王玉海 馮瀚釗 孫燕娜

自2002年黨的十六大以來，加強和創(chuàng)新社會管理與社區(qū)治理成為我國治國理政的重要任務，如何提高新形勢下社會管理和社區(qū)治理的科學化水平，是關(guān)系我國社會主義事業(yè)發(fā)展全局的一個重大戰(zhàn)略性命題。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確將治理體系和治理能力的現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，強調(diào)推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，農(nóng)村基層社區(qū)風險防范和災害治理成為重點，也是提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，可能還是破解我國社會治理難題的突破口。

社區(qū)治理目前已率先在災害風險管理領(lǐng)域展開。2005年召開的世界減災大會，把社區(qū)減災納入2005-2015年兵庫行動綱領(lǐng)。2007年《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》，對城鄉(xiāng)社區(qū)減災能力和建設社區(qū)減災能力示范工程進行了部署。從2008 年開始，國家減災委和民政部開展了全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建工作，民政部于2011年正式批準發(fā)布《全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》，進一步加強城鄉(xiāng)社區(qū)防災減災能力建設。截至2016 年底，國家減災委、民政部共命名全國綜合減災示范社區(qū)9568個。這在社區(qū)災害風險管理領(lǐng)域進行了很好的探索，但更多是局限在行業(yè)領(lǐng)域的單打一管理，缺失了社區(qū)治理的綜合性。而且社區(qū)村社正在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，為此，我們需要探索城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型背景對基層社區(qū)的影響及不同類型社區(qū)的災害風險治理模式。

2007年以來，中華人民共和國民政部救災司和亞洲基金會共同合作，選擇社區(qū)作為切入點，實施了3期共7個示范點社區(qū)層面的災害管理項目。項目第一期通過摸清試點社區(qū)構(gòu)成情況，構(gòu)建合作機構(gòu)；第二期明確社區(qū)各參與主體角色，搭建參與平臺；第三期以城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型為切入點，分類實踐社區(qū)綜合災害治理示范。通過3期項目實施，總體來看實現(xiàn)了五個轉(zhuǎn)變：一是認識上由“要我做”變?yōu)椤拔乙觥?；二是能力上由“教我做”變?yōu)椤拔視觥?；三是合作上由“我一人做”變?yōu)椤昂痛蠹乙黄鹱觥?；四是行動上由“災后做”變?yōu)椤盀那白觥?；五是示范帶動上由“單個社區(qū)做”變?yōu)椤耙渣c帶面做”。而且各個試點社區(qū)形成了自己一套特色較為鮮明的社區(qū)災害風險管理模式，其中基于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型是這些社區(qū)都需要面對的趨勢背景。這為我們提供了典型案例樣本，進行更有針對性的研究。

一、新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村向社區(qū)的轉(zhuǎn)變

當前我國正處于城鎮(zhèn)化建設的快速推進階段。我國城鎮(zhèn)化在經(jīng)歷了土地城鎮(zhèn)化之后，現(xiàn)在正在進行以人為核心和城市功能完善的新型城鎮(zhèn)化。不同的城鎮(zhèn)化階段勢必會對社區(qū)的治理產(chǎn)生深遠的影響。從本質(zhì)來說，社區(qū)災害風險治理是一種公共事務的提供和治理，少不了各參與主體的利益博弈，而各個利益相關(guān)者又因為社區(qū)不同的背景條件、所擁有的資源不同而選擇參與合作的方式也就不同，因此我們首先要對社區(qū)不同背景及其利益相關(guān)方進行辨析，并進一步界定不同的社區(qū)類型。

（一）城鎮(zhèn)化下的農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)向

良好的自然災害管理離不開社會系統(tǒng)。當今災害管理離不開人，因為人與人的社會關(guān)系而使自然災害的管理更為復雜。以前的災害管理更偏重災害學的邏輯，重視依據(jù)自然災害發(fā)生發(fā)展的規(guī)律進行管理，體現(xiàn)為以科層式的“命令－控制”路徑為特征的管理機制。但“傳統(tǒng)上對自然災害自身的關(guān)注太多了，使人們對潛在的社會性根源——人類社會應對自然災害的脆弱性——的探討明顯不足?！保╓isner B,Blaikie P, Cannon T, etal，2004：3-28）于是，隨著人們對應對自然災害的社會結(jié)構(gòu)社會變化的重視，自然災害管理逐步向社會治理轉(zhuǎn)變。

一般的轉(zhuǎn)變包括：從災難到脆弱性、從反應到應對、從單一機構(gòu)到多主體參與、從科學驅(qū)動到學科驅(qū)動、 從反應性管理到風險管理、從“為社區(qū)計劃”到“與社區(qū)計劃”、從“向社區(qū)溝通”到“與社區(qū)溝通”（Pearce L.，2003：211-228）。 這體現(xiàn)出將自然災害與社會系統(tǒng)相聯(lián)系，將自然災害管理與多主體參與的治理結(jié)構(gòu)相聯(lián)系。

