開展募捐、拓展資源的意識，導致珍貴的公募資質沒有得到充分的利用。而不具備公募資格的大量草根公益組織則苦于沒有合作的對象，難以通過互聯網這一工具來獲取足夠的資金支持。

事實上，公募基金會在登記之初便具備了公開募捐資格，理應成為網絡募捐市場上的主力團隊，并與草根組織開展合作，為擴大上海網絡募捐事業(yè)的規(guī)模作出貢獻。如何通過制定一系列有效措施來引導公募基金會進入網絡募捐領域，并為募捐與非募捐組織的合作牽線搭橋，也是一個需要解決的問題。

五、上海市網絡募捐管理的相關建議

通過本課題的研究，上海市網絡募捐的當前狀況和主要問題已經較為清晰。下面結合上海市網絡募捐的實際情況以及現實需求，對其網絡募捐活動管理提出切實可行的建議和意見。

（一）加強網絡募捐法規(guī)與管理體制創(chuàng)新

上海市的慈善事業(yè)主管部門不應坐等享受國家的立法成果，而可以嘗試在地方性法規(guī)上主動出擊，制定符合上海特色的網絡募捐管理政策，同時促進中央網絡募捐領域法制建設進度。在市政府層面，可出臺《上海市慈善事業(yè)促進條例》，設專章規(guī)定募捐活動相關內容，并有專門條文規(guī)范網絡募捐活動。在市民政局層面，可向市人大提交立法建議，并加緊起草《上海市網絡募捐管理辦法》，承認網絡募捐的合法性，將其界定為慈善公益募捐的一種基本形式。在上海市募捐組織中肯定網絡募捐的積極意義，從募捐主體、募捐資格、募捐形式、募捐信息公開等方面對網絡募捐活動的開展機制予以細化，既能規(guī)范本地募捐主體的網絡募捐行為，又為自下而上影響中央相應政策創(chuàng)造可能性。

如果網絡募捐管理辦法的立法周期較長，不利于立即對本市的網絡募捐活動提供法律依據，可考慮先行出臺《上海市網絡募捐活動指導意見》，明確本市網絡募捐活動的指導思想、基本原則、基本要求、發(fā)展目標以及鼓勵措施，作為地方性法規(guī)出臺之前的先導政策。

出臺政策法規(guī)的同時，管理機制的建立也應配套。上海市可效仿英國、新加坡等地的慈善管理體系，在市政府中設立專門的慈善委員會，從民政、財政、稅務、審計等部門中吸納不同的人員，建立對包括網絡募捐在內的慈善事業(yè)的聯合監(jiān)督機制。其中，民政部門負責對募捐主體的資格進行認定，并對募捐過程和募捐所得使用進行監(jiān)督；財政部門負責對相關管理機構提供相應的財政支持；稅務部門負責處理經備案登記后獲得網絡募捐資格的慈善組織的稅收減免事宜（需經中央政府稅務部門批準）；審計部門負責對上海市的募捐組織和網絡平臺進行年度工作和財務審計。

（二）清晰界定網絡募捐主體范圍和權利義務

擬出臺的《上海市網絡募捐管理辦法》應與《慈善法》等上位法規(guī)定相一致，將網絡募捐活動的發(fā)起主體規(guī)定為具備公募資格的慈善組織，或與具備公募資格的機構達成合作協議、合作開展募捐活動的組織或個人。對于以自救目的進行公開募捐的個人，可允許其自由利用互聯網渠道發(fā)布求助信息，但不能擅自利用網絡公益平臺或公益眾籌平臺來進行募捐。若個人需要在網絡公益平臺發(fā)布信息，則應聯系公募機構取得其同意后共同發(fā)起項目，且該項目應接受平臺審核。同時，應對接收上海募捐主體開展網絡募捐活動的平臺資質予以審核，發(fā)現不合規(guī)的網絡公益平臺時，及時與其登記地管理部門溝通要求其改正。

同時，無論是對網絡公益平臺、募捐發(fā)起者還是捐贈人，都應明確其權利和義務，并為他們行使權利以及履行義務創(chuàng)造條件。具體來說，首先應賦予網絡公益平臺項目審核責任及信息披露義務，要求網絡公益平臺負責審核在其平臺上發(fā)布的募捐項目和募捐組織的真實性。如參考新浪微公益平臺的“愛心團”模式，在規(guī)定時間內對募捐信息的真實性進行審核。只有審核通過的信息才會在公益平臺上發(fā)布。如發(fā)現任何虛假信息，此項目即被關閉并全網公示。另外，可設置網絡募捐項目發(fā)起方案的規(guī)范格式，要求平臺在審核募捐組織登記狀況、財務信息、募捐備案狀況的同時，審核具體項目的募捐方案。對組織信息即募捐方案均合乎要求的慈善組織，才允許平臺對其開放募捐通道。另外，還應要求網絡平臺以年報的形式公布每個自然年度的網絡募捐具體情況。鑒于網絡平臺及其背后運營商的注冊地不同，此項工作只能由中央政府牽頭，各地的網絡監(jiān)管單位和民政部門配合執(zhí)行。

