郊野綠道游憩功能開發(fā)和運(yùn)營管理的國內(nèi)外比較研究①

張佳 高寧 錢嘉怡

摘 要：郊野綠道是城市綠色游憩空間向城郊自然和鄉(xiāng)村地區(qū)有機(jī)拓展的一種多贏方案，游憩功能是多贏的基礎(chǔ)，但游憩功能的開發(fā)和運(yùn)營管理恰恰是郊野綠道建設(shè)運(yùn)行全過程中的難點(diǎn)。從游憩角度對英國、美國、香港和國內(nèi)珠三角的郊野綠道進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)基于自然保護(hù)和游憩開發(fā)兩種不同思維的郊野綠道開發(fā)管理各自存在優(yōu)勢和不足。針對國內(nèi)郊野綠道的發(fā)展現(xiàn)狀，基于比較經(jīng)驗(yàn)提出了相應(yīng)的游憩開發(fā)和運(yùn)營管理提升對策。

關(guān)鍵詞：郊野綠道 游憩 開發(fā) 運(yùn)營管理

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）12（c）-058-03

生活品質(zhì)的不斷提升促進(jìn)了城市人在閑暇時(shí)間對戶外休閑生活的持續(xù)重視和對自然康體游憩的日益向往。結(jié)合城郊地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生需求，郊野綠道作為城市綠色游憩空間向城郊自然和鄉(xiāng)村地區(qū)有機(jī)拓展的一種多贏方案，近年來受到國內(nèi)城市的重視并紛紛付諸實(shí)施。由于對郊野綠道認(rèn)知不足，國內(nèi)城市普遍重建設(shè)而輕管理，導(dǎo)致游憩體驗(yàn)、運(yùn)營管理等方面諸多負(fù)面問題的出現(xiàn)[1]，這些問題直接影響了郊野綠道的效益發(fā)揮。盡管郊野綠道源起于國外，但是各國和地區(qū)開發(fā)的目的、內(nèi)容和運(yùn)營大相徑庭[2～3]，成功經(jīng)驗(yàn)難以全盤復(fù)制。

游憩作為郊野綠道的必要功能和基本需求，針對游憩進(jìn)行比較能夠歸納出成功的共性規(guī)律。因此，本文以郊野綠道游憩功能的開發(fā)和運(yùn)營管理作為比較內(nèi)容，選擇美國、英國、香港和珠三角四個(gè)國內(nèi)外典型展開對比，嘗試?yán)砬鍑鴥?nèi)郊野綠道運(yùn)營管理難的癥結(jié)所在，進(jìn)而提出基本應(yīng)對策略。

1 郊野綠道的緣起

郊野綠道的產(chǎn)生最早可以追溯到英國郊野公園（Country Park）的游徑系統(tǒng)（Trails System）。20世紀(jì)中葉，英國汽車工業(yè)發(fā)展迅速，私家汽車價(jià)格低廉，同時(shí)郊區(qū)道路駕乘視覺和心理體驗(yàn)的愉悅度比較高，于是無目的駕車前往郊區(qū)游憩在城市居民中流行起來。1966年，英國政府發(fā)布《郊野休閑指引》白皮書，呼吁建立郊野公園和野餐場地[4]，通過引導(dǎo)開展有固定目標(biāo)的游憩活動(dòng)來緩解汽車對鄉(xiāng)村環(huán)境的污染，并從區(qū)位選址和景觀特征兩方面提出了具體的要求：不必奔波太遠(yuǎn)的郊區(qū)；充滿自然野趣和靜謐以舒緩壓力。1968年，英國政府將指引升格為法令，出臺《鄉(xiāng)村法》（Countryside Act）[5]，要求設(shè)立郊野公園，在保護(hù)鄉(xiāng)村自然景觀的前提下為郊野旅游提供設(shè)施及安全場所。在后續(xù)指導(dǎo)具體實(shí)施的《郊野公園評審手冊》中，明確提出了相應(yīng)的要求：場地應(yīng)以自然生長或半自然生長的景觀為主，如森林地、草地、濕地、荒野、郊野；建筑物總面積不到5%，但不包括停車場；距離周邊社區(qū)應(yīng)小于16公里；擁有便于達(dá)到目的地的游徑和自行車道[6]。可見，郊野綠道最初是為了控制人的游憩活動(dòng)、保護(hù)郊野生態(tài)環(huán)境而設(shè)置，高效的游徑系統(tǒng)是核心建設(shè)內(nèi)容，游憩內(nèi)容居于次要地位。