我國社會變化最具深遠影響的是城鎮(zhèn)化的變遷。這并不是簡單的空間變遷和一般意義的身份轉(zhuǎn)變，而是傳統(tǒng)農(nóng)村的生活方式、社會關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)等方面所發(fā)生的深刻變化。從城鄉(xiāng)關(guān)系角度來看，城鎮(zhèn)化也是一個城市和鄉(xiāng)村交互作用的過程。而基層社區(qū)就是這種城鄉(xiāng)互動得到集中體現(xiàn)的“點”，也是最為基層的社會組織載體，集中了農(nóng)村和城市轉(zhuǎn)換社會管理體制轉(zhuǎn)變的困境和多元主體之間復雜的利益糾葛。除此之外，我們還應關(guān)注到如下的變化：一是村民變居民，人口結(jié)構(gòu)復雜化。以前相對熟悉的村民因為新的聚居而變得陌生，外來人口流入甚至超過原住民，社區(qū)居民的身份及相互認同發(fā)生了變化。二是村落變社區(qū)，生產(chǎn)生活方式多元化。就業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式、消費觀念發(fā)生改變，以前綜合化自然居住的群落現(xiàn)在變成單一化但又開放流動的居住社區(qū)。三是社會關(guān)系發(fā)生變化，社區(qū)空間異質(zhì)性增強。傳統(tǒng)村落中以村民為主體的血緣、親緣、地緣轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣牡鼐?、業(yè)緣朋友關(guān)系，以利益互惠為基礎的社會關(guān)系快速擴展，原來守望相助的熟人社會變成熟悉的陌生人群體。鄉(xiāng)土社會的同質(zhì)性特征逐漸消失，異質(zhì)性的社會空間逐漸形成。個體的私人活動空間加強，原來以本地居民為核心的傳統(tǒng)村落逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿菁{不同身份成員的居民區(qū)，開放性和異質(zhì)性的社會空間逐漸形成。以前靠傳統(tǒng)如親緣關(guān)系聯(lián)系，現(xiàn)在更多的是相對獨立但共同利益聯(lián)系較多。相應的以前約定俗成的如鄉(xiāng)規(guī)民約在管理中的作用較大，現(xiàn)在基于法制基礎的正式制度規(guī)定作用較大。

（二）城鎮(zhèn)化背景下的社區(qū)類型

社區(qū)的類型是一個綜合概念，包括社區(qū)目前所處于的城鎮(zhèn)化階段，同時也包括社區(qū)內(nèi)可以用于風險管理的資源。處于不同城鎮(zhèn)化階段的社區(qū)，因為所擁有的資源不同，而影響社區(qū)災害風險管理利益相關(guān)者的選擇。社區(qū)擁有的資源包括物質(zhì)資源和社會資源。物質(zhì)資源可以視為社區(qū)的硬件設施，社會資源可視為社區(qū)的社會資本。物質(zhì)資源包括該社區(qū)的物質(zhì)基礎、經(jīng)濟發(fā)展水平等硬件設施；社會資源主要是當?shù)氐年P(guān)系資本。從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段來看，農(nóng)村村落是自然形成的，可以看做禮俗社會，而城鎮(zhèn)社區(qū)是轉(zhuǎn)型構(gòu)建的，屬于法理社會①費孝通認為，在社會學中，有兩種不同性質(zhì)的社會。一種是并沒有具體的目的，只是因為在一起生長而發(fā)生的社會；一種是為了要完成一件任務而結(jié)合的社會。前者可視為禮俗社會，是有機的團結(jié)；后者是法理社會，是機械的團結(jié)。（費孝通，2008:6）。農(nóng)村社區(qū)的優(yōu)勢在于可以充分利用關(guān)系網(wǎng)絡作為社會資本，這種關(guān)系資本正是禮俗社會的優(yōu)勢。2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主奧斯特羅姆（2000）也認為，在解決公共事務問題中起重要作用的是信任資本。一般而言，城鎮(zhèn)社區(qū)的自然物質(zhì)資源要勝于農(nóng)村社區(qū)，而農(nóng)村社區(qū)的關(guān)系資本則要好于城鎮(zhèn)社區(qū)。本研究涉及的各地社區(qū)資源比較結(jié)果如表1所示，城鎮(zhèn)社區(qū)的關(guān)系資本相比農(nóng)村來說，由于市場化淡化了傳統(tǒng)熟人社會關(guān)系，因此傳統(tǒng)關(guān)系社會資本下降，但另一方面城鎮(zhèn)社區(qū)的公共資源也在不斷的轉(zhuǎn)換和增加，既可以利用其他的社會組織形式來彌補關(guān)系資本的損失，還會在新的利益基礎上形成新的關(guān)系秩序。

表1：各地社區(qū)資源比較

不同地域不同發(fā)展程度的社區(qū)，一方面因其經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，物質(zhì)資源條件有差別；另一方面因為社會發(fā)展程度的差異，主要是城鎮(zhèn)化程度的不同，傳統(tǒng)的熟人社會秩序逐漸解體，向城市法理社會過渡，其關(guān)系成本發(fā)生著劇烈的變化。作為防災減災公共事務治理，社區(qū)災害風險管理模式因為所擁有的資源差異導致其形成的特點不同，這是我們研究社區(qū)災害管理必須要重視的。

二、基層社區(qū)綜合災害風險治理的內(nèi)涵

基層社會風險防范和災害治理要將災害管理與社會治理相結(jié)合。從災害管理來看，我國防災減災管理已初步形成“行政主導、屬地管轄”的應對體系，但因體制和認識原因，社區(qū)基層的災害管理相對薄弱。從社會治理來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層面臨的社會風險變數(shù)增大，農(nóng)村社會正處在快速轉(zhuǎn)型過程中，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的相互交織加劇了社會分化的趨勢，各種不穩(wěn)定和不確定因素容易被激發(fā)，社會成員對風險的潛在威脅也很敏感，利益多元化格局鮮明地擺在人們面前。在這種情況下，我國的社會矛盾幾乎都涉及不同的利益關(guān)系和利益訴求。利益主體和利益訴求日趨多元導致社會矛盾日益復雜，如何統(tǒng)籌兼顧多元利益考驗著政府和社會駕馭復雜局面的智慧。

