摘 要：教育券制度自產(chǎn)生以來，在美國等諸多國家付諸實踐。教育券制度對促進教育公平，提升教育質量產(chǎn)生了積極影響，但也在實施過程中面臨許多困境。美國教育券制度的實踐歷程和成功經(jīng)驗，對促進我國職業(yè)教育的改革和發(fā)展、實現(xiàn)教育公平都有很大的借鑒意義。

關鍵詞：教育券制度；職業(yè)教育公平；增強辦學能力；提高教學質量

作者簡介：高漠陽，女，廣東技術師范學院教育學院2015級碩士研究生，主要研究方向為職業(yè)教育管理。

中圖分類號：G719 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2017）07-0033-05

教育券制度是美國經(jīng)濟學家弗里德曼于1955年提出的，意在改變政府對公立學校直接發(fā)放資金的教育投入方式，而將用于教育的公共經(jīng)費以券的形式直接分發(fā)給學生，用教育券來支付學費。學生由此可以自由選擇學校，學校則通過收到的教育券向政府兌換相應數(shù)額的經(jīng)費。[1]教育券制度是當時西方國家普遍經(jīng)濟蕭條、自由思想扶搖而上、社會各界越發(fā)關注教育領域綜合作用下的產(chǎn)物。它的引入促使各個學校之間形成競爭，死寂的教育氛圍得以活躍，公立學校開始意識到增強辦學能力、提高教育質量的重要性，教育公平日漸實現(xiàn)，美國公立學校掌控全局、效率低下的問題趨于緩解。

一、美國教育券制度的三種模式

根據(jù)不同教育券倡導者的理念，可將教育券制度在美國的具體實踐模式歸類為三種。

（一）注重效率型

弗里德曼通過《政府在教育中的作用》一文，首次提出了“教育券”理論，倡導以自由市場為導向的模式來提升教育的效率性。[2]他認為，公立學校中頻現(xiàn)的教育質量低下、師資隊伍怠惰等問題，根源在于政府掌控力度過大所造成的制度僵化和彈性空間的缺失。以市場為導向的模式旨在借助市場的競爭性來協(xié)調政府和市場的配比，在教育的各個階段讓政府權力下放，增加學校和學生的自由選擇權，從而促進教育券功能的發(fā)揮。政府被賦予了篩選學校和落實計劃實施標準的責任，而學生和家長則可以根據(jù)個人意愿選擇去公立學?；蛘咚搅W校。這就搭建起了公立學校和私立學校公平競爭的平臺，在優(yōu)勝劣汰中促進了教育質量的提升。弗里德曼提出以市場公平為主的教育券模式，為改變政府壟斷下的教育制度不斷僵化、效率降低、退學率較高的現(xiàn)狀做出了有益嘗試。該模式不但制約了政府的權利，將教育經(jīng)費的支配權交由家長和學生，也使得公立學校除卻內部競爭，更積極同私立學校競爭，這在自由市場中激活了各類學校的自主行動能力，教育效率在一定程度上得以提高。

（二）注重公平型

以詹克斯為代表的學者提出了以教育公平為第一位的教育券模式。[3]他倡導由政府向社會弱勢群體發(fā)放教育券進行補助，排除富人階層的低收入人群和特殊家庭的子女由此獲得入校學習的機會，從而實現(xiàn)教育的公平性。詹克斯教育券也堅持市場競爭的相關原則，但他認為這種競爭應受到一定的限制，教育券要側重于陷入困境的公立學校和家境貧困的學生群體。他提出建立一個第三方的教育券管理機構，來保證學齡兒童能獲知教育券的相關咨詢并拿到教育券。因為教育同樣受到經(jīng)濟、等級、宗教等的影響，而美國私立學校的教育質量和花費普遍高于公立學校，因此，社會弱勢群體很難有機會進入高質量的私立學校學習，受教育者在市場競爭中處于不平等的水平線上。學生受限于父母經(jīng)濟水平的低下而不能享受同等待遇的教育資源，不能進入高質量的學校學習是有違教育公平這一理想的。通過對教育券資助對象的甄選和補償，盡最大努力消除市場所帶來的負面影響，使被排除在外的學生擁有了平等接受教育的入場券，讓貧困家庭中渴求知識的學生獲得了同富人階層子女接受同等教育的機會，教育經(jīng)費和教育資源都得以更公平的配置。

