張喜平

摘 要：

文章基于組織行為理論的視野，首先，著重于組織形式、功能的演變與重組分析，基層組織行為是由基層組織結(jié)構(gòu)和功能變化所決定的，基層權(quán)力的轉(zhuǎn)移和治權(quán)的完善，只有憑借基層組織及制度變化才能得到合理和準(zhǔn)確的解釋；其次，采用了把握組織行為即權(quán)力這條線，這一視角以治權(quán)的轉(zhuǎn)移與重新配置解釋基層治理的特征和向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，選擇調(diào)整組織行為及規(guī)范使用治權(quán)的路徑，達(dá)到推進(jìn)和完善基層治理的目標(biāo)；最后，基于上述基礎(chǔ)，文章力圖通過(guò)佛山南海區(qū)“政經(jīng)分離”的案例解析基層治理的演變與特征，進(jìn)而呈現(xiàn)基層治理如何捍衛(wèi)中國(guó)道路的佛山樣本。

關(guān)鍵詞：

基層治理：創(chuàng)新；捍衛(wèi)；中國(guó)道路

中圖分類號(hào)：D616

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2017）04-0019-05

國(guó)際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.04

中國(guó)道路作為一種新的人類文明類型，具有基于合法性的歷史邏輯、制度安排、組織架構(gòu)、價(jià)值維度和運(yùn)行機(jī)制。這一合法性基石既為執(zhí)政黨的基層治理提供了宏觀框架，同時(shí)，基層治理也通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新有力捍衛(wèi)和夯實(shí)著中國(guó)路的基礎(chǔ)。本文運(yùn)用現(xiàn)代組織理論的權(quán)力博弈觀點(diǎn)，通過(guò)剖析佛山南?！罢?jīng)分離”基層治理個(gè)案，力圖揭示執(zhí)政黨的基層治理創(chuàng)新在鞏固中國(guó)路中是如何發(fā)揮它的價(jià)值和功能的。

一、

基于組織行為理論視野的佛山基層治理課題

城鎮(zhèn)化是中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要路徑之一，它集中反映出從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城市中國(guó)”轉(zhuǎn)型的要求。伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包制、村民自治等進(jìn)程的展開(kāi)，形成了諸如利益差異化、人員流動(dòng)化、社會(huì)階層化和組織離散化等轉(zhuǎn)型特征，突顯出農(nóng)村基層治理如何創(chuàng)新構(gòu)建黨導(dǎo)體制的課題。

從基層組織結(jié)構(gòu)重組和功能轉(zhuǎn)換探索基層治理，受到現(xiàn)代組織理論的權(quán)力博弈論的啟發(fā)。權(quán)力博弈理論是由鮑勃·弗里奇在《權(quán)力的博弈：重塑 組織決策力與執(zhí)行力》中提出的。該理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)力源自其決策人在組織決策的中心地位，而這一中心地位又由決策者在與組織博弈中有效控制決策權(quán)加以確立。面臨組織結(jié)構(gòu)重組與變化，這種以控制決策權(quán)所形成的領(lǐng)導(dǎo)力必須適應(yīng)組織的結(jié)構(gòu)性變化，通過(guò)決策人與決策組織之間的合作、決策新方法付諸實(shí)施、決策團(tuán)隊(duì)優(yōu)化職能等，重塑決策者的角色，跨越?jīng)Q策與執(zhí)行之間的鴻溝，減少?zèng)Q策制定過(guò)程中的種種矛盾，進(jìn)而從對(duì)立沖突轉(zhuǎn)變?yōu)榫\(chéng)合作，實(shí)現(xiàn)重塑組織決策力與執(zhí)行力的目標(biāo)。