對郊野綠道游憩功能的重視和開發(fā)源于美國。美國綠道的發(fā)展大致分為三個(gè)階段[7]：第一階段是連接開放空間的林蔭道、公園道、河流廊道等；第二階段是以游憩休閑為主要目的各種小徑，為人們提供通往河流、山脈等自然廊道的非機(jī)動(dòng)車交通方式；第三階段是包括野生動(dòng)物保護(hù)、防洪、水源保護(hù)、教育、城市美化、休閑等多種功能于一體的綠道。這三個(gè)階段以引導(dǎo)人進(jìn)入自然開展活動(dòng)為基礎(chǔ)，在具體功能上層層遞進(jìn)。郊野綠道被作為綠道系統(tǒng)的一個(gè)分支，產(chǎn)生于第二階段。值得關(guān)注的是20世紀(jì)80年代，美國戶外游憩總統(tǒng)委員會(huì)的報(bào)告強(qiáng)調(diào)了郊野綠道給居民帶來了接近自然的機(jī)會(huì)，約四分之三的使用者通過綠道展開了游憩活動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)了郊野綠道項(xiàng)目在北美展開。

2 郊野綠道游憩功能開發(fā)的比較

英國郊野綠道的前身大部分為農(nóng)業(yè)用地、私人莊園或工業(yè)用地，此外19%建于自然地區(qū)，7%依江河而建，主要土地類型為30%的林地、24%的公園和20%的草地[8]，擁有大量的自然生態(tài)或者歷史游憩資源。郊野綠道的游憩開發(fā)量通常以滿足游人一日之內(nèi)的活動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)。開發(fā)游憩項(xiàng)目均與自然相關(guān)，主要分為觀光型、參與型和專業(yè)型三種類型[9]，包括觀光、散步、燒烤、野餐、遠(yuǎn)足、自行車越野、登山等。值得關(guān)注的是，參與型游憩中定期舉辦的各類主題性活動(dòng)和專業(yè)型游憩中戶外探險(xiǎn)性質(zhì)的活動(dòng)尤其吸引游客，類似森林音樂會(huì)、公眾集會(huì)、婚禮、家庭聚會(huì)、徒步競賽等，Buchan綠道中3500米的徒步橫渡曠野競賽路徑成為了集聚人氣的重要場所。以保護(hù)自然環(huán)境為主要目的的英國郊野綠道，其游憩開發(fā)處處強(qiáng)調(diào)游客對自然的認(rèn)識，游憩設(shè)施盡量體現(xiàn)自然科普性。

美國郊野綠道的游憩功能較其他國家地區(qū)處于更為重要的位置，游憩開發(fā)相對豐富和系統(tǒng)化。從游憩項(xiàng)目類型來看，主要分為陸地活動(dòng)和水上活動(dòng)兩方面，具體包括徒步、溜旱冰、山地自行車、騎馬、野營、攀巖、游泳、垂釣以及舟船類活動(dòng)等。同時(shí)，游憩服務(wù)設(shè)施的設(shè)置亦十分全面，涵蓋餐飲、住宿、會(huì)議設(shè)施、博物館、展館與藝術(shù)文化設(shè)施、訪客中心及禮品店、信息服務(wù)等專項(xiàng)內(nèi)容[10]。

香港郊野綠道根據(jù)游憩目的的不同，主要分為郊游徑和單車徑兩種。單車徑一般分布在新市鎮(zhèn)周邊，發(fā)展以康樂功能為主導(dǎo)的自行車慢行道。郊游徑分布在全港法定的23個(gè)郊野公園、15個(gè)特別地區(qū)、4個(gè)海岸公園以及1個(gè)海岸保護(hù)區(qū)中。郊游徑根據(jù)游憩功能的不同又細(xì)分為四種亞類型[11]：健身類，根據(jù)健身的難度需求，開發(fā)難度依次遞增的龍虎山健身徑、長途遠(yuǎn)足徑、健行遠(yuǎn)足徑；休閑類，針對青少年開發(fā)野外均衡定向徑，針對普通人開發(fā)郊游徑，針對家庭游開發(fā)家樂徑；教育類，針對研習(xí)者需求，按研習(xí)要求開發(fā)自然教育徑、樹木研習(xí)徑、遠(yuǎn)足研習(xí)徑；其它類，根據(jù)使用者的其它特殊活動(dòng)需求開發(fā)單車越野徑、騎馬徑、救援徑、戰(zhàn)地遺跡徑和奇趣徑。香港郊野綠道游憩功能的開發(fā)以多類人群的多樣需求為依據(jù)，同時(shí)因地制宜，與游憩資源特征相匹配，在嚴(yán)格保護(hù)高密度城市周邊珍貴自然生態(tài)資源的同時(shí)，建立人的游憩與自然之間的平衡。

