城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地制度的改革邏輯與實現(xiàn)路徑

彭藝嫻

摘要 從現(xiàn)行的政策文本和試點經(jīng)驗出發(fā)，窺見農(nóng)村宅基地改革的內(nèi)在邏輯，農(nóng)村宅基地制度改革遵循著節(jié)約保護耕地、保障農(nóng)民利益、實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的原則。提出了宅基地制度改革的實現(xiàn)路徑：完善農(nóng)村宅基地相關政策和法律，厘清政府管理職責；堅持自愿有償?shù)恼赝顺鰴C制，科學制定補償標準；完善宅基地退出的配套機制，實現(xiàn)改革效果的行穩(wěn)致遠；整治空心村，盤活宅基地資源；充分利用基層自治，尊重農(nóng)民的自主性。

關鍵詞 城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；制度改革

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）25-0209-03

Abstract From the current policy text and the pilot experience， I get a glimpse of the inherent logic of the rural homestead reform. The reform of the rural homestead system follows the principle of conserving the cultivated land and protecting the peasants interests and realizing the optimal allocation of resources.Then I put forward the realization of homestead system reform path：Improve the rural homestead related policies and laws to clarify the government management responsibilities；adhere to the voluntary paid homestead exit mechanism， scientific development of compensation standards；improve the homestead to withdraw the supporting mechanism to achieve the longterm effect of reform；remediation hollow village， disk living homestead resources；make full use of grassroots autonomy， respect for the autonomy of farmers.

Key words Urbanization；Rural homestead；Institutional reform

伴隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，農(nóng)村土地關系發(fā)生了很大的變化，面對日益復雜的局面，黨和政府審時度勢，審慎穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村宅基地作為土地改革的重點，成為當前理論界和政治家熱議的問題。問題的主要爭論在于是否推進農(nóng)村宅基地入市、如何入市這個關鍵問題上。城鎮(zhèn)化的加速使大量農(nóng)民進城，閑置拋荒的宅基地成為發(fā)展中亟待解決的問題。宅基地問題的凸顯催生著制度的變革。宅基地制度設計需要考量歷史與現(xiàn)實、財產(chǎn)與社會、邊遠地區(qū)與城郊等多重存在對立的要素，所涉利益極為復雜[1]。中共十八屆三中全會提出要改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。根據(jù)十八屆三中全會精神，2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，提出要探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，農(nóng)村宅基地制度改革從政策設計進入試點先行階段。推進宅基地制度改革，是適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時代要求，是保障土地資源有效利用的邏輯必然。

1 農(nóng)村宅基地制度改革的必然性

1.1 農(nóng)村宅基地存在制度缺陷，阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展

宅基地制度是農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，宅基地制度必須與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，否則會產(chǎn)生副作用，阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展?，F(xiàn)行的宅基地制度是成文于20世紀，時代的變化，形勢的緊迫，催生著制度的變革。其主要缺陷在于：首先，按照法律規(guī)定，我國農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民，并且規(guī)定一戶一宅，永久使用。但是由于人口的不斷增多，家戶數(shù)量的膨脹，越來越多的農(nóng)民通過宅基地的繼承和轉(zhuǎn)讓獲得多處住宅。其次，現(xiàn)行的法律規(guī)定宅基地不能買賣和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶宅基地的退出往往依靠地方政府的征用獲得。由于交易成本高昂和缺乏明確的征地補償標準，這種方式既不能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，也難以保障農(nóng)民的合法利益[2]。最后，關于宅基地的法律只有1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》，除此之外迄今為止沒有一部完善的宅基地專門法，有關農(nóng)村宅基地的規(guī)定散見于各級政府制定的各類政策文件，沒有形成統(tǒng)一的、準確地、完整的制度安排，相關制度的缺失阻礙了經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展[3]。