（一）基層社區(qū)風險治理是災害管理與社會治理的綜合

自然災害管理應置于特定的社會－生態(tài)系統(tǒng)之中。作為社會系統(tǒng)的一部分，自然災害治理機制是與自然災害所嵌入的生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同演化的，也是嵌入在特定的政治－社會制度結(jié)構(gòu)中的。有效的社區(qū)綜合災害風險治理制度既需要考慮自然災害的復雜性和多樣性，也需要考慮政治－社會制度系統(tǒng)的復雜性和多樣性。

長期以來，我國城市和鄉(xiāng)村是一種二元分割的格局，二者在社會管理和社區(qū)治理體制上都有很大的差異。改革開放以后，我國城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，總的趨勢是朝著城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展。在社會管理和社區(qū)治理方面，這種趨勢也比較明顯。由于城鎮(zhèn)化的滲透，使得農(nóng)村熟人社會發(fā)生了異化，出現(xiàn)了“熟人的陌生社會”現(xiàn)象；同時，又由于大量流動人口的涌入和各種利益糾紛的博弈，出現(xiàn)了“陌生人的無序世界”現(xiàn)象。這意味著在城鎮(zhèn)化向社區(qū)的轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)村社會正處在快速轉(zhuǎn)型之中，自然災害管理要納入社會風險治理的大框架，進而要作為社區(qū)綜合災害風險進行一體化治理。

圖1:轉(zhuǎn)型中社區(qū)災害風險治理

在社會生態(tài)系統(tǒng)分析框架上納入自然災害治理結(jié)構(gòu)（如圖1），主要是將自然災害的治理結(jié)構(gòu)視為多要素綜合決定的結(jié)果，既與自然災害自身的風險因素相關(guān)，也與自然災害治理系統(tǒng)所嵌入的社會制度環(huán)境有關(guān)。如此來廓清村社綜合災害風險的治理內(nèi)涵結(jié)構(gòu)。在這一框架中，自然災害的治理再也不是單一的自然系統(tǒng)，而是自然系統(tǒng)與社會系統(tǒng)互相作用的結(jié)果。而且還要能夠體現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中不同階段特點，一方面需要從我國城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變的發(fā)展歷史以及現(xiàn)實狀況出發(fā)，另一方面要從治理理論上深入認識城市社區(qū)治理的特點，然后才能聚焦于社區(qū)綜合災害風險治理，從而提出轉(zhuǎn)型中的社區(qū)治理思路和對策建議。

所謂新型城鎮(zhèn)化進程中社區(qū)治理，指的就是轉(zhuǎn)型社區(qū)的治理，在新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵特征下，結(jié)合社區(qū)治理的特殊性，針對自然災害風險，通過治理理念、治理方式、治理手段的創(chuàng)新變革，從而實現(xiàn)社區(qū)災害風險良好治理的過程。具體到我國現(xiàn)階段，社區(qū)綜合災害風險治理包括城市化社區(qū)公共性基礎構(gòu)建和社區(qū)社會的軟資源和硬資源的培育。諸如社區(qū)救助、社區(qū)文化、社區(qū)安全等的城鎮(zhèn)化基礎性服務都要建立起來，而諸如居民參與、居民規(guī)章、議事平臺、合作機制等建章立制的工作也需要同時跟進。而自然災害風險治理在一定程度上，為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中的社區(qū)治理提供了契機。而且因為災害要求團結(jié)起來共克時艱的超越利益特點，也能夠較容易構(gòu)建起社區(qū)治理體系。

（二）村鎮(zhèn)社區(qū)利益相關(guān)者界定

社區(qū)災害風險管理重在利益相關(guān)者的參與。社區(qū)居民的參與是基礎，社會組織的參與是重要支持，基層政府的幫助是關(guān)鍵。要調(diào)動各利益相關(guān)方的參與積極性，就要洞察不同利益相關(guān)者的利益所在，還要聯(lián)系這些人的身份地位。為此我們從城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段出發(fā)，首先對村鎮(zhèn)社區(qū)參與主體進行分類，透視城鎮(zhèn)化進程與社區(qū)災害風險管理之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

表2：各地社區(qū)利益相關(guān)者劃分

如表2，以防災減災這個公共事務為對象，村鎮(zhèn)社區(qū)利益相關(guān)者可以分為兩大類，一類是主要利益相關(guān)者，一類是次要利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者因為自己的切身利益所在，其地位和對災害的態(tài)度不一樣，比如在偏農(nóng)村村落，村民是當然的主要利益相關(guān)者，而在城鎮(zhèn)化程度相對較高的社區(qū)，社區(qū)居民卻退居為次要利益相關(guān)者，原因是村鎮(zhèn)集體條件，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生一體”；而城鎮(zhèn)化程度較高的社區(qū)，“三生”狀態(tài)相對分離，社區(qū)只是居民的棲息場所，加之人與人之間利益紐帶關(guān)系弱化，不比村落里的村民鄰里守望相助。但村社領(lǐng)導都是當然的利益相關(guān)者，不論是基于村社內(nèi)部對帶頭人的看重，還是外部行政組織對這些能人的倚重，這些村社領(lǐng)導型人物都是社區(qū)公共事務的關(guān)鍵份子。次要利益相關(guān)者中，駐區(qū)企業(yè)的地位以及外來務工人員的地位變化和態(tài)度，在城鎮(zhèn)化進程中的變化最大，隨著自身利益的突出和自己身份地位的變遷，可能會由次轉(zhuǎn)為主。因此，利益相關(guān)者的主次之分不是固定不變的，這從另外一個方面也反映了城鎮(zhèn)化對社區(qū)不同人員身份地位的影響。

