黃祥瑞　張卉

摘要：依據(jù)目前較少的農(nóng)村法律顧問工作實施情況調(diào)查報告，我國農(nóng)村法律顧問發(fā)揮實際功效遠低于理論預期，沒有形成較大規(guī)模和影響力范圍的典型范例。執(zhí)行難成為制約農(nóng)村法律顧問制度發(fā)展的首要因素。農(nóng)村基層治理的傳統(tǒng)影響、法治觀念內(nèi)生困難、保障激勵措施缺位、公權(quán)力介入運用不當?shù)戎苯訉е罗r(nóng)村法律顧問工作難以生根扎地。破解執(zhí)行難問題必須采用逆向思維，從農(nóng)村“生態(tài)”和村民的實際需求出發(fā)，以法治思想內(nèi)生引領(lǐng)法律顧問工作常態(tài)化運行，助力法治社會建設(shè)。

關(guān)鍵詞：法律顧問；農(nóng)村治理；法治內(nèi)生；制度激勵

法治社會建設(shè)是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)工作。當前，城市和農(nóng)村法律工作發(fā)展不協(xié)調(diào)嚴重制約我國法治社會建設(shè)，法律顧問制度實施不理想。其中，在城市化水平不斷提升的狀態(tài)下，城市人口素質(zhì)也不斷提升，市民對法律的需求度達到一定的層次，從而助推了城市法律顧問工作不斷取得新成績。相對而言，農(nóng)村的法律工作存在較大瓶頸，依據(jù)目前較少的農(nóng)村法律顧問工作實施情況調(diào)查報告，我國農(nóng)村法律顧問發(fā)揮實際功效遠低于理論預期，沒有形成較大規(guī)模和影響力范圍的典型范例，執(zhí)行難成為制約農(nóng)村法律顧問制度發(fā)展的首要因素。站在新起點上，我們必須突破農(nóng)村法律顧問執(zhí)行難問題，使法治思維觀念內(nèi)生于村民，形成持久的法律需求，通過構(gòu)建多維鼓勵機制，引導農(nóng)村法律顧問職業(yè)化發(fā)展。

一、農(nóng)村法律顧問制度執(zhí)行難影響因素

（1）農(nóng)村傳統(tǒng)治理方式深入影響村民思維

按照農(nóng)村基層治理的傳統(tǒng)，村民對“行政治理”和“習慣治理”表示贊成和認同，并且“行政治理”效力要優(yōu)于“傳統(tǒng)治理”方式，村民習慣接受指令和任務，被動參與農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務是常態(tài)，主動思考和參與則是極少的。這種基層治理方式直接影響到村民處理事務的思考，當村民之間發(fā)生矛盾或者爭議時，村主任或村支部書記往往就成為評判是非的“威望”；當村主任或村支部書記喪失決斷的“威望”時，上訪或投訴就成為了“評理”的重要依據(jù)；當上訪不成或案件擱置時，有的會選擇“打官司”，有的則采取其它極端私人手段解決。

（2）村民法治觀念內(nèi)生困難

村民缺少法治觀念是農(nóng)村法律顧問制度難以生根發(fā)芽的決斷因素。從經(jīng)濟學視角看，需求是生產(chǎn)的源動力。村民對法律較少需求，甚至沒有需求，法律顧問自然就顯得“沒有甚用”。目前，我國在農(nóng)村地區(qū)由外向內(nèi)灌輸法治思想、法治理念，從上到下開展“普法宣傳活動”，但是效果不佳，根本原因就在于村民法治思維內(nèi)生困難。一是信“官”不信法。在遇到問題需要第三方裁決時，村民習慣“大官”說話，很少人會考慮到法律的方式；二是“打官司”丟人。村民往往認為“打官司”的方式是丟人丟面的，即便是自身情理之中，也不希望通過打官司解決。

（3）農(nóng)村法律顧問缺乏激勵保障

農(nóng)村法律顧問的“后顧之憂”沒有解決，法律工作者也難以全身心地投入其中。目前，城市法律顧問制度已經(jīng)得到較大范圍的推廣，在學?；蛘叽笮推髽I(yè)也有固定的法律服務工作崗位對接，但是從制度和設(shè)施上涉及到農(nóng)村法律顧問的層面則極為稀少。工作場所不固定、工資保障不到位、工作環(huán)境難適應都會嚴重削弱法律顧問的工作積極l生和工作質(zhì)量。

