周曉莉 李丹寧 巨心怡

摘要 根據(jù)我國林業(yè)現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，客觀分析林業(yè)保險(xiǎn)重要性，結(jié)合當(dāng)前我國林業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀，對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中出現(xiàn)的問題與阻礙展開科學(xué)客觀的分析，最終從制度根本上提出解決問題的合理對(duì)策。目的在于解決林業(yè)保險(xiǎn)最深層的法律制度問題，健全林業(yè)保險(xiǎn)制度，深化集體林權(quán)改革，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 集體林權(quán)；林業(yè)保險(xiǎn)；法律問題

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2017）25-0257-02

Abstract According to the practical characteristics of forestry， forestry objectively analyzed the importance of insurance， combining with the current situation of forestry forestry insurance， insurance in the development of problems and barriers analysis scientifically and objectively， finally puts forward reasonable countermeasures to solve the problem from the root system. The purpose is to solve the most profound legal system of forest insurance， improve the forestry insurance system， deepen the reform of collective forest rights， and promote the development of forestry economy.

Key words Collective forest rights；Forestry insurance；Legal issues

2008年6月8日，我國下發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，其中客觀地分析了我國林業(yè)存在的問題以及提出了集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)等。在林權(quán)改革的大背景下，我國林業(yè)保險(xiǎn)方面發(fā)展卻相對(duì)落后，沒有能夠適應(yīng)當(dāng)今林業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，一定程度上制約了林業(yè)的發(fā)展。為了更好地保障林農(nóng)利益、促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，制定相關(guān)的林業(yè)保險(xiǎn)很有必要。

我國森林總面積達(dá)2.08億hm2，連續(xù)30年增長(zhǎng)，但迄今為止還沒有出臺(tái)一套完善的森林保險(xiǎn)法律規(guī)范，林業(yè)保險(xiǎn)的種類、費(fèi)用、補(bǔ)貼制度和政策沒有一個(gè)統(tǒng)一確定的標(biāo)準(zhǔn)[4]，法律層面的缺失是制約林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的根本問題。筆者在林權(quán)改革背景下，從法律層面研究目前我國林業(yè)保險(xiǎn)的主要問題及相應(yīng)的解決對(duì)策。

1 發(fā)展林業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)條件

林業(yè)是一個(gè)周期性長(zhǎng)、收益緩慢、風(fēng)險(xiǎn)高的行業(yè)。一片林木的培育和長(zhǎng)成需要耗費(fèi)大量的時(shí)間、人力和物力，而其周期性長(zhǎng)也導(dǎo)致了其在成長(zhǎng)過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)可能性大。林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不僅包括風(fēng)雪、火災(zāi)等極端天氣以及病蟲害等自然因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)，還包括偷竊林木、亂砍濫伐等人為破壞的人為風(fēng)險(xiǎn)以及因?yàn)榧夹g(shù)不成熟而造成損失的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)[1]。林農(nóng)對(duì)林木的投入大，收益回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，也直接造成林農(nóng)對(duì)于突發(fā)性災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力低下，大多林農(nóng)短時(shí)間內(nèi)無法完全承受風(fēng)險(xiǎn)損失，也無法用科學(xué)的、有效的機(jī)制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

林業(yè)保險(xiǎn)就是針對(duì)林業(yè)發(fā)生的問題，為減輕林農(nóng)的損失，分散風(fēng)險(xiǎn)。使林業(yè)變得更加有保障，從而使林業(yè)能夠得到更加長(zhǎng)足的發(fā)展的有效手段。林業(yè)保險(xiǎn)同一般的保險(xiǎn)一樣通過投保人向保險(xiǎn)公司投入保金，保險(xiǎn)公司在投保人遇到一些特殊情況下給予資金支持，分散風(fēng)險(xiǎn)，而林業(yè)的特殊性又決定了其與一般性商業(yè)保險(xiǎn)有所不同。林業(yè)保險(xiǎn)既應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制，使其在市場(chǎng)的大環(huán)境中通過競(jìng)爭(zhēng)得到創(chuàng)新提高和完善；同時(shí)政府也要適當(dāng)介入予以支持，尤其是在林業(yè)保險(xiǎn)不成熟的當(dāng)下，政府要完善相關(guān)制度和政策，大力推進(jìn)林業(yè)保險(xiǎn)的深入發(fā)展。