權(quán)力博弈理論的啟示：一是傳統(tǒng)組織權(quán)力的式微。傳統(tǒng)組織權(quán)力主要由決策人掌控，決策人通過(guò)發(fā)號(hào)施令，規(guī)范著組織之間的協(xié)調(diào)和行為，從而推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)作。然而，伴隨組織結(jié)構(gòu)的重組和變化，決策人獨(dú)角戲的領(lǐng)導(dǎo)方式受到挑戰(zhàn)，難以發(fā)揮出以往的組織績(jī)效；二是重塑組織決策領(lǐng)導(dǎo)力。面對(duì)組織結(jié)構(gòu)的重組與變化，使得決策人必須依賴與決策組織之間的充分合作優(yōu)化決策程序，必須通過(guò)廣泛聽(tīng)取各方的利益訴求和意見(jiàn)表達(dá)做出科學(xué)決策，進(jìn)而平衡各方利益，減少?zèng)Q策與執(zhí)行之間矛盾，有效提高組織決策力與執(zhí)行力。

二、

佛山基層治理的沿革與“政經(jīng)分離”的創(chuàng)新

（一）佛山城鄉(xiāng)基層治理體系的沿革

1.政社合一階段（1949—1978）

這一時(shí)期佛山市基層治理模式基本與全國(guó)同步，主要分為兩個(gè)階段 ：一是鄉(xiāng)（行政村）模式。其法律依據(jù)是1954年通過(guò)的憲法，其中規(guī)定，我國(guó)縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，村不再設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)政府直接接管村的工作[1]。二是政社合一模式。1958年，全國(guó)實(shí)行農(nóng)村政社合一的人民公社化，公社管理委員會(huì)取代鄉(xiāng)政府，成為基層政權(quán)組織和集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)[2]。這一管理模式的物質(zhì)基礎(chǔ)是集體所有制和按勞分配，為了穩(wěn)固集體經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，防止所謂小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的侵蝕和動(dòng)搖，行政權(quán)力的下沉和對(duì)基層管理的掌控，構(gòu)成政社合一、隊(duì)為基礎(chǔ)的管理方式的最初選擇。

2.基層改制階段（1979—1982）

政社合一的管理方式確實(shí)發(fā)揮出鞏固集體經(jīng)濟(jì)的職能。但是，對(duì)于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的激烈批判和限制取締，又極大地傷害和制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)民對(duì)溫飽生活的追求和黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，引發(fā)家庭承包制的改革帶來(lái)集體土地所有制的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，致使政社合一的管理方式逐漸松綁，從而釋放出農(nóng)民巨大的生產(chǎn)積極性并促進(jìn)了農(nóng)村人口的流動(dòng)，構(gòu)成農(nóng)村基層管理的過(guò)渡階段，也為農(nóng)村基層自治做了相應(yīng)的預(yù)先準(zhǔn)備。

3.基層自治階段（1983—2010）

家庭承包制的制度安排，極大地調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的生產(chǎn)熱情和干勁，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮與多樣化經(jīng)營(yíng)，改變了農(nóng)村基層的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，各種利益訴求凸顯農(nóng)民參與基層管理的愿望，基層自治的管理方式由此出臺(tái)。1983年，全國(guó)廢除人民公社制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制下的村民自治制度。這一時(shí)期佛山農(nóng)村基層治理模式的變遷，主要體現(xiàn)三個(gè)方面。一是鎮(zhèn)村關(guān)系的轉(zhuǎn)變，鎮(zhèn)與村由行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)為指導(dǎo)關(guān)系。二是村級(jí)組織機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，村黨組織由黨支部向黨總支（黨委）優(yōu)化升格，黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位進(jìn)一步深化；村行政職能和自治職能逐漸剝離，村自治組織回歸自治職能，不再承擔(dān)行政管理工作；村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有，并從零散自發(fā)狀態(tài)過(guò)渡到依法規(guī)范開(kāi)展監(jiān)督。三是集體經(jīng)濟(jì)管理運(yùn)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，從家庭承包經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化合作并存向股份合作制轉(zhuǎn)變，并逐步向市場(chǎng)化運(yùn)作發(fā)展。[3]