珠三角綠道網(wǎng)是國內(nèi)第一個(gè)建成的區(qū)域性綠道網(wǎng)絡(luò)。其建設(shè)主要有三個(gè)出發(fā)點(diǎn)：加強(qiáng)城市與生態(tài)空間的交融互助、為市民提供回歸自然的休閑娛樂方式、為鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供消費(fèi)內(nèi)需。根據(jù)區(qū)位的不同，綠道網(wǎng)絡(luò)由都市型、郊野型和生態(tài)型三類綠道構(gòu)成。郊野綠道位于連接城鄉(xiāng)建成區(qū)與生態(tài)地區(qū)的過渡地帶，連接了珠三角地區(qū)的森林公園、度假區(qū)、風(fēng)景旅游區(qū)、村莊等生態(tài)休閑資源，總長約884公里[12]。其利用田園風(fēng)光、山林風(fēng)光等自然景色，為珠三角城鎮(zhèn)居民提供休憩的綠色空間，促進(jìn)周邊地區(qū)發(fā)展，增加鄉(xiāng)村就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，相關(guān)游憩功能的開發(fā)主要圍繞鄉(xiāng)村活動(dòng)展開，具體包括：農(nóng)業(yè)體驗(yàn)活動(dòng)，夏令營、桑基魚塘觀光、采摘、賞荷和五彩花田體驗(yàn)等；體育賽事活動(dòng)，高爾夫、自行車賽、龍舟賽、水上摩托賽、皮劃艇賽等；節(jié)慶民俗活動(dòng)，主題攝影、荔枝節(jié)、水鄉(xiāng)節(jié)和茶藝節(jié)等；鄉(xiāng)野美食活動(dòng)，農(nóng)家樂、美食探尋和野餐等。由于郊野綠道尺度巨大，其建設(shè)主要集中于路徑建設(shè)，相關(guān)游憩項(xiàng)目基本由沿線鄉(xiāng)村自發(fā)培育和創(chuàng)造，缺乏統(tǒng)一策劃、組織和協(xié)調(diào)。

比較游憩功能的開發(fā)，英國和香港的郊野綠道游憩強(qiáng)調(diào)在嚴(yán)格遵守保護(hù)法令的基礎(chǔ)上圍繞對自然的認(rèn)知展開相關(guān)活動(dòng)，目標(biāo)和內(nèi)容相對明確且單一；而美國的郊野綠道強(qiáng)調(diào)游憩的休閑性以及創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，目標(biāo)和內(nèi)容相對豐富和系統(tǒng)；珠三角的郊野綠道游憩較為強(qiáng)調(diào)對沿線鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)，內(nèi)容大都與鄉(xiāng)村相關(guān)，地域特征明顯，但是由于游憩項(xiàng)目由沿線鄉(xiāng)村組織，容易因資金缺乏和硬件設(shè)施不足難以形成品牌，導(dǎo)致人氣不足。

3 郊野綠道游憩運(yùn)營管理的比較

英國郊野綠道建設(shè)和運(yùn)行管理大部分由鄉(xiāng)村委員會(huì)和地方政府提供主要財(cái)政支持，除了小部分附屬于私營郊野公園的郊野綠道由私營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)后期運(yùn)行管理。由于土地權(quán)屬的多元化，郊野綠道游憩管理體系溫和而復(fù)雜。在現(xiàn)有政策和法令的框架內(nèi)，在主管部門的監(jiān)督下，郊野綠道保護(hù)和運(yùn)營管理權(quán)責(zé)完全下放給不同類型的公私個(gè)體，包括屬地鄉(xiāng)村委員會(huì)、地方政府機(jī)構(gòu)、土地?fù)碛腥恕⑺綘I機(jī)構(gòu)等。同時(shí)在不違反法律的前提下，地方政府和鄉(xiāng)村委員會(huì)可以比較容易地改變控制或獎(jiǎng)勵(lì)措施的強(qiáng)度，引導(dǎo)各運(yùn)營個(gè)體建設(shè)和運(yùn)行有特色的游憩項(xiàng)目，尤其是一些主題性活動(dòng)的組織。群體監(jiān)管下的多元個(gè)體運(yùn)營模式，提升了郊野綠道游憩活動(dòng)的豐富性和吸引力，并促進(jìn)了游憩服務(wù)質(zhì)量的良性競爭。