（4）公權(quán)力介入不當

目前，農(nóng)村地區(qū)習慣“力治”而對“法治”保持懷疑態(tài)度，由行政公權(quán)力或者“類行政權(quán)力”的強制輸入代替自發(fā)而生的自覺行為，比如在普法問題上，由政府強行規(guī)定每家每戶必須學習某某法律內(nèi)容，都會引起村民的強烈反感。加快轉(zhuǎn)變公權(quán)力的執(zhí)行方式對于農(nóng)村法律顧問制度執(zhí)行具有較大影響。

二、破解農(nóng)村法律顧問制度執(zhí)行難措施

破解農(nóng)村法律顧問制度執(zhí)行難問題需要從體制機制方面著手，主要著力于“法治內(nèi)生”和“制度激勵”兩方面，重點在于凝聚三方主體的共同意識和激發(fā)三方主體的積極性。具體措施如下：

（1）建立相對規(guī)范的農(nóng)村法律顧問制度

農(nóng)村法律顧問制度執(zhí)行難，有很大一部分原因在于農(nóng)村法律顧問制度沒有完全形成：缺少相應的規(guī)范文件，也就談不上執(zhí)行與否的問題。不難發(fā)現(xiàn)，除極少數(shù)示范區(qū)域，如湖北省恩施州等建立起初步的農(nóng)村法律顧問制度的地區(qū)外，其它地區(qū)主要集中于城市社區(qū)或者學校，幾乎不涉及農(nóng)村法律顧問的問題。因此，形成針對農(nóng)村地區(qū)的相對規(guī)范的法律顧問制度是解決執(zhí)行難問題的前提。

（2）提高農(nóng)村法律需求機制

法律只有針對特定的事件才能凸顯自身的應用性，破解法律顧問工作執(zhí)行難首先要讓農(nóng)民知悉自身迫切需要法律來維護自己的合法權(quán)益，改變“信官不信法”的錯誤意識。通過構(gòu)建利益導向機制，讓村民了解真正能夠維護自身權(quán)益的是法律，即便是信訪途徑最終也不可避免地要落實到法律層面，從而改變村民的意識。在農(nóng)村法律需求層面，法律顧問首先要深入實際，在相互交流中了解村民的需求，如土地流轉(zhuǎn)、婚姻問題、財產(chǎn)繼承、贍養(yǎng)等等，以實際的案例展現(xiàn)法律的應用價值。

（3）強化政府物質(zhì)制度支持保障、設(shè)立專項基金

政府的財政支持應當在法律顧問方面單獨劃撥，這部分財政支出可以同維持社會治安經(jīng)費相結(jié)合，緩和農(nóng)村糾紛解決難題。有條件的地區(qū)可以設(shè)立專項基金，并通過互聯(lián)網(wǎng)模式讓更多社會人士參與進來，擴大資金來源。同時，政府可以發(fā)揮自身行政優(yōu)勢，橫向借力，通過與“法治建設(shè)專家委員會”、大學生普法志愿服務隊相聯(lián)系和配合，助力農(nóng)村法律顧問制度的暢通實施。

（4）加強社會協(xié)作，內(nèi)外兼修

除了政府內(nèi)部要加強法律顧問制度的建設(shè)外，還要注意內(nèi)外兼修，加強外部支持力度。例如，法律顧問部門可以和高校的政法學院進行合作，鼓勵大學生參與法律援助工作，實現(xiàn)共贏。2000年設(shè)立的中南財經(jīng)政法大學法律援助與保護中心就是一個優(yōu)秀的范例，中心同時致力于培養(yǎng)兼具理論和實踐能力的高素質(zhì)法律人才，形成了教學、實踐、服務三位一體的先進的法學教育模式。此外，還可以設(shè)立法律援助“支援計劃”，和當?shù)氐穆蓭熓聞账?、司法機構(gòu)進行合作，將社會上更多的司法資源納入到制度中來。

（作者單位：華中師范大學法學院）