4.協(xié)同共治階段（2011年至今）

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確提出了改進(jìn)社會(huì)治理方式的目標(biāo)。指出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”[4]，其中關(guān)于“協(xié)同”治理的思想，標(biāo)志著中國(guó)基層治理正在進(jìn)入現(xiàn)代治理的軌道。

從社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程、人口結(jié)構(gòu)的變化與社區(qū)的陌生化、利益多元化與基層決策的利益博弈，以及伴隨而來(lái)的政經(jīng)分離的改革所導(dǎo)致的基層社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)整，等等，促使協(xié)同共治階段的來(lái)臨。佛山南海區(qū)推行“政經(jīng)分離”正是基于上述背景實(shí)行的基層治理體系創(chuàng)新。從2011年開(kāi)始，從如何治理農(nóng)村難題入手，南海區(qū)對(duì)農(nóng)村體制綜合改革展開(kāi)了頂層設(shè)計(jì)，提出了“政經(jīng)分離”為突破口，重組和優(yōu)化農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)及功能，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的方案。其做法得到了廣東省委、省政府的高度肯定，隨后，這一經(jīng)驗(yàn)也在全省進(jìn)一步復(fù)制和落地。

三、

佛山南?！罢?jīng)分離”的制度運(yùn)行與績(jī)效

佛山南海區(qū)“政經(jīng)分離”的制度安排是，農(nóng)村黨組織為基層各級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心、村委會(huì)為基層自治組織的主體、經(jīng)聯(lián)社為集體經(jīng)濟(jì)組織的支撐、搭建社區(qū)服務(wù)中心的平臺(tái)、發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織的服務(wù)功能、拓寬公眾直接參與的渠道。在南海區(qū)實(shí)行自治組織與經(jīng)濟(jì)組織人員、機(jī)構(gòu)、職能和資產(chǎn)財(cái)務(wù)四分開(kāi)，探索實(shí)行村（居）組織行政事務(wù)、自治事務(wù)、經(jīng)營(yíng)事務(wù)“三分離”。使村黨組織回歸黨建主業(yè)，村委會(huì)可以騰出手來(lái)專心村民自治和社會(huì)管理，經(jīng)濟(jì)（聯(lián)）社則專注集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其特征和運(yùn)行機(jī)制如下：

1.明晰主體功能，重組基層治理體系

“政經(jīng)分離”在治理體系設(shè)計(jì)方面，其改革基礎(chǔ)是村居黨組織、村委會(huì)、經(jīng)聯(lián)社三大主體的功能分離，村居黨組織系基層領(lǐng)導(dǎo)核心，具有主管基層黨建、宣傳、干部及監(jiān)督等職能，黨組織書(shū)記不在經(jīng)聯(lián)社任職，由黨組委員參與經(jīng)聯(lián)社；村委會(huì)系村民自治組織，具有村委決策、村務(wù)管理及服務(wù)等日常服務(wù)功能；經(jīng)聯(lián)社系集體經(jīng)濟(jì)組織，具有主管經(jīng)聯(lián)社的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)開(kāi)拓以及村民分紅等職能。在上述制度安排下，形成了三個(gè)分開(kāi)的特征：一是分開(kāi)選舉村居黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織干部。其中全體村民都可以參加村委會(huì)的選舉，而對(duì)經(jīng)聯(lián)社的選舉資格則做出特別劃分，只有社員股東（有股權(quán)村民）有直接選舉和被選舉的資格沒(méi)有股權(quán)的村居民（自治組織成員）則不得參加，這使快速城市化的人口流動(dòng)所帶來(lái)的基層利益糾紛得以化解；二是分開(kāi)議事決策，黨組織、村委會(huì)和經(jīng)聯(lián)社各有自身的管理目標(biāo)、議事流程、決策程序，這樣可以更好發(fā)揮職責(zé)功能；三是分類考核干部，黨組織、村委會(huì)和經(jīng)聯(lián)社的干部任免、任期、職責(zé)、考核、薪酬等采用不同標(biāo)準(zhǔn)考評(píng)。其中開(kāi)設(shè)財(cái)政撥款專戶，對(duì)村委會(huì)設(shè)行政專戶，對(duì)經(jīng)聯(lián)社設(shè)經(jīng)濟(jì)專戶，它們的資產(chǎn)、賬目和核算實(shí)行分離。