美國郊野綠道建設(shè)已經(jīng)形成了一套較為完善的市場化和產(chǎn)業(yè)化方法，資金渠道形式非常多元化，包括：政府財(cái)政直接撥款和專項(xiàng)基金資助、特許經(jīng)營、綠道自身資源出租、企業(yè)合作、社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行綠道建設(shè)債券和福利彩票等。相應(yīng)的游憩運(yùn)營管理亦有多種模式，具體包括以下七種[13]：（1）公園機(jī)構(gòu)管理模式，地方公園和旅游機(jī)構(gòu)接管綠道的各個(gè)部分，綠道的運(yùn)營管理被列入部門預(yù)算，并由部門職員負(fù)責(zé)經(jīng)營，該模式能夠保障一個(gè)正規(guī)的公園管理團(tuán)隊(duì)來開展日常維護(hù)，但是需要與其它公園和游憩設(shè)施競爭有限的政府撥款，同時(shí)管理團(tuán)隊(duì)不一定精通游憩運(yùn)營；（2）聯(lián)合機(jī)構(gòu)管理模式，多個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合管理，如公園機(jī)構(gòu)和其他部門合作，劃定分界線，限定管理責(zé)任，該模式節(jié)省了維護(hù)成本，但是會(huì)遇到多方參與者能否協(xié)調(diào)工作、能否在游憩運(yùn)營理念和管理規(guī)范方面達(dá)成一致的挑戰(zhàn)；（3）特殊機(jī)構(gòu)管理模式，由社區(qū)創(chuàng)建特殊部門來管理，需要建立特殊稅務(wù)區(qū)或綠道局來創(chuàng)造持續(xù)收入，在政治上可能是獨(dú)立的，該模式能夠讓綠道獲得特殊關(guān)照，但是建立新的機(jī)構(gòu)所用的成本、時(shí)間和精力較多，可能會(huì)遭到反對；（4）聯(lián)邦或州相關(guān)部門管理模式，由聯(lián)邦或州相關(guān)部門進(jìn)行運(yùn)營管理，如國家公園管理局、美國土地管理局，一般穿越眾多管轄區(qū)，該模式通常會(huì)帶來可觀的技術(shù)和資金支持，但是很難審批，可能會(huì)在一定程度上難以對接地方政策；（5）非營利組織管理模式，土地信托機(jī)構(gòu)、基金會(huì)和其他非營利組織經(jīng)營和管理一些開發(fā)度低的綠道，也可以是非營利組織與地方政府機(jī)構(gòu)合作，相互提供服務(wù)，該模式難以籌集日常運(yùn)營維護(hù)資金，無法確保能雇傭有能力和資格的游憩運(yùn)營管理人員；（6）私有產(chǎn)權(quán)所有者管理模式，房地產(chǎn)和開發(fā)商將經(jīng)營綠道作為商業(yè)運(yùn)作的一種營銷途徑，開發(fā)商支付綠道運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用，該模式有利于城市邊緣地區(qū)與城市綠道相接，有利于游憩的商業(yè)化運(yùn)作，但是可能會(huì)遭到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?；?）志愿者參與管理模式，志愿者通過“認(rèn)養(yǎng)”綠道進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)工作，專業(yè)志愿者甚至可以承擔(dān)游憩策劃等高級運(yùn)營工作，但是志愿者不一定是免費(fèi)的，且不能保證工作關(guān)系的連續(xù)性和有效性，志愿者必須被雇傭、培訓(xùn)和監(jiān)督。根據(jù)美國不同郊野綠道的特點(diǎn)，上述七種運(yùn)營管理模式都在被運(yùn)用，多元化的運(yùn)營管理模式使得美國郊野綠道呈現(xiàn)出不同游憩亮點(diǎn)和個(gè)性。

香港郊野綠道具有突出的公益性質(zhì)，其經(jīng)營不以盈利為目的，因此其游憩運(yùn)營管理采用了完全自上而下的模式。郊野綠道的游憩運(yùn)營管理受《郊野公園條例》的約束。漁農(nóng)自然護(hù)理署署長同時(shí)為郊野公園及海岸公園管理局總監(jiān)，直接對郊野綠道的一切相關(guān)管理事務(wù)負(fù)責(zé)，郊野公園及海岸公園委員會(huì)負(fù)責(zé)向漁農(nóng)自然護(hù)理署署長提供相關(guān)決策建議。郊野公園及海岸公園管理局是郊野綠道管理的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，下設(shè)管理科和護(hù)理科兩個(gè)部門對郊野綠道進(jìn)行日常運(yùn)營管理。管理科負(fù)責(zé)策劃郊野綠道的各項(xiàng)建設(shè)工作。護(hù)理科負(fù)責(zé)郊野綠道的游憩運(yùn)營，包括管理游客中心和自然教育中心，組織游憩活動(dòng)，推廣自然保育知識。

