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      公共文化設(shè)施PPP融資管理模式研究

      2017-05-30 00:31:17張小蕾
      中國商論 2017年17期
      關(guān)鍵詞:管理模式融資

      張小蕾

      摘 要:公共文化設(shè)施的發(fā)展,對公共服務(wù)體系的完善至關(guān)重要。本文探討了公共文化設(shè)施PPP融資管理模式在中國發(fā)展的必要性和可行性,以及在公共文化設(shè)施的建設(shè)和管理中,引入PPP融資管理模式的意義。

      關(guān)鍵詞:公共文化設(shè)施 融資 管理模式

      中圖分類號:F283 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:2096-0298(2017)06(b)-095-03

      公共服務(wù)體系在中國未來發(fā)展中的地位愈加突出。這不僅源于政府對民生問題的日益重視,也源自于政府希望通過擴(kuò)大內(nèi)需來刺激經(jīng)濟(jì)增長的基本邏輯。公共文化設(shè)施是公共服務(wù)體系的一部分,隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快,其重要性也越來越凸顯??梢韵胍?,公共文化設(shè)施在政績考核中的分量將增加,公共文化設(shè)施將進(jìn)入新一輪的建設(shè)高峰期,而原本就已存在的資金短缺等問題將被放大。

      1 公共文化設(shè)施PPP融資管理模式的必要性與可行性

      長期以來,中國政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)一直比較重視,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面發(fā)揮了不可或缺的作用。但總體來看,我國的基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)達(dá)國家相比相對落后,仍然是一個不爭的現(xiàn)實(shí)。不論是基礎(chǔ)設(shè)施的整體規(guī)模和人均擁有量,還是運(yùn)營管理水平,都與發(fā)達(dá)國家存在不小差距。隨著中國城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化進(jìn)程的加快,社會對公共文化設(shè)施的需求越來越大,單靠政府財(cái)政無法有效提供建設(shè)資金。許多公共文化設(shè)施的經(jīng)營管理效率較低,建成后仍需要較多的財(cái)政補(bǔ)貼。通過何種方式引入民間資本,以及如何充分調(diào)動民間資本投資公共文化設(shè)施的積極性,是加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)均等化的時代要求。

      公共文化設(shè)施的建設(shè),具有其內(nèi)在的規(guī)律和特點(diǎn)。公共文化設(shè)施建設(shè)需要的投資規(guī)模相對較大,但項(xiàng)目的成本回收相對較慢,同時項(xiàng)目的建設(shè)周期普遍較長等,這些既是公共文化設(shè)施建設(shè)自身的特點(diǎn),也是其面臨的難點(diǎn)。中國公共文化設(shè)施普遍存在資金不足、重復(fù)投資、運(yùn)營滯后、管理落伍、經(jīng)濟(jì)效益差等問題。公共文化設(shè)施的經(jīng)營管理者大多是政府官員或者事業(yè)單位工作人員,缺乏改善經(jīng)營管理的動力。在未來公共文化設(shè)施的建設(shè)和管理過程中,如何有效克服上述難點(diǎn),使今后我國的公共文化設(shè)施與公共文化服務(wù)體系的需求相適應(yīng),關(guān)系到社會民生的改善和老百姓生活品質(zhì)的提升。

      目前中國的公共文化設(shè)施主要依靠各級政府和國有企業(yè)進(jìn)行建設(shè)。在很長時間內(nèi),民間資本和國外資本基本被排除在了投資主體范圍之外。如果公共文化設(shè)施過分依賴國家財(cái)政撥付,必然受到財(cái)政預(yù)算約束,缺乏財(cái)務(wù)風(fēng)險管理能力,造成建設(shè)、運(yùn)營、管理效率低下。隨著社會對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的需求不斷增加,單靠國家財(cái)政已經(jīng)無法完全滿足公眾需要,當(dāng)前這種高投入、高消耗、長周期的模式,造成各種難題,始終困擾著各級政府?;A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),是否可以有選擇地引入市場競爭,積極吸引民間資本參與其中,既大幅削減政府開支,又有效提高融資管理效率呢?