2.創(chuàng)新基層黨建，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

根據(jù)權(quán)力博弈理論，在基層組織多元主體的格局下，基層黨組織要發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，需要重塑決策者的角色。具體來(lái)說(shuō)，就是要強(qiáng)化村黨組織總攬全局，協(xié)同各方的綜合功能。南?！罢?jīng)分離”的改革，首先進(jìn)一步明確了村黨組織和自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，使村委員會(huì)、經(jīng)聯(lián)社在黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，各盡其責(zé)。其主要做法是新建1358個(gè)經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社黨支部，新建黨總支或社區(qū)黨委替代原有274個(gè)村居黨支部，形成社區(qū)黨建統(tǒng)籌“兩新”黨建格局；其次，設(shè)置黨領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)聯(lián)社監(jiān)事會(huì)，由黨組織成員兼任監(jiān)事長(zhǎng)，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大提供強(qiáng)有力的政治保障；其三，村黨組織還通過(guò)承接上級(jí)黨委和政府行政管理及基本公共服務(wù)等職責(zé)，構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，由黨組織書(shū)記兼任社區(qū)服務(wù)中心主任，整合各類社會(huì)資源，方便快捷地服務(wù)基層；其四建立黨員（代表）工作室274個(gè)，發(fā)揮“黨員社工”作用，組建黨員志愿服務(wù)隊(duì)730支，吸納黨員志愿者30000多名，把黨的溫暖及時(shí)傳遞給公眾，這樣既使黨組織的凝聚力不斷增強(qiáng)和提升，還使基層諸多利益矛盾在基層組織優(yōu)化的情況下逐步得到化解和治理[5]。

3.促進(jìn)協(xié)同共治，優(yōu)化基層治理

“政經(jīng)分離”為基層協(xié)同共治提供了良好的環(huán)境。村委會(huì)與經(jīng)聯(lián)社的組織和功能分開(kāi)，使得作為村自治組織的村委會(huì)在村務(wù)管理和服務(wù)當(dāng)中，通過(guò)聯(lián)絡(luò)社會(huì)組織和整合各類資源，逐漸突破基層服務(wù)公共資源的瓶頸，形成了基層共治的新局面。其主要做法：一是打造村居“小政協(xié)”，他們邀請(qǐng)區(qū)和鎮(zhèn)街的一些人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家代表及外來(lái)工代表和村委干部共同組成社區(qū)參理事會(huì)，使基層民意可以上通下達(dá)，也使以往議而不決的難題得到有效的解決；二是吸納民意代表組成社區(qū)綜合事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)社區(qū)的村委服務(wù)、公共管理和財(cái)務(wù)預(yù)算等實(shí)施跟蹤監(jiān)督；三是在黨組織引導(dǎo)下，組建民間的“街坊會(huì)”、“鄰里中心”等自治組織，在精準(zhǔn)濟(jì)困、排憂解難等活動(dòng)中展開(kāi)互助服務(wù)；四是以創(chuàng)建“家·南?！鄙鐣?huì)服務(wù)品牌為目標(biāo)，大力培育社會(huì)組織，壯大社工隊(duì)伍，完善“社工+義工”的志愿服務(wù)體系，形成覆蓋服務(wù)社區(qū)的功能。目前南海區(qū)有社會(huì)組織633個(gè)，所有社區(qū)服務(wù)中心都設(shè)有社工站并配備專職社工[6]。

4.