1.2 宅基地大量荒蕪，使用效率低下

宅基地是農(nóng)民生活的空間場所，為農(nóng)民提供了住房保障。近年來，農(nóng)民生活水平穩(wěn)步提升，農(nóng)村人口不斷增加，宅基地的面積也有增無減，謀求更大、更寬敞的住宅成為農(nóng)村居民的普遍追求，許多耕地被占用的同時，一些宅基地被閑置。隨著市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，工業(yè)化程度不斷提高，城市創(chuàng)造了更多的勞動崗位，吸納了大量的農(nóng)村勞動力，城鎮(zhèn)化速度加快。大量農(nóng)村勞動力涌入城市，眾多農(nóng)村只剩下少數(shù)的兒童和老人，變成了所謂的“空心村”。與此同時，城鎮(zhèn)化快速向前推進，許多農(nóng)民進城落戶，宅基地大量閑置，使用效率低，未能發(fā)揮自身經(jīng)濟和社會價值[4]。

1.3 宅基地退出機制不健全

建立健全宅基地退出機制是現(xiàn)階段宅基地改革的主攻方向，宅基地退出機制事關農(nóng)民合法權(quán)益，并且可以有效緩解當前緊張的人地矛盾。城鎮(zhèn)化的發(fā)展導致城鄉(xiāng)建設用地的日益增長，但是現(xiàn)行的宅基地退出機制無法滿足社會的發(fā)展需要。一方面，在農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)層面法律處于懸空狀態(tài)，宅基地的有效退出存在制度障礙。另一方面，缺少宅基地的退出保障機制，宅基地的退出意味著農(nóng)民脫離了農(nóng)村，但是還沒有進入城市，失去宅基地的保障，農(nóng)民進城面臨著城市帶來的新問題，所以宅基地的退出必須考慮農(nóng)民的城市福利待遇和城市融入問題。

2 農(nóng)村宅基地的改革邏輯

農(nóng)村宅基地制度改革從政策層面和實踐層面都做出了一定的行動。在政策層面，十八屆三中全會對農(nóng)村宅基地的改革提出了明確要求：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。習近平總書記強調(diào)土地制度改革必須要堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”。在實踐層面，目前改革試點工作正按時間節(jié)點積極穩(wěn)妥審慎推進，并已取得階段性成果。宅基地確權(quán)工作示范試點的經(jīng)驗也在逐漸積累。根據(jù)制度文本的要求和全國部分地區(qū)開展的宅基地改革試點經(jīng)驗，農(nóng)村宅基地改革應遵循著節(jié)約保護耕地、保障農(nóng)民利益、實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的原則，有著改革發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

2.1 改革遵循節(jié)約和保護耕地的根本原則

我國的耕地面積只占全球的7%，卻要養(yǎng)活全球22%的人口，長期以來，我國人地關系緊張尖銳，必須對有限的耕地加以管制，限制非耕地用途的擴張?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是歷史原因和現(xiàn)實條件綜合作用的結(jié)果，在“一戶一宅”的法律規(guī)制下，取得了一些宅基地管理成效。但是，很多農(nóng)村宅基地的審批、在宅基地上建房具有較大的隨意性和自主性。農(nóng)村房屋的建筑面積常常超標，占用了過多的耕地。同時農(nóng)村房屋建設缺乏科學統(tǒng)一的制度規(guī)劃，雜亂無章的房屋建設造成了土地資源的浪費，不利于節(jié)約和保護耕地。宅基地的改革不能以犧牲耕地面積為代價，相反必須遵循保護耕地的原則，確保18億畝耕地面積有增無減。

2.2 改革遵循循序漸進的要求

無論是從中央的發(fā)文，還是從宅基地改革的客觀規(guī)律來說，審慎的、由點到面的改革是必要的。正如20世紀“家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的土地管理制度的確立一樣，宅基地的改革同樣是試點先行，而后經(jīng)驗推廣各地。改革的本身涉及到利益的分配和社會結(jié)構(gòu)的變動，宅基地改革事關農(nóng)民切身利益，稍有不慎就會引發(fā)沖突和矛盾，影響社會的正常發(fā)展。宅基地的登記確權(quán)、交易、入市問題必須有序的開展，保證改革的順利進行。