珠三角郊野綠道的游憩運(yùn)營和維護(hù)管理分離。游憩運(yùn)營主要通過廣東省建設(shè)廳下屬綠道管理辦公室展開，現(xiàn)階段主要通過廣東綠道網(wǎng)進(jìn)行游憩景點(diǎn)、線路、交通、住宿等方面的資訊推介。根據(jù)《珠江三角洲地區(qū)綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》規(guī)劃，郊野綠道推薦采取旅游公司經(jīng)營管理模式，主要通過市場實(shí)現(xiàn)郊野綠道游憩的經(jīng)營管理，但是實(shí)際工作推進(jìn)緩慢。郊野綠道的維護(hù)管理以屬地維護(hù)為主，由地方政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)。

比較后期游憩的運(yùn)營管理，英國和香港郊野綠道由于是政府投資，強(qiáng)調(diào)公益性質(zhì)，自上而下的游憩運(yùn)營管理模式較為簡單；而美國郊野綠道由于參與主體存在多元性和多樣性，利益訴求亦差別較大，自上而下、自下而上、上下結(jié)合的多種游憩運(yùn)營模式創(chuàng)造了美國郊野綠道游憩獨(dú)特的吸引力和活力；珠三角郊野綠道正處于后期游憩運(yùn)營的初級階段，還在積累經(jīng)驗(yàn)中。

4 總結(jié)與對策

通過對英國、美國、香港和珠三角郊野綠道進(jìn)行對比，可以發(fā)現(xiàn)單純自上而下和上下結(jié)合這兩種郊野綠道開發(fā)管理模式各有優(yōu)勢和不足。自上而下的模式容易實(shí)操、管理便捷，但是對游憩資源的利用相對克制，不易產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。上下結(jié)合的模式具有活動(dòng)，容易形成游憩個(gè)性，但是政府管理的難度大大增加，需要不斷更新管理政策。針對國內(nèi)郊野綠道游憩功能開發(fā)和運(yùn)營管理能力不足的普遍問題，基于上述比較經(jīng)驗(yàn)提出兩方面的基本對策。

其一，建立多元合作的推進(jìn)機(jī)制。郊野綠道游憩功能的開發(fā)和運(yùn)營需要重視私人組織所扮演的角色，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的公私合作促進(jìn)政策，積極引導(dǎo)社會(huì)和市場力量參與郊野綠道游憩經(jīng)營管理，與非營利性機(jī)構(gòu)、基金會(huì)和專業(yè)公司建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，同時(shí)加強(qiáng)與沿線鄉(xiāng)村基層組織的聯(lián)系，以支持郊野綠道的維護(hù)和游憩經(jīng)營。

其二，加強(qiáng)特色游憩點(diǎn)的配套建設(shè)。郊野綠道的游徑系統(tǒng)固然重要，但是游徑只是提供了到達(dá)游憩點(diǎn)的路徑和指示，關(guān)鍵吸引人游憩并創(chuàng)造效益的還是在于游憩點(diǎn)的吸引力。郊野綠道建設(shè)主體應(yīng)當(dāng)在專業(yè)游憩策劃的決策建議下有選擇地加強(qiáng)特色游憩點(diǎn)的建設(shè)，提升配套設(shè)施的服務(wù)能力。郊野綠道運(yùn)營主體應(yīng)當(dāng)開發(fā)附加活動(dòng)，如開展各種文化主題活動(dòng)，定期舉辦體育賽事和康體健身活動(dòng)，開發(fā)專門的觀光、探險(xiǎn)、養(yǎng)生旅游活動(dòng)等，提升郊野綠道游憩吸引力。

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①基金項(xiàng)目：浙江省自然科學(xué)基金青年基金項(xiàng)目（LQ13E080002）、中國博士后科學(xué)基金（2015M571872）資助。

作者簡介：張佳（1981-），男，浙江杭州人，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院博士后，浙江大學(xué)城市學(xué)院環(huán)境設(shè)計(jì)系副教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃，景觀規(guī)劃與設(shè)計(jì)方面的研究；高寧（1980-），女，山東泰安人，浙江大學(xué)建筑工程學(xué)院博士后，浙江理工大學(xué)藝術(shù)與設(shè)計(jì)學(xué)院副教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的研究；錢嘉怡（1991-），女，浙江杭州人，浙江大學(xué)城市學(xué)院環(huán)境設(shè)計(jì)系助理研究員，主要從事景觀規(guī)劃與設(shè)計(jì)方面的研究。