加快城鄉(xiāng)一體化管理，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程

“政經(jīng)分離”適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的直接后果，一是加速了新農(nóng)村建設(shè)的步伐，通過(guò)實(shí)施“優(yōu)美百村”計(jì)劃和改造農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，舊貌換新顏。在村居改造方面，有124個(gè)“城中村”實(shí)現(xiàn)“村改居”，改造村居集體建設(shè)用地3萬(wàn)多畝；把53個(gè)社區(qū)合并為23個(gè)新社區(qū)，有效拓寬了社區(qū)的發(fā)展空間；把215個(gè)村居的1705個(gè)村民小組合并為215個(gè)村民小組，使資源共享的大市政和大治安管理模式得以推行；二是以互聯(lián)網(wǎng)+為平臺(tái)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，共組建278個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，城鄉(xiāng)居民可以享受到社保、醫(yī)療、辦證和治安等300多個(gè)服務(wù)項(xiàng)目；健全了覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)辦事大廳及行政公共服務(wù)體系，居民能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)辦理大部分事項(xiàng)；三是加快社區(qū)不同群體的融合。南海區(qū)作為擁有近百萬(wàn)流動(dòng)人口的城市，外來(lái)人員的融合，一方面是“政經(jīng)分離”后，行政服務(wù)資源的下沉，使得他們享受到了諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、心理健康等得社會(huì)福利和公共服務(wù)，另一方面，通過(guò)制度創(chuàng)新，拓寬了外來(lái)人員代表參與城市公共管理、投身社區(qū)服務(wù)的渠道，使外來(lái)人員有一種“回家的”感受，

5.創(chuàng)新監(jiān)管平臺(tái)，保障集體權(quán)益

這一創(chuàng)新主要是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)搭建三個(gè)監(jiān)管平臺(tái)。一是搭建集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)，規(guī)定經(jīng)聯(lián)社的資產(chǎn)等交易必須在平臺(tái)進(jìn)行，運(yùn)用大數(shù)據(jù)及時(shí)跟蹤和監(jiān)控，堵住集體資產(chǎn)流失的漏洞，加大違規(guī)腐敗的成本。截至2013年底，南海區(qū)有33898宗集體資產(chǎn)在管理交易中心成交，交易額為238億元，集體資產(chǎn)增值達(dá)到20%以上；二是搭建集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，明確把監(jiān)管領(lǐng)域延伸到村居所有集體資產(chǎn)、合同、債權(quán)、債務(wù)、賬目等范圍，目前南海區(qū)已把所有村（居）委員會(huì)、村民小組、集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)賬套納入平臺(tái)監(jiān)管，管控貨幣資金為114億元。上述舉措，有效降低了經(jīng)濟(jì)利益糾紛。2011年和2012年數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)涉農(nóng)信訪量分別下降19%和53%，后者更是比前者降幅增加34%；三是搭建集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)（股份）管理交易平臺(tái)，力圖從源頭上規(guī)范經(jīng)聯(lián)社的股權(quán)交易和管理。截止2013年，南海村（居）集體經(jīng)濟(jì)可支配收入總量超過(guò)60億元，76萬(wàn)社員股東人均分紅超過(guò)4000元。[5]

6.

推動(dòng)經(jīng)聯(lián)社轉(zhuǎn)型，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力

“政經(jīng)分離”的改革，為構(gòu)建“歸屬明確，權(quán)責(zé)明晰，保護(hù)嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度提供了重要前提。南海區(qū)推進(jìn)這項(xiàng)改革，獲得了國(guó)務(wù)院農(nóng)改示范點(diǎn)，先后制定和頒布《關(guān)于推進(jìn)全區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型改制的工作意見(jiàn)》和《佛山市南海區(qū)建設(shè)國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)實(shí)施方案》。從工作部署上，解剖麻雀由點(diǎn)到面，首先開(kāi)展股權(quán)固化、建立新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體等工作試點(diǎn)，試行資產(chǎn)托管。截至2013年5月，全區(qū)224個(gè)經(jīng)聯(lián)社中有210個(gè)探索實(shí)施資產(chǎn)托管，在完成社員股東表決公示后，進(jìn)一步展開(kāi)資產(chǎn)確權(quán)登記。加快集體土地確權(quán)，全區(qū)2031個(gè)經(jīng)濟(jì)社核發(fā)集體土地所有權(quán)證書(shū)14493宗，發(fā)證及造冊(cè)覆蓋率達(dá)100%，同時(shí)，對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清理和評(píng)估，逐步健全資產(chǎn)管理臺(tái)賬。[6]