在當(dāng)今我國林權(quán)改革的大環(huán)境下，我國各地政府也出臺(tái)了一些有關(guān)林業(yè)保險(xiǎn)的政策。如湖南省作為政策性森林保險(xiǎn)的試點(diǎn)地區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)一設(shè)定了保險(xiǎn)金額和保險(xiǎn)費(fèi)率，明確了保費(fèi)補(bǔ)貼，設(shè)定了保險(xiǎn)起賠點(diǎn)等[2]，優(yōu)化了林業(yè)發(fā)展環(huán)境，鞏固了集體林權(quán)制度的改革成果。縱觀世界保險(xiǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的國家，如瑞典、芬蘭、美國、日本、印度等，他們的許多政策也有值得借鑒之處。如法國和日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為了分擔(dān)保險(xiǎn)公司所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，采用了再保險(xiǎn)制度；法國還專門準(zhǔn)備了農(nóng)業(yè)災(zāi)害基金，將保險(xiǎn)去商業(yè)化；印度規(guī)定了賠償額度和法定規(guī)定準(zhǔn)備金等[3]。我國可以充分吸收經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，制定符合我國國情的森林保險(xiǎn)機(jī)制。同時(shí)，作為同是在土地上進(jìn)行活動(dòng)的農(nóng)業(yè)，經(jīng)多年發(fā)展，農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)制度已初步完善。所以，我國林業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展完全具有可行性，現(xiàn)今所面臨的問題也會(huì)得到解決。

2 林業(yè)保險(xiǎn)中存在的法律問題

2.1 林業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律制度缺乏

2.1.1 林業(yè)保險(xiǎn)立法缺失。

我國目前采用商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦林業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)體制，對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定也按照《保險(xiǎn)法》中對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定來進(jìn)行[5]。而這種保險(xiǎn)體制和法律規(guī)定并未準(zhǔn)確定位林業(yè)保險(xiǎn)性質(zhì)，忽視了林業(yè)保險(xiǎn)的特殊性。林業(yè)保險(xiǎn)競(jìng)爭(zhēng)力的低下、保險(xiǎn)技術(shù)的薄弱性、林業(yè)本身的高風(fēng)險(xiǎn)和弱質(zhì)性等問題難色由商業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)予以恰當(dāng)解決，而我國關(guān)于林業(yè)保險(xiǎn)的法律規(guī)定細(xì)節(jié)性規(guī)定極少，缺乏一部專業(yè)全面的林業(yè)保險(xiǎn)法律，林業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐中存在的問題不能得到充分解決，直接阻礙了林業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

2.1.2 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)避制度和災(zāi)害理賠制度缺失。

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的控制是林業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的極大挑戰(zhàn)。完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)避制度和災(zāi)害理賠制度是林業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)定經(jīng)營，持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)后盾[5]。而我國目前在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和災(zāi)害理賠方面制度缺乏，一方面導(dǎo)致林農(nóng)顧慮較多，投保意愿不強(qiáng)；另一方面，商業(yè)性保險(xiǎn)公司認(rèn)為林業(yè)保險(xiǎn)賠付率太高，開展業(yè)務(wù)積極性也不高[6]。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度和災(zāi)害理賠制度的缺失嚴(yán)重制約了林業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)健發(fā)展。

2.2 政府介入太少，缺乏政策扶持

林業(yè)保險(xiǎn)本身因?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)、慢回報(bào)等一系列因素而具有特殊性，并且林業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)均大于普通商業(yè)保險(xiǎn)，林業(yè)保險(xiǎn)保護(hù)森林資源和保本經(jīng)營的目標(biāo)都是與商業(yè)保險(xiǎn)不同的，林業(yè)保險(xiǎn)更具有公益性，這就決定了林業(yè)保險(xiǎn)最重要的性質(zhì)——政策性。政府必須給予林業(yè)保險(xiǎn)一定的政策支持，在經(jīng)費(fèi)贊助和財(cái)政補(bǔ)貼等方面都應(yīng)充分支持[7]。此外，由于目前林農(nóng)參與林業(yè)保險(xiǎn)積極性較低[7]，參險(xiǎn)意識(shí)明顯較弱，政府應(yīng)發(fā)揮自身作用，加大對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)的宣傳推進(jìn)。而我國目前政府對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)介入太少，沒有充分發(fā)揮自身作用，在政策支持和宣傳推進(jìn)方面均力度不夠，并未充分推動(dòng)林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。

2.3 缺乏法律人才技術(shù)保障

林業(yè)保險(xiǎn)法律制度的特殊性，要求林業(yè)保險(xiǎn)法律人同時(shí)精通法律知識(shí)、對(duì)林業(yè)有著深厚的了解和認(rèn)知并熟悉保險(xiǎn)業(yè)務(wù)[8]。而目前我國符合要求的人才非常缺乏，在林業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)穩(wěn)定性弱，知名度低，大眾甚至接受了高等教育的人才都對(duì)其缺乏了解的現(xiàn)實(shí)困境下，這種林業(yè)保險(xiǎn)和法律知識(shí)雙精通的復(fù)合型人才少之又少。而面對(duì)窘境，國家雖然采取一定措施，但并沒有為培養(yǎng)林業(yè)保險(xiǎn)所需要的人才提供足夠良好的社會(huì)環(huán)境和強(qiáng)大的制度保障。這種人才匱缺的問題一定程度上阻礙了林業(yè)保險(xiǎn)法律制度的完善發(fā)展，使其未能成為林業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