不同的利益相關(guān)者有不同的利益訴求，利益訴求決定了利益參與方在行動中采取的策略。因此，分析各參與方的利益訴求能夠很好地預測其行為。可以說，災害風險管理應對措施是利益相關(guān)者博弈均衡的產(chǎn)物。各方的利益訴求也并非一成不變，而是一個動態(tài)變量。社區(qū)居民隨著風險意識的增強會認為采取更積極的行動是有利的策略。地方政府也會隨著各方行動的增強采取不一樣的策略，由一開始的主導到后來的退出，輔助而非主導的策略或許是更優(yōu)策略。因此，各方的利益訴求是不斷變化的，準確把握各方的利益訴求能達到更好的均衡，進而建立較好的社區(qū)災害風險管理模式。

表3：利益相關(guān)者利益訴求

此外，也要看到社區(qū)綜合災害管理多元參與的主體作用是有差異的。社區(qū)減災防災需要大家參與、通力合作，但不同主體在不同的階段所扮演的角色不同，發(fā)揮的作用也相應不同。就拿政府主體來說，社區(qū)減災防災需要政府的積極參與和主導支持，但卻不能完全由政府主持執(zhí)行，政府在不同階段有不同的任務和重點，要適時進行角色轉(zhuǎn)換。青島市的試點揭示了政府作用變化的軌跡（如表4），社區(qū)綜合風險管理可以分為三個階段的演進：一開始由政府主導甚至主辦進行基礎設施（如避災點）的建設和組織規(guī)章的制定，然后采取以獎代補的形式，鼓勵社區(qū)自主建設減災防災綜合示范社區(qū)，對成功申報成為“全國綜合減災示范社區(qū)”的社區(qū)獎勵10萬元，下一步將發(fā)揮社區(qū)運作的優(yōu)勢，而政府只是進行歸口監(jiān)督管理，為社區(qū)提供必要的服務，以保持良好的減災防災日常管理秩序。

表4：政府參與社區(qū)減災防災的階段任務重點及其代表性做法

對于不同主體的角色作用，試點社區(qū)居民也有類似的認識評價，這一點從問卷調(diào)查上也得到了反映（見圖2）。從問卷調(diào)查的情況看，多方合作不同主體角色定位明晰，公眾對其的作用也有恰當?shù)脑u價：對社區(qū)中心的作用評價最高（達到98%）；對政府的作用也非常重視（達到94%）；家庭的參與也認為很重要（達到82%）；而民間組織（如紅十字會）和志愿者參與的作用相對一般（達到78%）；企業(yè)和住區(qū)單位參與及其發(fā)揮的作用相對較弱，企業(yè)僅占72%，學校占70%。這既反映政府的強勢作用和居民對政府的期待，同時也說明非政府組織參與不足以及其所處的弱勢狀態(tài)。

圖2:不同參與主體發(fā)揮的作用評價

（三）作為社區(qū)層面綜合災害風險治理核心的參與機制

災害管理的核心是多元主體參與下的公共合作機制。在探索災害管理社會參與機制時，主要解決三個突出的問題：一是如何改變?nèi)藗兊恼J識，變“搭便車”動機為公益性服務行為，這其實是塑造人們新的行為模式；二是如何把自愿自發(fā)的行為組織轉(zhuǎn)化為有序統(tǒng)一的行動，這其實是如何創(chuàng)設恰當?shù)暮献鹘M織；三是如何變?yōu)暮缶戎鸀闉那胺乐?，這其實是探索一種調(diào)動人們積極性的激勵機制問題。項目在多元主體參與的公共合作機制方面進行了有益的探索。

圖3:綜合災害風險治理多元參與合作機制模擬

亞洲基金會在社區(qū)層面上的探索很有特點，也很符合中國的國情實際。這些探索實驗以社區(qū)為載體，以相關(guān)社會中介、本土企業(yè)和社區(qū)公眾為主體，以聯(lián)絡員和志愿者為骨干，以政府組織管理為主導，以本土企業(yè)參與為中堅，以多元利益主體的合作機制為核心，以提高廣大居民防災意識和避災自救能力、推動社會各界積極參與災害管理為目標，逐步形成了“政府主導、企業(yè)支持、社區(qū)運作、公眾參與”的防災減災多元利益主體合作模式（如圖3）。初步實現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變：由多元利益主體參與下的自發(fā)自愿轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ驹刚叩慕M織化分工管理，由災害發(fā)生后的應急救助轉(zhuǎn)變?yōu)闉暮Πl(fā)生前的合作預防。其突出的特點具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

（1）社區(qū)是多元合作的載體。社區(qū)是社會的細胞，是多元利益主體生活的載體。在中國，減災防災的基礎在社區(qū)，只有社區(qū)減災防災能力提高了，災害的損失才能有效降低。因此，試點地方都把社區(qū)作為多元利益主體聯(lián)系合作的載體。

（2）資源共享是合作的基礎。一般合作都有合作的共享基礎，共享資源的提供是組織不同利益主體的關(guān)鍵。在社區(qū)，以資源共享為基礎的社會力量發(fā)揮著突出作用，通過共享資源平臺，整合社區(qū)范圍擁有的資源。例如，寧波北侖區(qū)高河塘社區(qū)的做法是對共享資源登記造冊，并加大力量籌措共享資源，搭建場地、實物、人才和信息四個共享平臺。

（3）政府參與是合作的主導。政府主導社會參與是一個基本的模式。政府不能包攬一切，不同主體有不同的角色定位和責任承擔，要明確多元主體的角色定位和職責分工，把聯(lián)絡員的責任與志愿者的義務相結(jié)合，實現(xiàn)責任和權(quán)利的統(tǒng)一；要充分調(diào)動各方利益主體參與的積極性，探索減災防災的參與式管理模式。

（4）企業(yè)參與是合作的中堅。本土化企業(yè)的參與是以社區(qū)為基礎的綜合災害管理的重要主體，相比較社區(qū)民眾和志愿者組織以及政府事業(yè)單位，不論是財力還是人員規(guī)模乃至組織化程度，在社區(qū)里都是重要的行為主體，而且它的行為方式還具有示范效應，是社區(qū)減災防災的財力支持和人力來源。