四、

佛山南?！罢?jīng)分離”的保障和監(jiān)督機(jī)制

1.農(nóng)村紀(jì)委工作室

2012年9月13日，廣東省第一個(gè)紀(jì)委委員工作室在順德區(qū)樂(lè)從鎮(zhèn)大羅村啟動(dòng)。10月30日，獅山鎮(zhèn)紀(jì)委委員工作室啟動(dòng)，標(biāo)志著工作室在佛山全面鋪開(kāi)。紀(jì)委委員工作室一改以往自下而上反映政務(wù)和貪污腐敗問(wèn)題的單一渠道，村民可以預(yù)約市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)的紀(jì)委委員入戶聽(tīng)取他們反映的問(wèn)題。目前全市五區(qū)33個(gè)鎮(zhèn)街已各選擇1—2個(gè)村居開(kāi)展試點(diǎn)。紀(jì)委委員工作室延伸至村居后，注重履行走訪基層、調(diào)查研究、宣傳政策、督辦政務(wù)、指導(dǎo)廉政等基本職責(zé)，著力推動(dòng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。市紀(jì)委委員每年到工作室開(kāi)展活動(dòng)不少于2次，區(qū)紀(jì)委委員不少于3次，鎮(zhèn)（街）紀(jì)（工）委不少于4次，一名紀(jì)委委員可同時(shí)在幾個(gè)工作室掛點(diǎn)。而村居紀(jì)檢委員則需每周至少半天駐室活動(dòng)，收集信息，隨時(shí)接待群眾反映的黨風(fēng)廉政建設(shè)及作風(fēng)問(wèn)題，每季度整理匯總一次信息，并向鎮(zhèn)級(jí)駐室紀(jì)委委員報(bào)告等。為聽(tīng)取最基層的聲音，佛山已經(jīng)構(gòu)建市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居四級(jí)紀(jì)委（檢）委員聯(lián)動(dòng)常態(tài)化工作機(jī)制。[7]紀(jì)委委員工作室像修筑在群眾中間的“信息島”“瞭望臺(tái)”，可以聽(tīng)到看到最原生態(tài)的民意、民情，重點(diǎn)關(guān)注群眾反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，受到村組干部、村民的歡迎。紀(jì)委委員工作室的成立，讓紀(jì)檢監(jiān)察預(yù)防在先、重心下沉、關(guān)口前移，把社會(huì)監(jiān)督納入正常的監(jiān)察體制范疇之內(nèi)，適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村基層治理的需要。