2.3 改革遵循市場化的方向

現(xiàn)代化的經(jīng)驗和經(jīng)濟學的理論數(shù)次證明，市場是資源配置最優(yōu)效率的手段。當前，我國農(nóng)村經(jīng)濟正在由封閉走向開放，而且開放度越來越高，各種生產(chǎn)要素開始流動起來，使得適應于封閉式自然經(jīng)濟的農(nóng)村宅基地制度，面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)[5]。宅基地制度改革的市場化方向不可逆轉(zhuǎn)，無法實現(xiàn)市場化地交易，閑置的宅基地只能成為進城農(nóng)民的沉睡資產(chǎn)，無法轉(zhuǎn)換成更多的資本，只有通過市場才能讓宅基地的價值得到最大程度的發(fā)揮。同樣，宅基地市場化也有助于住房供給的多樣化，激發(fā)市場活力。

2.4 改革堅守公有制的底線

農(nóng)村宅基地的改革很大程度上涉及產(chǎn)權(quán)的改革，產(chǎn)權(quán)的歸屬決定著宅基地的性質(zhì)。我國農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民，并且只能由集體內(nèi)的成員享受這種權(quán)利。從根本上說，宅基地的性質(zhì)是公有的，并在相應的土地管理法中得到體現(xiàn)和確認?，F(xiàn)行的土地改革也是以公有制的土地性質(zhì)為前提展開，而且必須毫不動搖。所有制的不變，將外來的工商資本控制排除，堅持這一底線，就會避免出現(xiàn)像一些發(fā)展中國家那樣的大肆的土地兼并現(xiàn)象，進而有效規(guī)避了大規(guī)模的城市貧民窟，保證城鎮(zhèn)化的有序推進。

2.5 改革保障農(nóng)民利益的宗旨

宅基地的使用權(quán)是農(nóng)民永久擁有的權(quán)益，宅基地制度的目的就是提升農(nóng)村土地利用效率和農(nóng)村居民生活水平，使農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)收益。在改革的過程中，農(nóng)民利益的保障是整個改革的核心和重點。宅基地退出制度必須充分考慮農(nóng)民的生活保障問題，宅基地入市也要建立價格保護機制，充分尊重農(nóng)民的利益和意愿。一方面，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之所，具有住房保障的功能，宅基地制度的改革必須保障農(nóng)民合法居住的權(quán)利；另一方面，宅基地本身屬于集體所有，農(nóng)民作為集體中的一員，享有集體經(jīng)營性資產(chǎn)股權(quán)等多種權(quán)利。在推行宅基地制度改革時，必須保證農(nóng)民的利益，尊重民眾的訴求，不能以犧牲農(nóng)民的切身利益為代價，損害農(nóng)民在宅基地上的合法權(quán)益，要通過政府的強力推動實現(xiàn)農(nóng)民進城、實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

3 農(nóng)村宅基地改革的實現(xiàn)路徑

宅基地改革事關新一輪的結(jié)構(gòu)調(diào)整和利益分配，必須審慎推進。改革既面臨著既得利益者的阻擾，又有可能遭遇諸多未知的風險。農(nóng)村宅基地制度試點改革以來，暴露出的問題和取得的成效都是農(nóng)村宅基地制度改革的寶貴經(jīng)驗，值得借鑒。做好農(nóng)村宅基地制度改革，須從以下幾個方面著力。

3.1 完善農(nóng)村宅基地相關政策和法律，厘清政府管理職責

農(nóng)村宅基地尚未有一部清晰完整的專門法律，在實際的操作中僅僅依靠效力和相關的政策規(guī)制，難以有效地保障農(nóng)民的權(quán)益，為宅基地退出、入市帶來很大的不利。亟待出臺農(nóng)村宅基地相關法律，將宅基地的法律關系交代清楚。否則，有可能出現(xiàn)部分地方政府因權(quán)力擴張而依靠自身優(yōu)勢，利用土地斂財。因此，宅基地改革必須以法律制度為依據(jù)，充分尊重農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民的合法利益。