（5）志愿者組織化是合作的關(guān)鍵。參與要有組織、有秩序，尤其是災害的預防與救助，組織化程度更高。如四川省宣漢縣的做法是成立協(xié)調(diào)性組織和設置聯(lián)絡員制度，較好地解決了多元利益主體參與的組織問題，例如有志愿者協(xié)會，有居民自治組織，還把志愿者與弱勢救助人員結(jié)為對子。

（6）多元合作機制是合作的根本。減災防災的根本是相關(guān)利益主體的自覺行動，而行動有賴于利益關(guān)系的導向。雖然大家對災害的認識都比較到位，但并不是有了認識就能夠自覺地采取行動，而且行動也要有一個協(xié)調(diào)組織化的過程，因此一定要在多元利益主體之間建立起一個多元合作的機制。這種機制不在于利益關(guān)系的聯(lián)系，而在于意識行為的導引，也就是要在多元利益主體相互聯(lián)系的過程中引導改變各自的行為方式。

三、基層社區(qū)綜合災害風險治理的實踐模式

基層社區(qū)風險防范和災害治理重在探討社區(qū)綜合災害風險治理模式。綜合災害風險治理關(guān)涉各利益主體的合作及有序運轉(zhuǎn)，這不光涉及到各自的認識目標統(tǒng)一問題，還涉及到相關(guān)利益方的權(quán)責認定分攤問題，也涉及不同利益主體如何參與其中的途徑問題，而且還與自主的社會組織機能及其合理的組織架構(gòu)有很大的關(guān)系，并且維系運轉(zhuǎn)的利益激勵機制也是必不可少的內(nèi)容?；鶎由鐓^(qū)在我國很有特點，法理上社區(qū)是自治單元，行政體制主導的災害管理體系鞭長莫及，但我國“強政府弱社會”的狀況使非政府社會組織的發(fā)展非常不足，社區(qū)層面利益演變多元化，利益相關(guān)者的利益結(jié)構(gòu)與博弈關(guān)系復雜化。對此，許多地方都進行了有益的探索，這為我們從理論層面構(gòu)建一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社區(qū)應對災害風險的利益激勵相容的綜合治理模式，提供了較好的素材和實踐元素。

（一）社區(qū)災害風險治理三大實踐模式

1． 偏農(nóng)村社區(qū)：井岡山茅坪鄉(xiāng)的“改革先導、轉(zhuǎn)型整合”模式

井岡山地區(qū)是我國革命老區(qū)，也是著名的紅色風景旅游區(qū)，同時還是森林保護區(qū)。老區(qū)、林區(qū)、旅游區(qū)“三區(qū)”合一，如今正處在農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型、村社向社區(qū)轉(zhuǎn)變的過程之中，集中反映了我國城鎮(zhèn)化趨勢下城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求。社區(qū)治理既牽涉到風險災害的防范，也涉及到農(nóng)村組織的構(gòu)建，還要考慮如何更好地發(fā)展經(jīng)濟，因此如何將不同方面的發(fā)展訴求和資源潛力結(jié)合起來，是井岡山這類轉(zhuǎn)型地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)和機遇。

具體就村（社）層面的災害防治來說，井岡山地區(qū)的探索是以林地改革為先導，明晰林權(quán)、固化股權(quán)，將新農(nóng)村建設、紅色旅游規(guī)劃建設、避災搬遷、林區(qū)防火、城鄉(xiāng)一體化建設等結(jié)合起來，調(diào)動各方力量廣泛參與，構(gòu)建轉(zhuǎn)型中的社區(qū)災害防治體系。目前井岡山當?shù)亓謾?quán)改革已結(jié)束，社區(qū)居民對自己林地權(quán)益更加重視，也更擔心火災等災害的發(fā)生，因此，社區(qū)居民參與性相當積極。

井岡山社區(qū)災害治理中群眾參與程度很高，社區(qū)居民、學校、社區(qū)管理者都積極參與到社區(qū)防災減災活動中，其核心就是通過改革界定清楚了利益主體地位，調(diào)動了村民的積極性，與此同時統(tǒng)籌城鄉(xiāng)加強基礎設施建設，把國家的公共服務覆蓋到農(nóng)村地區(qū)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)融合。例如，井岡山睦村社區(qū)有部分避災遷村的社區(qū)居民，當?shù)卣疄榇私y(tǒng)籌城鄉(xiāng)，為其統(tǒng)一規(guī)劃，免費提供宅基地，解決就業(yè)問題，較好地安置了部分受災害威脅的居民。秧塘社區(qū)則是舊村改造模式，通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安置，將防災減災編入到總體規(guī)劃之內(nèi)。

2． 過渡性社區(qū)：成都都江堰市的“社工為主、社區(qū)主導”模式

都江堰社工組織和社工隊伍是在“5·12”地震發(fā)生后，在參與災后重建和社會體系重建過程中，逐漸壯大發(fā)展起來的。其產(chǎn)生基于三方面的原因：一是基于災民的需要，受災群眾需要在生產(chǎn)生活、身心健康各個方面得到社會及時、專業(yè)化的幫助服務；二是基于災后政府分身乏術(shù)的困難，巨大的災害使地方政府面臨前所未有的困難和壓力，政府亟需依靠非政府組織發(fā)動社會群策群力，調(diào)動群眾災后重建的積極性，突出群眾在災后重建中的主體地位；三是基于外部資源的推動，上海市對口支援都江堰，上海社工及時介入，以其專業(yè)服務和技能優(yōu)勢，幫助受災群眾重建社會關(guān)系、調(diào)適社會心理，還充分挖掘社會資源和服務對象的潛能，培養(yǎng)本土化的社工成員及其社工組織。自此，在上海社工團撤離后，如火鳳凰、上善、春暉、華循等都江堰本土社工組織開始出現(xiàn)，目前已發(fā)展壯大9個社工組織，隨后社工組織協(xié)會也相繼成立。