      如上所述,公共文化設(shè)施仍舊采用傳統(tǒng)融資管理模式,就將不得不面對資金短缺、效率低下、風(fēng)險集中等問題,選擇新模式符合時代發(fā)展要求。PPP是一種公私合作制,是在政府引導(dǎo)、支持、監(jiān)管下,民間資本投身基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的新模式。該模式有助于引入市場競爭機(jī)制,實(shí)現(xiàn)資金來源多元化,建立科學(xué)有效的公私關(guān)系,提高公共物品和公共服務(wù)的產(chǎn)出水平。國外實(shí)踐早已證明,PPP模式是解決公共文化設(shè)施融資管理問題的可行途徑,然而該模式在中國的研究和實(shí)踐還處于起步階段,如何結(jié)合具體案例,分析PPP模式在公共文化設(shè)施中的可能性成為當(dāng)務(wù)之急。

      作為一種比較成熟的融資管理模式,PPP在一定程度上實(shí)現(xiàn)了公共部門、私人部門、社會公眾的“三贏”。

      公共部門和私人部門的互助合作,既需要明確利好的法律和體制環(huán)境支持,也需要在相關(guān)理論上的創(chuàng)新發(fā)展和突破。中國還缺乏一整套與PPP模式相適應(yīng)的法律體系,過于開放式的法律架構(gòu)不利于PPP項(xiàng)目管理,在處理具體問題時也缺乏權(quán)威指導(dǎo)。當(dāng)前,公共文化設(shè)施建設(shè)面臨的改革困境,需要連續(xù)性強(qiáng)、針對性好的政策環(huán)境支持。

      企穩(wěn)向好的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境,為PPP模式在公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營中的應(yīng)用提供了支持保障。更為重要的是,迅速積累的民間資本,有實(shí)力為公共文化設(shè)施提供資金補(bǔ)充和技術(shù)支持。經(jīng)過30多年的改革開放,中國民間資本在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用日益突出,已經(jīng)具備了在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中投融資的能力。與公共部門相比較,私人部門在技術(shù)和管理上的顯著優(yōu)勢,能夠給公共部門管理水平和能力的提升,帶來難得的機(jī)遇。

      2 天津市民族文化宮改建項(xiàng)目的典型性

      天津市民族文化宮建于1956年,是新中國歷史上首座以“民族文化”為主題,根據(jù)天津市少數(shù)民族政治文化需要,在少數(shù)民族聚居區(qū)建設(shè)的民族文化場館,是中國第一座專為少數(shù)民族提供文化活動的場所。民族文化宮占地5700多平方米,建筑面積3309.16平方米,內(nèi)設(shè)大劇場、多功能廳、閱覽室、舞廳、展覽室、露天燈光籃球場,附設(shè)有辦公室、化妝室、放映室、觀眾休息室等配套設(shè)施,同時開放能容納3000人。

      天津市民族文化宮堅(jiān)持的工作宗旨,是弘揚(yáng)民族文化,促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。工作方針是為黨和國家民族政策的宣傳工作服務(wù),為天津市民族工作服務(wù),為來津的少數(shù)民族服務(wù),為少數(shù)民族同胞開展豐富多彩的文化生活服務(wù)。主要工作任務(wù)是承辦民族工作的指令性工作,積極主動地開展以民族團(tuán)結(jié)工作為核心的宣傳工作;完成少數(shù)民族參觀團(tuán)、慰問團(tuán)、視察團(tuán)的接待;完成文藝團(tuán)體的對接,協(xié)助搞好演出組織活動;組織少數(shù)民族業(yè)余文體活動,組織業(yè)余藝術(shù)展演、美術(shù)展覽和體育比賽;配合市電影公司,完成電影放映。

      民族文化宮的多樣功能之間存在密切聯(lián)系,其中,收藏保護(hù)是各項(xiàng)活動的前提,科學(xué)研究起到主導(dǎo)作用,交流教育是開展活動的目的,文化設(shè)施則為其他活動提供空間基礎(chǔ)。多種功能相互協(xié)作,促使民族文化宮的綜合功能得到更加充分發(fā)揮,取得更加優(yōu)異的整體效益。民族文化宮既是一個統(tǒng)一的整體,又是具有多樣功能的文化復(fù)合體。所謂統(tǒng)一整體,指民族文化宮緊緊圍繞民族文化開展工作,為民族團(tuán)結(jié)和進(jìn)步事業(yè)服務(wù)。所謂功能多樣,指民族文化宮不僅具有宣傳民族政策的功能,還肩負(fù)收藏保護(hù)、科學(xué)研究、交流教育、文化設(shè)施等功能。