3 發(fā)展林業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)策

3.1 制定一部專門的森林保險(xiǎn)法

現(xiàn)行的《中華人民共和國保險(xiǎn)法》主要對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)范，在森林保險(xiǎn)方面只是籠統(tǒng)地闡述為由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。目前我國還沒有一部專門的森林保險(xiǎn)法；實(shí)踐中遇到的森林保險(xiǎn)問題都是按照保險(xiǎn)法中傳統(tǒng)的商業(yè)保險(xiǎn)條款實(shí)施，忽視了森林保險(xiǎn)的特殊性；現(xiàn)有的法律過于籠統(tǒng)，責(zé)任主體不明晰，實(shí)際操作困難，不利于我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)良性發(fā)展。因此應(yīng)對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)專門立法，明確森林保險(xiǎn)法的主客體及權(quán)責(zé)歸屬問題。參考國內(nèi)外的立法模式及我國學(xué)者對(duì)立法模式的探究，大致可以分為3種：滲透立法、統(tǒng)一立法和分別立法。若采用滲透立法模式，將森林保險(xiǎn)內(nèi)容并入到森林法中，則可能更多的還是一些宣示性、原則性條款；具體措施不明確，執(zhí)法就會(huì)出現(xiàn)偏差。這樣來看一方面會(huì)損失立法成本，有損法律權(quán)威；另一方面還是不能夠解決實(shí)際問題。若采用統(tǒng)一立法模式，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包含森林保險(xiǎn)的內(nèi)容，雖然從原則上符合目前我國大多數(shù)學(xué)者贊同的二者的關(guān)系，但二者畢竟有差別，統(tǒng)一立法明確性還是不突出。相比之下單獨(dú)制定一部專門的森林保險(xiǎn)法較為可取[9]。在這部法律中，具體明確森林保險(xiǎn)法的主體、客體、森林保險(xiǎn)的險(xiǎn)種及分類、政府及保險(xiǎn)公司的地位、組織體系、經(jīng)營范圍、費(fèi)率制度、賠付標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。通過這種單獨(dú)立法，可以明確權(quán)責(zé)，使各方主體有法可依；林農(nóng)對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)的了解程度低、對(duì)保險(xiǎn)的保證性存疑這也是阻礙林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要原因；通過明確的立法使林農(nóng)對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容明晰，進(jìn)而利于林業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。在立法中也要涉及具體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)避和災(zāi)害理賠的內(nèi)容：關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)構(gòu)建與運(yùn)行的相關(guān)問題，災(zāi)害理賠時(shí)間，政府、保險(xiǎn)公司、投保人三方承擔(dān)的責(zé)任比例及責(zé)任范圍等。

3.2 加大政府介入

林業(yè)保險(xiǎn)一直存在政府介入少的問題，作為高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)的政策性產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)發(fā)揮自身的作用，以政策扶持作為市場(chǎng)主體且主導(dǎo)林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的保險(xiǎn)公司，給予保險(xiǎn)公司明確的優(yōu)惠贊助政策及財(cái)政補(bǔ)貼。

林業(yè)保險(xiǎn)的整體運(yùn)行缺乏有效的制約監(jiān)督機(jī)制，處于無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)；林業(yè)經(jīng)營者和保險(xiǎn)企業(yè)之間的利益沖突得不到及時(shí)有效的化解，制約林業(yè)保險(xiǎn)工作的開展。國家可設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督與管控，使其合理經(jīng)營，既保護(hù)林農(nóng)利益也可以解決利益沖突等問題。

3.3 完善林權(quán)制度

林權(quán)不清是制約林業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要原因之一。林業(yè)保險(xiǎn)公司無法明知林權(quán)主體，也就無法對(duì)林木進(jìn)行承保，進(jìn)而也就阻礙了林業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。通過明晰林權(quán)主體、林權(quán)范圍、林權(quán)時(shí)間等，改善林業(yè)部門責(zé)任互相推諉的狀況，減少林權(quán)糾紛，也有效提高經(jīng)營者的投保積極性[10-11]。

3.4 確立培養(yǎng)林業(yè)保險(xiǎn)法律人才制度 立法上的空白導(dǎo)致人們對(duì)林業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的關(guān)注度低，相關(guān)法律人才在該領(lǐng)域的研究也較為欠缺。因此，相關(guān)人才應(yīng)樹立林業(yè)保險(xiǎn)法律意識(shí)。國家提供相應(yīng)的配套設(shè)施，更好地促進(jìn)既懂得保險(xiǎn)知識(shí)又精通法律的復(fù)合型人才的能力的提升，也需要為林業(yè)保險(xiǎn)法律人才提供更多的社會(huì)資源，如教育資源、實(shí)踐資源、經(jīng)費(fèi)支持等，同時(shí)構(gòu)建良好的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)保險(xiǎn)良性發(fā)展。

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