3.2 堅持自愿有償?shù)恼赝顺鰴C制，科學制定補償標準

多地試點鼓勵農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出，堅持自愿有償，取得了良好的效果[6]。盡管宅基地的所有權(quán)歸集體所有，但是農(nóng)民作為集體的一份子，擁有使用權(quán)，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓應該遵循自愿有償?shù)脑瓌t。必須建立宅基地自愿有償?shù)耐顺鰴C制，由各級地方政府、集體合作組織或者其他主體給予適當?shù)难a償。宅基地使用權(quán)的退出同樣需要引入市場機制，讓市場決定宅基地的價格。在進行貨幣補償時，其補償價格要與當?shù)厣唐贩糠績r掛鉤；在進行安置補償時，其安置面積不能小于原農(nóng)戶住房面積。在有條件的地方，要盡量把安置補償和貨幣補償結(jié)合起來配套使用。農(nóng)民在宅基地退出時獲得一筆補償，這不僅是農(nóng)民自身的利益要求，也是市場機制在宅基地交易中發(fā)揮作用的體現(xiàn)。

3.3 完善宅基地退出的配套機制，實現(xiàn)改革效果的行穩(wěn)致遠

當前，我國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，社會保障制度和公共服務常常處于缺位的狀態(tài)，現(xiàn)行的土地制度在一定程度上彌補了這些不足，但是在推行宅基地制度改革以后，農(nóng)民便失去了生活的保護傘。所以，必須建立健全農(nóng)村的社會保障制度，加大對醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的投入，不斷完善基本公共服務，使每一戶農(nóng)戶退出宅基地后，仍然可以獲得相應的社會保障，進而保證改革的長遠有效[7]。

3.4 整治空心村，盤活宅基地資源

隨著城鎮(zhèn)化的加快，大量人口向城市流動，造成了空心村的普遍存在。閑置的農(nóng)村宅基地無法得到有效的利用，造成了資源的浪廢。如果對空心村合理規(guī)劃和規(guī)范整治，應該能有效節(jié)約大量的耕地。另外，現(xiàn)有的制度法規(guī)也沒有對閑置宅基地如何管理、回收做出回應。多地開展的空心村治理為宅基地改革提供了現(xiàn)實依據(jù)，將農(nóng)民集中聚集居住，提高土地的利用效率，采取多種舉措鼓勵農(nóng)戶的宅基地退出，保障土地資源的高效合理利用。

3.5 充分利用基層自治，尊重農(nóng)民的自主性

農(nóng)民是農(nóng)村宅基地制度改革的直接利益相關者，改革必須充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，傾聽農(nóng)民的利益訴求?；鶎拥拇迕褡灾螢檗r(nóng)民參與宅基地制度改革提供了渠道，但是在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的利益表達與政治訴求往往夭折，喪失了本該屬于自身的利益。無論是改革的試點抑或以后的全面推廣，都要充分調(diào)動農(nóng)民自身的主動性，使農(nóng)民積極參與宅基地改革的規(guī)則制定與推廣實踐。在農(nóng)村宅基地的退出機制、管理制度、權(quán)益保障制度等層面傾聽吸納農(nóng)民的意見和建議，更好地克服宅基地制度改革遇到的問題與困境。

4 結(jié)語

總之，在城鎮(zhèn)化如火如荼的開展的關鍵節(jié)點，必須立足當下、放眼未來，在最大程度上滿足農(nóng)民利益的前提下，不斷完善農(nóng)村宅基地制度的法律法規(guī)，采取科學民主的手段，扎實穩(wěn)妥地推進宅基地市場化改革，最大限度盤活既有的土地資源，為經(jīng)濟社會的快速發(fā)展保駕護航。

參考文獻

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