      與其他公共文化設(shè)施相比,天津市民族文化宮具有三個方面的優(yōu)勢。資源方面,民族宮搜集收藏了大量天津民族文化研究資料。人才方面,民族宮匯集了一批從事少數(shù)民族文化研究的工作人員,形成了一支多民族、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的研究隊(duì)伍。品牌方面,民族宮在天津市民中間享有較高美譽(yù)度,創(chuàng)出了自己在民族文化領(lǐng)域的品牌。不過隨著時間推移,天津市民族文化宮建筑物逐漸老化,設(shè)施設(shè)備日漸陳舊,為了彌補(bǔ)公共民族文化設(shè)施的不足,同時配合周邊地區(qū)拆遷改造,2010年6月天津市民族文化宮予以拆除,并進(jìn)入新宮籌建階段。

      新民族文化宮不僅是經(jīng)營、服務(wù)、消費(fèi)場所,更是市民與消費(fèi)者感受天津民族文化的重要場所。新宮具有五項(xiàng)功能,即民族政策宣傳、聯(lián)歡聯(lián)誼、教育培訓(xùn)、文藝演出、服務(wù)保障。基本設(shè)施包括民族聯(lián)誼廳、劇場、展示廳、創(chuàng)作部、培訓(xùn)部、信息文獻(xiàn)廳、小型多功能廳、相關(guān)辦公和附屬用房等。其中,民族聯(lián)誼廳的設(shè)計(jì)為舉辦全市少數(shù)民族節(jié)慶聯(lián)歡聯(lián)誼活動,為外省區(qū)市參觀團(tuán)提供接待與交流服務(wù)。展示廳設(shè)計(jì)為,展示民族文化風(fēng)情,展示當(dāng)代文化藝術(shù)精品,承辦小型商業(yè)會展。小型多功能廳是必須增添的新功能,可用作會議廳、視頻會議廳、報告廳、學(xué)術(shù)討論廳、培訓(xùn)廳等。

      民族文化宮是集中展示少數(shù)民族文化的中心平臺和擴(kuò)大對外開放的前沿窗口。在此意義上,新宮將帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,各項(xiàng)交流活動和展覽將吸引更多國內(nèi)外游客,促進(jìn)天津特色民俗旅游。新宮還將為天津市各民族的團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事業(yè)服務(wù),更好地扮演民族工作窗口角色。

      為配合新宮的建設(shè)和運(yùn)營,民族文化宮的工作人員也需要具備培訓(xùn)輔導(dǎo)和組織能力。開展民族藝術(shù)培訓(xùn)輔導(dǎo)和群眾文化活動,是民族文化宮的工作重點(diǎn)之一,這對工作人員提出了較高的要求。他們不僅要具備民族文化培訓(xùn)輔導(dǎo)等專業(yè)技能,還需要具備較強(qiáng)的溝通協(xié)調(diào)組織能力。

      公共文化設(shè)施具有雙重屬性,即社會屬性和經(jīng)濟(jì)屬性,公共文化設(shè)施融資管理問題,既是一個社會問題,也是一個經(jīng)濟(jì)問題。假如文化事業(yè)單位一味追求經(jīng)濟(jì)利益最大化,那么群眾文化生活的公益屬性勢必受到擠壓;如果文化事業(yè)單位忽視文化產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢,又會在市場經(jīng)濟(jì)的大潮中步履維艱。公益性是公共文化設(shè)施的首要屬性,資金的回收周期長,回報率低,私人部門通過投資經(jīng)營來回收資本并且獲得收益的難度較高,在一定程度上打擊了私人部門的參與積極性。如果公共部門無法出臺配套措施,保障參與者的收益,將較難給予對方信心。文化體制改革尤其是文化事業(yè)單位產(chǎn)業(yè)化,關(guān)鍵是把握“度”的問題,即文化事業(yè)單位在多大程度上參與市場競爭,通過何種方式參與市場競爭,如何處理與政府機(jī)構(gòu)、營利性企業(yè)、非營利組織之間的關(guān)系。