對于捐贈人，可在《上海市網絡募捐管理辦法》中列出專門條文，明確指出監(jiān)督網絡募捐項目正常運行是捐贈者的責任，鼓勵網絡捐贈者及社會公眾參與到對網絡募捐項目的監(jiān)督中來。同時，網絡募捐管理部門還可以同各網絡公益平臺合作，在平臺顯眼位置設置項目監(jiān)督反饋鏈接，并督促平臺及募捐發(fā)起方對公眾質詢作出及時回應。當然，公民個人對網絡募捐開展監(jiān)督要建立在個人自愿的基礎上，不可強制捐贈者投入時間、精力在監(jiān)督工作上。

（三）加強行業(yè)組織在網絡募捐活動中的管理角色

目前上海市對網絡募捐的管理職能集中在政府部門手中。在推進簡政放權、實現政府職能轉變新常態(tài)的時代大背景下，這樣事無巨細都由民政部門來對募捐活動進行管理的思路，與行政體制改革的主流方向已經不相適應?；诖?，應建立由慈善行業(yè)內的各相關方，如社會組織、捐贈企業(yè)、社會服務類的事業(yè)單位以及慈善領域內的活躍個人自愿組成的聯合型、樞紐型社會組織——上海慈善聯合會。參照其他地區(qū)慈善聯合會組織的實踐經驗，上海慈善聯合會應分擔政府的部分管理職能，接受慈善組織募捐項目的備案和記錄；著手建立健全慈善行業(yè)標準和行為準則，并監(jiān)督慈善組織對行業(yè)標準和行為準則的執(zhí)行；牽頭建設上海市的慈善信息公開平臺，并訂立慈善組織的信息公開要求；組織第三方專業(yè)評估機構，按照上海民政部門制定的評估規(guī)程和評估指標對慈善組織開展評估；對上海市的優(yōu)秀慈善組織和捐贈者開展評選表彰。其中，上海慈善聯合會的兩項重點工作是募捐活動備案和信息平臺建設。

由上海慈善聯合會負責對募捐項目備案的管理，即是由該聯合會負責接收已經獲得網絡募捐資格組織的項目備案申請，對募捐組織提出的網絡募捐項目基本要素（項目時間、目的、計劃書、合作平臺、負責人信息等）進行審核，并對每個募捐項目的備案進行記錄。每個季度由上海慈善聯合會總結當季度的網絡募捐項目備案情況，并上報給上海市民政局。上海慈善聯合會還應不定期與各網絡公益平臺進行溝通，并對網絡公益平臺上上海市募捐主體開展的募捐項目進行抽查，一旦發(fā)現未在聯合會備案就直接進行網絡募捐的項目，即可上報市民政局對相關募捐組織進行批評并責令其改正。

同時，上海慈善聯合會應牽頭建設覆蓋本地所有慈善組織的網絡募捐信息平臺。通過網絡募捐信息平臺，政府和公眾都可以了解網絡募捐項目的最新進展，監(jiān)督募集資金和物資的使用情況，即時掌握網絡募捐的最新數據和趨勢，對網絡募捐主體的行為形成約束。目前上海市已經建成的線下募捐信息服務平臺已經為網絡募捐平臺的建設打下了很好的基礎?？稍诋斍捌脚_基礎上，進一步加入網絡募捐的相關內容：要求上海市所有募捐主體無論在哪個網絡公益平臺啟動了募捐項目，都需要到服務平臺上提交募捐項目基本信息；網絡募捐項目結束或階段性結束之后，所有的募捐數據要在第一時間匯總至服務平臺。在服務平臺上提供網絡募捐項目鏈接，方便熱心公眾直接轉到募捐網站進行捐贈。進一步還可添加接收社會公眾求助信息的功能，并由上海慈善聯合會牽頭，通過所掌握的募捐項目信息，為有需求的公眾和關注領域接近的慈善組織建立聯系，方便公眾與慈善組織合作開展項目，或是直接接受慈善組織的資助。

（四）通過配套措施鼓勵網絡募捐活動開展

為了提高公募基金會網絡募捐的參與度，上海市慈善事業(yè)的相關管理部門可以從兩個方面提供配套支持。第一是開展網絡募捐相關知識和技能培訓。主管部門可以定期邀請網絡平臺運營人員、善于利用網絡的基金會管理人員以及公益募捐領域的學界及實務專家來到上海，為上海的公募基金會提供現場的指導和培訓，傳授開展網絡募捐的一手經驗。同時主管部門還可以利用這些培訓的機會，為本地基金會和外地公益平臺進行牽線搭橋，促進網絡募捐活動的開展。第二是組織本地基金會與草根組織的募捐主題沙龍。從過往研究與訪談中可以發(fā)現，本地草根組織是網絡募捐的重要需求群體，對利用互聯網來獲取資源有極大渴望。尤其在境外非政府組織的資金投入管理趨向嚴格以及政府購買服務的條件限制較多的背景下，捐贈資金對草根組織的重要性更加突出。鑒于這樣廣泛需求的存在，主管部門可以不定期地舉辦一些募捐主題沙龍等交流活動，幫助具有募捐需求的草根組織與具備募捐資格的公募基金會建立聯系，既方便草根組織尋求合作對象開展募捐項目，又方便了公募基金會尋找資助對象，建立新的品牌項目，充分利用其公募資格。

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