都江堰社工組織在社區(qū)災害管理方面進行了很好的探索，已經(jīng)形成了一套行之有效的做法：第一，都江堰民政局以購買服務的形式招標選擇社工組織承擔“社區(qū)災害風險”項目。第二，社工組織開展社區(qū)災害風險防范培訓，培養(yǎng)社區(qū)自身的應急組織領(lǐng)導能力，同時制定風險防范規(guī)劃、編制社區(qū)綜合避災和致災因子圖，讓居民清楚所在社區(qū)風險。第三，組織多部門互助合作協(xié)調(diào)會，組織由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、公共衛(wèi)生機構(gòu)、學校等事業(yè)單位各方參加的協(xié)調(diào)會，保證項目方案的實施。另外，還經(jīng)常開展針對居民的防災減災知識宣傳活動和組織相鄰社區(qū)災害風險管理項目經(jīng)驗交流會，協(xié)助社區(qū)建立應急救災倉庫。第四，社工組織及社工協(xié)會保持與政府的溝通協(xié)調(diào)，向民政局及其項目委托單位匯報實施情況，接受評估檢查。

都江堰社工參與社區(qū)災害風險治理給了我們許多的啟示，其中最為突出的有如下四個方面：

一是社工在政府與社區(qū)之間架起了一架橋梁。我國社區(qū)在法律層面定位為自治組織，并不是地方政府的基層構(gòu)成，原則上政府不能直接以行政方式推進社區(qū)工作，只能采取經(jīng)濟的或合同的方式開展一些工作。社工組織的出現(xiàn)為政府與社區(qū)聯(lián)系提供了一個順暢的橋梁。

二是購買服務方式有利于政府職能轉(zhuǎn)變。我國社會一直以來是“強政府弱社會”，政府干了許多不可干也干不好的事情，像社區(qū)災害防范政府就顯得力不從心。社工組織的工作能夠很好地分擔政府的職責，這有利于政府職能的轉(zhuǎn)型，同時政府購買服務也很好地將市場經(jīng)濟強調(diào)的契約精神和競爭機制注入到社會關(guān)系機體之中。

三是為社區(qū)打造了減災防災的軟硬件。社工在開展項目中，協(xié)助社區(qū)建立應急救災倉庫，又組建了災害領(lǐng)導應急小組，還幫助社區(qū)組建志愿者隊伍，為社區(qū)制定社區(qū)綜合避災和致災因子圖，開展社區(qū)災害風險管理培訓，這些都提高了社區(qū)風險管理的專業(yè)化和職業(yè)化。

四是建立專業(yè)化的社工服務組織是創(chuàng)新社會管理的重要舉措。社會管理要突破單一的行政管理模式，朝多元化的社會管理平臺方向發(fā)展。依托社會工作對象所居住的街道、社區(qū)進行綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理，具有專業(yè)化和持續(xù)穩(wěn)定服務的優(yōu)勢，可以加快推動形成“政府主導推動、民間組織運作”的社會管理新格局，從而讓社會管理更加科學、更加全面。

3．城鎮(zhèn)化社區(qū)：杭州蕭山臨浦鎮(zhèn)“‘三力’合一，政府主導”模式

所謂“三力”就是來自于政府、社會、社區(qū)的三種力量，臨浦鎮(zhèn)將這三種力量借助社區(qū)管理實行的“網(wǎng)格化管理、組團式服務”統(tǒng)一起來，定人、定崗、定責，打造特色服務團隊。社區(qū)每個網(wǎng)格初級設4人組成民生服務組（1名網(wǎng)格負責人，1名信息管理員，1名督導員，1名樓棟員），配備16名網(wǎng)格管理服務指導人員。網(wǎng)格負責人由社區(qū)工作人員擔任；信息員由協(xié)警擔任；督導員由社區(qū)干部擔任；樓棟員由網(wǎng)格內(nèi)居住的“五老”人員（老干部、老專家、老軍人、老教師、老模范）擔任；網(wǎng)格管理服務指導人員主要是社區(qū)干部、鎮(zhèn)聯(lián)村干部、區(qū)域共建單位領(lǐng)導。通過樓棟員和信息員，有效收集樓棟居民情況，關(guān)注居民生活動態(tài)，包括家庭人員信息，防災物資儲備信息等，在社區(qū)防災宣傳和演習過程中也能第一時間做好傳達。將樓棟里的殘疾人家庭、空巢家庭等作為重點關(guān)注對象，一旦發(fā)生災害情況，同樓棟里的黨員和年青壯年將一對一幫助以上脆弱群體進行抗災或轉(zhuǎn)移，提升社區(qū)抗災能力。同時，網(wǎng)格負責人和督導員定期對網(wǎng)格進行走訪，收集居民反映的防災建議和意見，對其記錄整理，并在第一時間解決，服務更有針對性和有效性。