（三）公平與效率兼顧型

皮科爾和懷斯曼提出的兼顧公平與效率的教育券模式是對弗里德曼以市場為導向的教育券模式的改良。[4]這一模式是在充分發(fā)揮市場機制的作用以提高教育質量的基礎上，著力保障低收入家庭子女擁有平等受教育的機會，將市場調控與政府導向協(xié)調起來，尋求兩者間的平衡與互相促進。該模式在運行過程中關注公平與效率，并由政府從旁協(xié)調和維穩(wěn)。同時，皮科爾和懷斯曼為避免弗里德曼教育券忽視教育機會公平以及教育機會同個人收入水平掛鉤所導致的入學機會不均的問題，將教育券與個人所得稅聯(lián)系在一起，使得收入越高的群體所繳納的所得稅就越高，并向低收入家庭學生發(fā)放面額更高的教育券，以此來實現(xiàn)教育機會的公平。這一折中的教育券模式，旨在尋求教育券制度在具體實踐中效率與公平的平衡點，雖然仍帶有市場化的氣息，但更多關注到了社會弱勢群體的受教育機會，為其提供了上升路徑。

二、教育券制度在美國的實踐

教育券制度在美國的具體實踐中受到諸多阻礙，直到20世紀80年代末，才得以在小范圍內進行了一些實驗。盡管教育券歷經(jīng)許多困境與爭議，但仍不可否認，它對提升教育質量，促進教育公平起到了積極影響。

（一）以“密爾沃基家長擇校計劃”為代表的美國教育券制度艱難實施

在美國實施的諸多教育券計劃中，實施時間最早且影響最為深遠的是“密爾沃基家長擇校計劃”。密爾沃基市教育券計劃的資金主要來源于州政府的稅收和原來支付給公立學校的部分資金。[5]這一計劃旨在給學生和家長選擇學校的權利，讓貧困家庭的子女也有進入私立學校上學的機會，并以此向公立學校提出挑戰(zhàn)，激發(fā)學校間的良性競爭。通過對“密爾沃基家長擇校計劃”發(fā)展歷程的觀察研究，可看出參加的學校數(shù)和學生申請人數(shù)都在逐年上升，學生接受的教育質量得以提升，教育成本有所降低，教育券在社會的實際運用過程中既體現(xiàn)了弗里德曼注重效率的方面，也包含有詹克斯側重教育公平的思想。教育券制度在一定程度上激發(fā)出教育環(huán)境的活力，促進了公立學校的改革，并進一步踐行了教育公平。

（二）美國教育券制度飽受質疑

教育券制度在美國一經(jīng)提出便備受矚目，并且一直爭論不休，密爾沃基市教育券計劃也受到了種種抵制，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.教育券的支持者和反對者存在理念分歧。在教育改革的過程中，對于通過教育券來激活美國教育環(huán)境，刺激學校間競爭，給予低收入家庭子女平等選擇學校的權利，以實現(xiàn)教育公平的目的，教育券的支持者和反對者站在兩個相對的立場。支持者對引入教育券的自由市場機制激發(fā)公立學校活力，從而兼顧公平與效率的積極影響充滿信心。反對者則因各自原有的群體利益受到擠壓縮水、政府權力下放而市場競爭擴大化可能導致的不可控因素對教育券計劃予以抵制。

2.教育券是否違反了憲法的規(guī)定。教育券計劃推行后，因涉嫌違反憲法關于禁止政府建立教會學校的規(guī)定而訴訟不斷。伴隨判決結果的變化和執(zhí)政者態(tài)度的搖擺，支持者的期望和信心受到打擊，這體現(xiàn)在民眾和政策對教育券的支持度有所下降。反對者借此機會指出教育券對教會學校進行資助有促進政教合一的嫌疑，這有悖于教育民主化的思想，也違反了憲法的相關規(guī)定。

3.教育券在實施過程中存在偏差。旨在促進教育公平的教育券在具體實施過程中因甄選標準與手段的問題有違初衷。在向貧困家庭子女發(fā)放教育券的過程中，發(fā)券機構是否傾向于選擇那些在公立學校中成績優(yōu)異表現(xiàn)良好的學生；優(yōu)質的私立學校是否有足夠的資源和空間來容納持有教育券的學生；教育券的大量發(fā)放是否能夠保證學校在不以犧牲教育質量的前提下擴大承載容量，以實現(xiàn)真正意義上的教育公平。這些潛在問題都有可能造成教育券實施過程中某一環(huán)節(jié)的疏漏而使得教育實踐背離初衷。