      民族文化宮首先具有公益性,應(yīng)為社會提供基本、均等、便捷的公共物品和公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)和文化體制改革的時代背景下,民族宮也應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握“公益性”的根本屬性。當(dāng)然,民族文化宮在將社會公益事業(yè)放在首位的同時,可以參與一些經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè),發(fā)揮博物館、圖書館、藝術(shù)館、交流中心等功能,積極培養(yǎng)文化經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),壯大民族文化宮的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在保障建設(shè)資金多渠道并充足到位的同時,將“建”、“用”、“管”相互連接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),探索公益性事業(yè)單位的發(fā)展新路徑。

      民族文化是民族在歷史發(fā)展和社會實(shí)踐中不斷總結(jié)積累的產(chǎn)物,是民族成員在改造世界過程中創(chuàng)造的文化形式。民族文化宮不僅是民族文化的空間載體,而且是保護(hù)、發(fā)展、傳承民族文化的重要場所,帶有突出的社會公益屬性。在北京,為迎接建國10周年大慶,包括民族文化宮在內(nèi)的十大建筑相繼落成,象征著中國民族工作的進(jìn)步和國家對少數(shù)民族的照顧與關(guān)懷,同時有關(guān)少數(shù)民族的官方敘事也在這個時候定下了基調(diào)。民族文化宮成為收藏展示多民族文化的平臺、愛國主義教育基地、對外宣傳多民族文化的窗口。

      文化既能產(chǎn)生社會效益又能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,民族文化宮既要創(chuàng)造社會效益,又不能回避經(jīng)濟(jì)效益。在探尋社會效益的同時,兼顧經(jīng)濟(jì)效益,是提升其對民間投資吸引力的重要條件。事實(shí)上,我國現(xiàn)有的民族文化村,多數(shù)均由民間企業(yè)出資修建。民族文化村通過接待游客、舉辦民俗活動、買賣民族特色工藝品等,增加民族文化村的經(jīng)濟(jì)收益。天津新民族文化宮的建設(shè)和運(yùn)營,在發(fā)揮主體設(shè)施功能的同時,應(yīng)當(dāng)將附屬設(shè)施利用好,創(chuàng)新經(jīng)營管理模式,創(chuàng)造高效社會經(jīng)濟(jì)效益,為天津經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。

      3 公共文化設(shè)施PPP融資管理模式的意義

      簡單來說,中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遇到三對矛盾,一是快速增長的國民經(jīng)濟(jì)與基礎(chǔ)設(shè)施更新之間的矛盾,二是有限的政府財(cái)政與民間資本投資領(lǐng)域狹窄之間的矛盾,三是靈活性不足的政府職能與基礎(chǔ)設(shè)施專業(yè)化之間的矛盾。上述三對矛盾在公共文化設(shè)施建設(shè)過程中尤其突出。將PPP模式引入公共文化設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域,引入市場競爭機(jī)制,實(shí)現(xiàn)投資多元化,將大大提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)運(yùn)行效率,降低公共物品和公共服務(wù)成本,加快推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

      公共部門借助PPP模式,可以有效解決現(xiàn)實(shí)強(qiáng)大的發(fā)展需求與乏力的政府財(cái)政資金支持之間的矛盾。目前,中國公共文化設(shè)施的建設(shè)資金主要來自國家和地方財(cái)政,部分依靠銀行貸款。在國家實(shí)行積極財(cái)政政策的背景下,這種投資模式具有一定的合理性,并且取得了顯而易見的效果。不過隨著民眾對公共服務(wù)均等化的要求越來越迫切,政府不可能長時間維持大規(guī)?;ㄍ顿Y。采取相對豐富的融資方式,有效利用民間資本,優(yōu)化財(cái)政支出和銀行貸款,對國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而言非常關(guān)鍵。PPP融資管理模式在國外已經(jīng)趨于成熟,在國內(nèi)部分項(xiàng)目中也有嘗試并且取得了某些經(jīng)驗(yàn),將其運(yùn)用到公共文化設(shè)施建設(shè)當(dāng)中,第一個明顯作用,就是能夠減輕國家和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