2.“直聯(lián)制”鞏固基層黨群關(guān)系

貫徹群眾路線是基層治理的基礎(chǔ)，是衡量基層治理得失優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)。佛山群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)在改善基層干部工作作風(fēng)和優(yōu)化基層治理環(huán)境的同時(shí)，如何固化群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的成果，讓群眾路線始終成為工作宗旨并落實(shí)為常態(tài)，既是基層廣大群眾的訴求，亦成為擺在佛山基層治理面前的一道緊迫課題。南海區(qū)“直聯(lián)制”的出臺(tái)和實(shí)施較好地回應(yīng)了這一課題。2014年7月，南海區(qū)率先全面鋪開(kāi)一項(xiàng)全新的聯(lián)系群眾制度——直聯(lián)制，明確要求區(qū)鎮(zhèn)干部以“固定時(shí)間、固定地點(diǎn)、固定團(tuán)隊(duì)、創(chuàng)新方式”到村居駐班，直面基層百姓。依照制度安排，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)直部門領(lǐng)導(dǎo)每位聯(lián)系掛鉤駐點(diǎn)鎮(zhèn)街1-2個(gè)村居，每月必須在村居駐點(diǎn)針對(duì)性開(kāi)展工作1次。區(qū)直部門黨員要定期聯(lián)系駐點(diǎn)社區(qū)，每年開(kāi)展黨員志愿服務(wù)不少于20小時(shí)。[8]南海鎮(zhèn)街黨委須實(shí)行“三固定一創(chuàng)新”，確保聯(lián)系群眾更直接更常態(tài)。為整合全區(qū)社群工作資源與發(fā)揮平臺(tái)功能，促使直聯(lián)制順利落地，南海區(qū)于9月建立區(qū)委聯(lián)系社群工作部。區(qū)屬鎮(zhèn)街同時(shí)建立黨聯(lián)系社群工作辦公室，村居一級(jí)相應(yīng)建立黨聯(lián)室，構(gòu)建起“直聯(lián)”工作三級(jí)聯(lián)動(dòng)處置體系，[9]通過(guò)整合各類資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門和鎮(zhèn)街、村居加強(qiáng)聯(lián)系服務(wù)群眾工作，構(gòu)建起貫通區(qū)、鎮(zhèn)街、村居三級(jí)直接聯(lián)系群眾制度機(jī)制，從而有效解決與群眾脫鉤的困局。[8]

這項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，南海各鎮(zhèn)街也紛紛行動(dòng)，桂城街道在鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)村居駐班工作中特設(shè)了“觀察團(tuán)”，監(jiān)督鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)駐班情況，并收集群眾意見(jiàn)建議、調(diào)查群眾滿意度；西樵鎮(zhèn)建設(shè)群眾對(duì)駐班團(tuán)隊(duì)和意見(jiàn)辦理滿意度的評(píng)議評(píng)價(jià)體系，在臺(tái)賬中設(shè)立群眾打分部分；丹灶鎮(zhèn)完善了駐班工作動(dòng)態(tài)信息發(fā)布制度、問(wèn)題處理制度和內(nèi)部督查制度。臺(tái)賬數(shù)據(jù)表明，全區(qū)開(kāi)展直聯(lián)制以來(lái)成效顯著，截至2015年底，駐班和駐點(diǎn)聯(lián)系群眾家庭近5萬(wàn)戶，鎮(zhèn)街干部約訪和接訪9894人次，反饋問(wèn)題線索5934條，現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題1158條，協(xié)調(diào)村居自行解決1963條，協(xié)調(diào)鎮(zhèn)街解決2642條，提交區(qū)級(jí)協(xié)調(diào)解決的有171條。[9]可以說(shuō)，直聯(lián)制正是南海在推動(dòng)群眾路線制度化建設(shè)的一大創(chuàng)舉，它有力地捍衛(wèi)基層群眾利益，使和諧社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)真正落到實(shí)處。

綜上所述，佛山作為珠三角城市發(fā)展奇跡的見(jiàn)證，改革開(kāi)放一路走來(lái)，歷經(jīng)艱辛成就了如今的輝煌。回首佛山城鎮(zhèn)化以往發(fā)展的佳績(jī)，很大程度上取決于佛山在基層治理的創(chuàng)新和有效回應(yīng)了中國(guó)新型城鎮(zhèn)化所面臨的各種挑戰(zhàn)，它通過(guò)“政經(jīng)分離”的系列創(chuàng)新，構(gòu)建和完善黨導(dǎo)體制全面提升基層治理能力，使黨的十八大以來(lái)黨中央的戰(zhàn)略部署得到貫徹，進(jìn)而提供了中國(guó)路的佛山樣本。值得強(qiáng)調(diào)的是，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和政治新生態(tài)雙重背景下，佛山基層治理將要面對(duì)的主要課題就是如何適應(yīng)新常態(tài)新生態(tài)和實(shí)現(xiàn)新發(fā)展，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，佛山基層治理還在路上。

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（責(zé)任編輯：楊軍昌）