（三）美國教育券制度促進教育公平

面對不斷質疑和反對的聲音，教育券計劃并沒有停滯不前，而是在掙扎中持續(xù)探索，為推動教育變革、促進教育公平進行了有益嘗試。

1.學校之間良性競爭，教育質量得以提升。密爾沃基市的教育券計劃讓學生自主選擇教學質量好的學校，而私立學校的教育資源和師資建設普遍優(yōu)于公立學校，這就自然使私立學校獲得了更多生源及教育經(jīng)費，公立學校因此受到很大沖擊。在此體制下，學生在校期間依舊有權轉換學校，公私立學校間屏障的破除引出了潛在的危機感，激發(fā)出學校的競爭意識和自主提升的能動性，一成不變的教育模式得以革新，這為教育環(huán)境注入了新的活力，提高了教育資源的使用效率。

2.弱勢群體受教育狀況得以改善，進一步促進教育公平。密爾沃基市教育券計劃通過對申請人收入標準的限定，很大程度上扶持和幫助了低收入家庭的子女，解決了他們的受教育問題，這些學生通過政府或私人具有針對性的資助，有了選擇學校的自由和進入優(yōu)質學校學習的機會，弱勢群體在教育領域逐漸掌握了一些主動權。根據(jù)2003年對密爾沃基市教育券計劃的數(shù)據(jù)統(tǒng)計可知，該計劃實施的五年間非洲裔學生占申請人數(shù)的74%，錄取人數(shù)的72%，是該計劃的最大受益者。[6]

三、美國教育券制度對推進我國職業(yè)教育公平的啟示

根據(jù)美國教育券計劃的提出，我國學者馮曉霞將教育券分為兩類，一種是排富性模式（詹克斯補償性教育券），即針對低收入人群和特殊家庭進行補助，注重社會公平。一種是非排富性模式（弗里德曼市場調節(jié)教育券），即給予家長和學生自由選擇學校的權利，通過教育市場化促進校際間的競爭。[7]

（一）我國引入教育券制度推進職業(yè)教育公平的可行性與必要性

1.教育券制度在我國的適用性。職業(yè)教育在我國經(jīng)濟發(fā)展和社會建設中扮演重要角色，它為生產(chǎn)一線提供了大量高素質技能型人才，促進了產(chǎn)業(yè)結構的平衡和人才培養(yǎng)的多元化。浙江省長興縣于2001年對教育券計劃進行了嘗試，是我國首個實行教育券制的地方。[8]該教育券計劃旨在資助貧困生就學、促進職業(yè)教育比例平衡、提升民辦學校影響力、為低收入家庭子女提供平等上學的機會。不同于美國教育券側重市場化競爭來提升教育質量的目的，我國推行的教育券是以國情為基礎、在政府主導下的學生選擇機制。經(jīng)過一段時間的試行，長興教育券計劃使得該縣教育結構更趨平衡，職業(yè)學校入學率有所上升，是通過教育公平推動社會公平的一次有益嘗試。

2.我國實行教育券制度的必要性。職業(yè)教育公平有兩層含義：（1）職業(yè)教育應在發(fā)展機會、社會認可和待遇方面得到與普通教育同等的對待；（2）所有人都有接受職業(yè)教育的權利和機會。職業(yè)教育資源的合理配置與均衡發(fā)展都體現(xiàn)出了教育公平的理念，而我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟基礎的不均衡使得教育間的差距日趨擴大，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村兒童就學困難、教育資源匱乏、職業(yè)學校生源逐漸流失。國家對教育領域財政撥款不均衡，職業(yè)教育所占比重較低。公辦職業(yè)院校效率較低，教學缺乏創(chuàng)新與活力。在職業(yè)教育中引入教育券制度，以自下而上的方式按學生人數(shù)換取相應教育經(jīng)費，撥款過程透明化，保障了農村地區(qū)學校的經(jīng)費來源，改善了弱勢群體的教育現(xiàn)狀，在一定程度上增加了對職業(yè)教育領域的經(jīng)費投放。教育券制度所蘊含的市場競爭機制，打破了公辦院校的一潭死水，激發(fā)出其自危意識，學校嘗試調整辦學方式和教學手段，以提升教育質量，促進教育公平的實現(xiàn)。