      PPP模式的大規(guī)模應(yīng)用,還可以拉動民間投資,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力。過分依賴政府投資基建,既增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),也會對民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng),使其無法在基建領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有作用。PPP模式無疑給民間資本進(jìn)入基建領(lǐng)域提供了一條便捷通道,能夠提高民間資本的運(yùn)轉(zhuǎn)速度和利用效率,提振私人部門和第三部門投身公共物品生產(chǎn)的信心。從長遠(yuǎn)來看,合理地利用PPP模式,可以激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力,對優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長都大有裨益。

      PPP模式有利于提升項(xiàng)目運(yùn)作的水平和效率。PPP把私人部門的經(jīng)營管理機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè),按照市場規(guī)則行事,提高了項(xiàng)目的建設(shè)和管理水平。從私人部門的角度來看,它們?yōu)榱吮M早獲利必然保證建設(shè)速度,為了長期獲利必然保證建設(shè)質(zhì)量,為了在市場競爭中占據(jù)有利位置,將更加傾向于引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理理念。從金融機(jī)構(gòu)的角度來看,它們考慮到私人部門參與項(xiàng)目,就會對貸款審批更加嚴(yán)格,降低了項(xiàng)目出現(xiàn)資金風(fēng)險的可能性。進(jìn)一步講,經(jīng)由PPP融資模式,私人部門可以為項(xiàng)目帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理理念。與公共部門相比,私人部門更愿意采用先進(jìn)的技術(shù)和管理理念,以期提高自身實(shí)力。先進(jìn)技術(shù)和管理理念有助于縮短建設(shè)周期,提高項(xiàng)目質(zhì)量,整合并節(jié)約社會資源。與此同時,公共部門及其工作人員在項(xiàng)目參與過程中,能夠從私人部門那里獲得學(xué)習(xí)機(jī)會,更新升級技術(shù)和管理理念,提高自身管理水平。

      除此之外,PPP模式能夠在解決公共文化設(shè)施融資管理資金缺口問題的同時,加快推進(jìn)公共文化設(shè)施領(lǐng)域改革,提高公共文化單位運(yùn)營管理效率。公共部門借助PPP模式可以挖掘私人部門的積極性和創(chuàng)造性,解決公共文化設(shè)施普遍存在的運(yùn)行效率不高的問題。借助PPP模式,公共部門還可以有效促進(jìn)私人部門發(fā)展,促使其在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時,肩負(fù)起更多的社會責(zé)任。

      具體到天津市民族文化宮,嘗試PPP融資模式的意義更大。作為少數(shù)民族的文化中心和對外開放窗口,天津市民族文化宮從一個側(cè)面見證了天津的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,在當(dāng)?shù)孛癖娦闹姓加胁豢苫蛉钡牡匚弧R坏┟褡逦幕瘜m的管理機(jī)制滯后,勢必影響自身發(fā)展。只有優(yōu)化日常工作,強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任制度,增強(qiáng)工作人員的責(zé)任感使命感,才能促進(jìn)民族文化宮良性發(fā)展。對于天津城市而言,建設(shè)合格的民族文化宮已經(jīng)不是核心議題,建設(shè)有影響力的民族宮才是今后發(fā)展的方向。而經(jīng)由引入PPP融資模式,將有助于這一預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。完全依靠財(cái)政撥款可以解決民族宮建設(shè)問題,但是以后的維護(hù)和擴(kuò)建升級需要更多的資金來源,過分依賴政府財(cái)政將不能適應(yīng)社會發(fā)展。PPP模式能夠通過多渠道融資為民族文化宮建設(shè)提供資金支持。引入PPP模式,能夠?yàn)樘旖蚴忻褡逦幕瘜m改建工程提供可供參考的思路,并在分析具體案例中驗(yàn)證理論假設(shè)。探索具體情況下,適合基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的最佳融資管理方案,為文化體制改革和公共服務(wù)均等化提供一種思路。

      參考文獻(xiàn)

      [1] 范可.他者的再現(xiàn)與國家政治[J].開放時代,2008(06).

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