臨浦鎮(zhèn)的這一治理機制主要得益于兩個條件：首先，地處東部，經(jīng)濟條件較好，可以通過財政手段吸納一部分編制內(nèi)的社工。其次，臨浦鎮(zhèn)屬較發(fā)達的城區(qū)，社區(qū)均質(zhì)化程度高，社區(qū)管理能夠做到網(wǎng)格化管理。臨浦鎮(zhèn)社區(qū)管理依靠兩個法寶：一個是區(qū)域黨建，該方法將社區(qū)內(nèi)駐區(qū)企事業(yè)單位的黨員組織在一塊，定期召開民主生活會，促使駐區(qū)各個主體能夠積極參與社區(qū)建設。另一個是網(wǎng)格化管理，該方法在社區(qū)“片組”網(wǎng)格化管理劃分的基礎上，增加了“戶長”一層網(wǎng)絡。戶長由每幢樓的民情聯(lián)系人擔任，通過“戶長”將下情上傳，有利于熟悉掌握居民家庭情況，增加民情聯(lián)系服務機制的實效性。目前臨浦鎮(zhèn)各試點社區(qū)通過網(wǎng)格化管理模式，將防災減災宣傳到各家各戶，通過區(qū)域黨建活動，將駐區(qū)的企事業(yè)單位納入到整個社區(qū)防災減災體系中，促進了多方的積極參與。

（二）三個社區(qū)災害風險治理模式的比較

三個地區(qū)的社區(qū)災害風險管理實施總結(jié)起來，有各自的特點，也有不同之處（如表5）。臨浦鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)社區(qū)，自然資源較好，但是由熟人社會過渡為生人社會，關(guān)系資本較低。因此，借助于政府主導的社區(qū)管理組織，有效彌補了關(guān)系資本的不足。該社區(qū)災害管理模式為政府主導，社會參與，社區(qū)整合。井岡山地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平一般，物質(zhì)資源一般，處于熟人社會向生人社會的過渡，因此，應該整合物質(zhì)資源和社會資源，一方面政府起到主要作用，另一方面其他參與者參與資源整合。該社區(qū)模式為轉(zhuǎn)型整合，政府協(xié)助。都江堰地區(qū)屬過渡性社區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平一般，但該地區(qū)社會資源豐富，加之前期曾受地震影響，社工組織相對發(fā)達，因此，該地區(qū)社區(qū)災害防治模式是社工為主的社區(qū)主導。

四、基層社區(qū)綜合災害風險治理的路徑探索

基層社區(qū)綜合災害風險治理付諸實踐的關(guān)鍵是找到適宜的接入路徑。災害問題是公共問題，普遍存在著“搭便車”的現(xiàn)象，參與者以志愿為前提，但需要嚴密地組織起來。因此，在探索社區(qū)綜合災害風險治理機制時要解決兩個突出的問題：一是如何改變?nèi)藗兊恼J識，變“搭便車”動機為公益性服務行為，這其實是塑造人們新的行為模式；二是如何把自愿自發(fā)的行為組織化為有序統(tǒng)一的行動，這其實是如何創(chuàng)設恰當?shù)暮献鹘M織。

（一）社區(qū)綜合災害風險治理的進路

治理進路是形成大家參與合作的過程。要促成大家的參與，還要形成長期合作的機制，并鞏固定型成為人們規(guī)范化的習慣。就是“先做什么再做什么持續(xù)做什么”的次序邏輯，這不只是事情本身規(guī)律的要求，也是富有操作性的程序方法。亞洲基金會項目也探索了社區(qū)綜合災害風險治理的合作需遵從的邏輯：首先根據(jù)政府、非政府組織、社區(qū)公眾的特點，界定不同參與主體的角色定位；然后通過宣傳形成共識，進而通過設立協(xié)調(diào)委員會和聯(lián)絡員會議，做到互通有無；再就是進行資源整合，以社區(qū)為載體搭建平臺，在資源共享基礎上形成有效合作；最后納入到經(jīng)常性的實踐演練之中，并提煉形成制度性規(guī)范，把減災防災轉(zhuǎn)化為人們的一種習慣行為（見圖4）。

圖4:社區(qū)綜合災害風險治理的合作進路模擬

首先是確定參與的主體。與災害相關(guān)聯(lián)的有哪些團體，根據(jù)規(guī)模和影響程度大小，分清主次，并予以角色定位。亞洲基金會將促成構(gòu)建一個災害管理的多方協(xié)作框架作為其目標，該框架將政府機構(gòu)、企業(yè)、非政府組織和其他相關(guān)部門緊密結(jié)合在一起。如寧波一期項目試點，明確了參與的主體及其職責，包括當?shù)卣⒈就疗髽I(yè)、社會組織和一般民眾。但是，一期項目在參與主體的選擇和合作機制的構(gòu)建方面還存在一些不足，主要是參與的社團組織化程度較低，多方參與的合作渠道和方式有待拓展。二期項目在社會團體方面加強組織聯(lián)系，搭建互相溝通的信息平臺；多方合作上設立聯(lián)絡員制度，加強不同部門的聯(lián)系及其各自的責任。

其次是界定參與主體的責任和義務。參與主體雖然更多的是基于自愿，但參與之后則要承擔一定的責任和義務，而且要服從統(tǒng)一的調(diào)度管理。如，宣漢縣項目負責社區(qū)與本轄區(qū)內(nèi)的14個企事業(yè)單位、民間組織、社會團體簽訂了《災害管理公共合作協(xié)議書》，明確了社會各界、社區(qū)在災害管理公共合作中的責任和義務，形成減災防災互動機制。

再次是對志愿者進行組織化管理。志愿者、單位聯(lián)絡員參與之后，要各盡所能、各司其職，就必須對他們進行組織化管理，按照減災防災業(yè)務需求和志愿者特長特點，把不同參與單位和志愿者納入到綜合災害管理體系之中。

最后是以社區(qū)為載體搭建資源共享平臺。合作的基礎是共享資源，要探索立足于不同共享資源的合作組織。亞洲基金會的探索是，以社區(qū)為載體，整合和培育共享資源。如，寧波北侖區(qū)小港街道高河塘社區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的防災減災場所和儲備物資登記造冊，在全社區(qū)形成了從固定避災點、臨時避災點、減災教育場所到減災設施和避災物資儲藏室等在內(nèi)的減災防災共享基地建設體系。