（二）美國教育券制度應用于我國職業(yè)教育領域面臨的問題

1.顯著的地區(qū)差異性使得教育券制度難以大面積施行。由于我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不均衡，使得沿海發(fā)達地區(qū)與中西部欠發(fā)達地區(qū)在政治、經(jīng)濟、文化和科技等方面存在明顯差距。這造成教育券制度在我國的實踐過程中遇到諸多困難。如欠發(fā)達地區(qū)持有教育券的學生涌向發(fā)達地區(qū)職業(yè)院校就學，造成本地學校生源的流失和教育資源的浪費，各地區(qū)間利益沖突難以平衡。相較于教育資源豐富的城市，偏遠農村地區(qū)學校匱乏、師資短缺、辦學條件惡劣、信息咨詢閉塞，教育券政策的實施很難兼顧效率與公平，達到讓學生自主擇校、刺激院校間競爭以提升教育質量的作用，而僅僅成為資助貧困家庭子女有學可上的補償性功能。面對各地區(qū)教育發(fā)展水平的不均衡，教育券制度很難在我國大范圍內展開。

2.教育券制度使公辦職業(yè)院校教師利益受到?jīng)_擊。師資隊伍的水平既是學校教育質量的重要決定因素，也是推進教育公平的重要組成部分。然而在傳統(tǒng)教育體制下，辦學機制僵化、公立學校旱澇保收的狀況使得教師群體松散懈怠、缺乏創(chuàng)新。教育券制度的實施勢將引起人事制度的變革，沖擊公辦職業(yè)院校教師群體的利益。教育券制度所帶來的市場競爭使公辦院校無法繼續(xù)坐吃山空，而要通過改革教育方式、提升教師隊伍素質等諸多努力，來爭取更多生源和經(jīng)費以占據(jù)一席之地。這就對公辦教師提出了更高要求，將教師放入了優(yōu)勝劣汰的競爭機制中。在同等薪水與辦學條件的前提下，教師需不斷提升綜合素質和科研能力，這在無形中加重了教師的工作負荷，觸動了教師的個人利益，引起其不滿乃至抵制情緒。

3.市場機制的引入打亂原本教育體制下學校的穩(wěn)定性。教育券制度將市場機制引入教育領域實為一把雙刃劍。一方面，它促使公立職業(yè)院校直面自身不足實施創(chuàng)新改革，有助于教育質量的提升與教育公平的實現(xiàn)。而另一方面，教育領域市場化隨之衍生出的功利性與波動性和教育本身的公益性與長期性相矛盾，對教育市場的盲目逐利和成果催化可能導致教育公平的更大不公，反而為家庭背景強勢的學生爭取到更大利益，加速教育資源分配的不均。同時，各院校在市場競爭中為搶奪教育資源與生源，不顧自身承載能力的擴招；持有教育券的學生大量涌入優(yōu)質學校以至一般院校乏人問津，都大大稀釋了教育質量、浪費了公共教育資源。

4.政府的行政干預影響市場化過程中教育公平的實現(xiàn)。弗里德曼的教育券理論主張限制和弱化政府的作用，美國的相關法律也體現(xiàn)出政府權利的弱勢。在教育領域中，學校董事會承擔了對重大問題的決策權。而基于國情的不同，政府在我國教育的發(fā)展與改革中起著主導作用。引入教育券制度，就勢必要平衡好政府和市場的參權比重，注意政府在整個教育自由市場化的進程中扮演的角色，避免政府權力過大可能引起的架空市場問題的發(fā)生。由于行政干預中措施手段運用的不當，會打破市場運行規(guī)律對教育的正面效應，造成教育資源分配的不均，使得學校競爭中不平等現(xiàn)象的擴大化，進而阻礙教育公平的實現(xiàn)。

（三）推進以教育公平為目標的職業(yè)教育券制度的發(fā)展

1.縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，進一步推進教育的均衡發(fā)展。目前，我國沿海與中西部地區(qū)、城市與偏遠農村地區(qū)、以及區(qū)域內部的經(jīng)濟發(fā)展狀況很不均衡，彼此間受教育者所享受的職業(yè)教育資源極不公平。這種失衡狀況不斷加重，區(qū)域間差距日益明顯，陷入了落后地區(qū)更趨貧困的死循環(huán)。改變這一現(xiàn)狀最根本的是要大力發(fā)展生產(chǎn)力，帶動落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的差距，這是教育券得以在我國發(fā)揮效力的前提條件。結合我國國情因地制宜、根據(jù)不同區(qū)域和民情有的放矢的對教育券制度的實施做出調整，對欠發(fā)達地區(qū)和偏遠村農村更側重發(fā)揮教育券的補償性功能，將教育券落實到有需要的學生手中，使落后地區(qū)的學生有機會進入職業(yè)院校學習技能，推動教育公平的實現(xiàn)。

2.以政府為導向推動職業(yè)教育市場化改革。職業(yè)教育市場化是推動教育公平不可缺少的一環(huán)。要想實現(xiàn)這一市場化改革，就要轉變政府主導下的教育體制形態(tài)，塑造以職業(yè)教育市場運行機制為主線的改革策略，政府從旁輔以監(jiān)督，促進市場機制的良性運轉，使各個學校處于相對公平的競爭起點。政府在教育改革中具有不可替代的作用，但其冗雜專斷的層級屬性和固有缺陷都會影響教育的質量和效率。弱化政府對教育的過度管理，委托第三方機構發(fā)放教育券、收集和宣傳相關咨詢，將學校置于市場中錘煉打磨，刺激學校的競爭意識和教師的危機意識，突破其舒適區(qū)尋求更大發(fā)展。政府和市場并非相對立的兩端，而是相輔相成的盟友。以政府為導向有助于實現(xiàn)市場優(yōu)勢的最大化。同時，教育券的經(jīng)費來源除卻政府財政撥款，還應嘗試多渠道吸引投資，爭取民間資本與基金的加入，從而降低政府壓力，擴充職業(yè)教育經(jīng)費來源，加速職業(yè)教育的發(fā)展。

3.明確我國職業(yè)教育券制度的目標，完善保障措施。根據(jù)美國的實踐經(jīng)驗我們可以看出，以提高教育質量、促進教育公平和效率為目標的教育券計劃在最終落實后更側重于改善弱勢群體的教育窘境，為其提供平等的教育機會，以實現(xiàn)教育公平。而我國已推行教育券制度的多個地方中，其教育目標也各有不同。具體到職業(yè)教育領域，著眼點在于平衡教育資源，提升職業(yè)教育服務社會的功能，進一步推進職業(yè)教育公平的實現(xiàn)。從確立目標到具體實施，每一環(huán)節(jié)都應有詳細的負責機構和行為要求來保證制度發(fā)揮出最大效果。依托不同地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展水平，堅持以教育公平為目標的教育券制度，在相應配套措施的維護監(jiān)督下，推動職業(yè)教育改革的多元化發(fā)展。

4.提升職業(yè)院校辦學標準，平衡人力資源結構性問題。職業(yè)教育公平的實現(xiàn)仰賴于職業(yè)院校的辦學水平。在社會普遍對職業(yè)院校心存偏見，認為就讀職校是普通高校落榜后的無奈之選的大環(huán)境下，創(chuàng)辦不同于普通教育的優(yōu)質職校是提升職業(yè)教育地位、推進職業(yè)教育公平的應有之義。然而，為吸引生源，籌措資金，提升就業(yè)率，我國職業(yè)學校盲目開設熱門專業(yè)，增加相關課程，忽視了自身教學水平與辦學特色，各個學校流于統(tǒng)一缺乏亮點，非但未能脫穎而出，其影響力更遠遠落后于普通教育。教育券制度的引入打破了老朽的教育體制，在優(yōu)勝劣汰中調動起職校的積極性，引導職業(yè)院校思考個人優(yōu)勢，結合當?shù)貭顩r挖掘特色專業(yè)，揚長避短，而非盲目照搬普通高校的辦學模塊，從而提升職業(yè)院校的辦學水準。面對當今就業(yè)市場高素質技能型人才的短缺，職業(yè)院校辦學質量的提升與相關人才的輸送將大大緩解人力資源市場對高素質技術工人的需求問題。優(yōu)質技能型人才的輸出不但提升了大眾對職業(yè)教育的認可度，也為教育公平探索出了一條實踐路徑。

職業(yè)教育的目標定位不同于普通教育，除了為學生提供技能培訓，為社會提供技能型人才外，更是給了學生根據(jù)自身所長自由選擇學習知識或是鍛煉技能的機會，是職業(yè)教育公平理想得以實踐的途徑。參考美國教育券的實踐經(jīng)驗，基于我國國情有的放矢地發(fā)揮其激勵效果，對推進職業(yè)教育公平的實現(xiàn)有極大助力。

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[責任編輯 金蓮順]