（二）社區(qū)綜合災害風險治理的實施途徑

社區(qū)綜合災害風險治理的實施重點和難點是在企業(yè)、民間組織、社會團體和廣大群眾之間形成一個多元參與社區(qū)災害管理的合作機制。這些參與主體如何恰當?shù)貐⑴c到社區(qū)層面上的減災防災工作中呢？項目在具體參與途徑上也進行了有益的探索。

（1）探索出適合的參與合作途徑。確定了主要參與單位，關(guān)鍵還要有恰當?shù)膮⑴c途徑。宣漢的試點是，選擇相關(guān)企業(yè)、民間組織、社會團體負責人到社區(qū)兼職，參與社區(qū)的各項管理活動，起到了聯(lián)系社區(qū)與企業(yè)、社會團體、民間組織，使其參與社區(qū)管理的橋梁和紐帶作用。

（2）凝練參與合作的公共事項。參與之后的工作要分工合作、有條不紊，這就得合理界定減災防災的公共事務，以便對參與者進行科學的分工安排。宣漢縣的試點是社區(qū)在暴雨洪水應急轉(zhuǎn)移和安置工作中形成分工合作，這樣一些公共事項已經(jīng)在這幾年的洪澇災害中發(fā)揮了重要作用。

（3）加強本土企業(yè)參與。從利益主體的規(guī)模影響來看，本土企業(yè)尤其是大型企業(yè)是綜合災害管理公共合作的重要主體，其社會責任的承擔和對本地區(qū)災害管理的參與可以起到示范帶動作用。如四川省宣漢縣主要加強大型企業(yè)的參與帶動作用，選擇了一些規(guī)模較大、社會責任較強的企業(yè)參與，本轄區(qū)內(nèi)的遠大鐵合金有限公司、江口電站、宣漢供電公司、達州市鹽業(yè)公司宣漢分公司、宣漢變壓器廠、化肥廠等主要企業(yè)都參與到減災防災的災害管理活動中來。

五、結(jié)論與建議

高效規(guī)范的綜合災害風險治理模式是社區(qū)風險防范和災害治理的基礎。在這一模式中，相關(guān)利益方的合作是核心，而能夠促成相關(guān)利益方合作及其有效運作的適應性激勵措施是關(guān)鍵。一方面要確保多方參與合作共享，強調(diào)風險災害的共同性和綜合性，探求多元主體參與風險管理的合作機制；另一方面還要主動應對風險，注重災前防治，變被動的災后救助為主動的災前長期防范。綜合災害風險治理的目的就是促成構(gòu)建一個將多元相關(guān)利益主體緊密結(jié)合在一起多方協(xié)作的框架。既要體現(xiàn)多元參與性（參與主體包括政府、非政府組織、屬地企業(yè)、社區(qū)及其居民等），還要有動態(tài)變化的適應性，以適應風險孕育、潛藏發(fā)生、災害危機等不同階段，相應的承擔任務和發(fā)揮作用都要變化調(diào)整。整體上形成合力，確保多方參與的合作能夠持續(xù)有效的運轉(zhuǎn)下去。

社區(qū)綜合災害風險治理的有效模式是“政府主導、企業(yè)支持、社區(qū)運作、公眾參與”。從亞洲基金會項目試點示范來看，這其中有三個關(guān)鍵的經(jīng)驗：一是明確多元主體的角色定位和職責分工，政府不能包攬一切，不同主體有不同的角色定位和責任承擔，可以把聯(lián)絡員的責任與志愿者的義務相結(jié)合，以實現(xiàn)責任和權(quán)利的統(tǒng)一。二是進行資源整合并按照資源共享的范圍和層級探索合作的恰當方式，一般合作都有合作的共享基礎，共享資源的提供是組織不同利益主體的關(guān)鍵，試點社區(qū)的做法是對共享資源登記造冊，并加大力量籌措共享資源，搭建場地、實物、人才和信息四個共享平臺。三是充分調(diào)動各方利益主體參與的積極性，探索減災防災的參與式管理模式。參與要有組織、有秩序，尤其是災害的預防與救助，組織化程度要求更高。

在此，建議我國實行社區(qū)綜合災害風險的分類治理。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，我國社區(qū)呈現(xiàn)出農(nóng)村社區(qū)、過渡性社區(qū)、城市社區(qū)等類型。其中城市社區(qū)又可分為傳統(tǒng)式街坊社區(qū)(老居民區(qū)社區(qū)) 、單一式單位社區(qū)( 單位型社區(qū))、演替式邊緣社區(qū)( 村居混雜社區(qū)) 、新型住宅小區(qū)社區(qū)等不同類型。農(nóng)村社區(qū)又可分為一村一社區(qū)、一村多社區(qū)( 自然村) 等不同類型。當前，我國社區(qū)治理的一個重要任務就是要探索針對不同類型社區(qū)的不同治理方式。

建議社區(qū)綜合災害風險治理重點探索政府購買服務的方式。災害風險治理離不開當?shù)卣闹С?、參與甚至主導，但在深入推進的過程中，公益性事業(yè)必然要向社會組織主導回歸。因此，如何擺正和調(diào)整當?shù)卣牡匚?，發(fā)揮地方政府的職能作用，就必然成為災害風險治理的重點問題。這意味著要探索地方政府災害防治職能的轉(zhuǎn)型方式，這方面都江堰采取政府購買服務的方式，將政府無力、無暇也無法做好的社區(qū)減災防災項目轉(zhuǎn)交給社工組織承擔，這或許是未來社區(qū)災害風險治理可期待的發(fā)展方向。

參考文獻

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