論收容教育制度應(yīng)當(dāng)廢除

冉啟利+劉雨辰

摘 要：收容教育的定義與其實質(zhì)存在矛盾，并與現(xiàn)行的多部基本法律相沖突，沒有合法性來源；違背了自由、公正原則，在法理上說不通。收容教育制度本身存在諸多無法補救的缺陷，導(dǎo)致權(quán)力濫用問題嚴(yán)重；其與法治理念背道而馳，繼續(xù)存在已經(jīng)不合時宜。實現(xiàn)社會公平正義，建設(shè)法治國家，需要從根本上廢除收容教育制度。

關(guān)鍵詞：收容教育；人身自由；不合法；缺陷；廢除

1 收容教育的性質(zhì)問題

關(guān)于收容教育的性質(zhì)，實務(wù)界和理論界主要有四種主張，即行政強制措施說、保安處分說、行政處罰說和違法慣常行為矯治措施說。其中又以行政強制說和行政處罰說爭論最為激烈。強調(diào)收容教育是行政強制措施的主要依據(jù)是國務(wù)院《賣淫、嫖娼人員收容教育辦法》（以下簡稱《辦法》）第2條明確將收容教育定性為針對賣淫、嫖娼人員所采取的一種“行政強制措施”，實務(wù)界尤其認(rèn)同這一觀點。但收容教育的實質(zhì)卻與其立法實然狀況相矛盾。行政強制措施應(yīng)具備下列法律特征：強制性、非處分性、臨時性和實力性。而“行政處罰是指特定的行政機關(guān)或法定授權(quán)組織、行政委托組織依法對違反行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪的個人或組織予以制裁的行政行為”，其以處分性為核心。綜合收容教育的內(nèi)容、期限、與勞動教養(yǎng)的相似性等方面分析，其實質(zhì)上更接近行政處罰，而非行政強制措施。

2 收容教育與現(xiàn)行基本法律抵觸，于法無據(jù)

收容教育制度確立后的20多年來，我國相繼出臺了一系列對我國法治發(fā)展具有重要意義的基本法律。收容教育不僅與其中的法律規(guī)定直接沖突，更違背了這些法律背后所蘊含的法律至上、公平正義、人權(quán)保障等法治理念。

1.收容教育與憲法相抵觸。

人身自由是一項僅次于生命權(quán)的人權(quán)，是公民能夠正常地享有其他權(quán)益和自由的基礎(chǔ)。對公民人身自由的保護是人權(quán)保障的重中之重。我國《憲法》第33條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”；第37條規(guī)定：公民的人身自由不受侵犯、非法剝奪或限制。收容教育不經(jīng)逮捕、不經(jīng)審判、不經(jīng)合法的正當(dāng)程序和公開程序，就剝奪公民人身自由最短六個月，最長達(dá)兩年，是對公民人身自由權(quán)的恣意侵犯和對依法治國理念的嚴(yán)重背反。

2.收容教育與《立法法》相抵觸。

《立法法》第8條規(guī)定，限制公民人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。第9條規(guī)定，行政法規(guī)不得規(guī)定限制人身自由的強制措施和處罰事項?！读⒎ǚā匪阜Q的法律保留的“法律”，是狹義上的法律，也即由全國人大及其常委會制定的嚴(yán)格意義上的法律。收容教育作為限制人身自由的行政強制措施（實質(zhì)為行政處罰），只能制定法律，而不得由行政法規(guī)設(shè)定，更不得由全國人大及其常委會授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。作為收容教育制度主要法律依據(jù)的是1991年全國人大常委會通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫、嫖娼的決定》（以下簡稱《決定》）和《辦法》。《決定》在其開篇開宗明義釋明是“對刑法有關(guān)規(guī)定的補充修改”，在法律位階上類似于法律解釋，而不是狹義的法律，因而不得設(shè)定限制公民人身自由的強制措施，更不能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)?！掇k法》作為行政法規(guī)，亦不得對收容教育作出規(guī)定。

3.收容教育與《治安管理處罰法》相抵觸。

《治安管理處罰法》第66條明確規(guī)定對賣淫、嫖娼人員僅給予罰款、拘留的行政處罰，并未規(guī)定收容教育。按照新法優(yōu)于舊法原則，應(yīng)當(dāng)適用《治安管理處罰法》，《決定》和《辦法》中有關(guān)收容教育的內(nèi)容均不能再適用。同時，該法第76條規(guī)定可以按照國家規(guī)定采取強制性教育措施的行為中，并不包括賣淫、嫖娼行為。故收容教育在《治安管理處罰法》中沒有法律依據(jù)。

3 收容教育破壞社會公平正義，于理難容

公平正義是法律的第一要則和首要目標(biāo)。收容教育錯罰不當(dāng)，違背了公正原則和比例原則，不利于保障公民人權(quán)，事實上起到了破壞社會公平正義的負(fù)面效果。

1.收容教育過于嚴(yán)厲，有違公正原則。

據(jù)《辦法》所稱，收容教育是一種“行政強制措施”，就應(yīng)當(dāng)具備暫時性和非處分性，其限制人身自由的嚴(yán)厲程度亦也應(yīng)當(dāng)?shù)陀谛姓幜P和刑事處罰。但從收容教育的期限以及剝奪被收容教育人員的人身自由程度看，卻比適用于犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴(yán)厲，甚至比短期徒刑也要嚴(yán)厲。收容教育期限為6個月至兩年，相比之下，行政拘留期限最長僅為15天。《刑法》中，作為主刑中最輕的刑事處罰的管制期限為3個月至兩年；次輕的拘役期限為1個月至6個月，數(shù)罪并罰最高不得超過一年；有期徒刑的期限則為6個月至15年?？梢姡杖萁逃钠谙藓蛧?yán)厲程度不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政拘留，還遠(yuǎn)高于適用于犯罪分子的拘役，高于用于刑事處罰的部分管制和有期徒刑。

2.自由與秩序價值追求失衡，違反比例原則。

在法治國家，建立良好社會秩序的最終目的是保護個人的權(quán)利和自由。這就要求行政機關(guān)在實施行政行為時應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和行政相對人權(quán)益的保護，也即符合比例原則。為了實現(xiàn)打擊賣淫、嫖娼行為的行政目標(biāo)，收容教育制度片面地追求維護和建立社會秩序，忽視對公民權(quán)利和自由的保障，對公民予以嚴(yán)厲的人身自由限制，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對人的權(quán)益，不僅違反了比例原則，更是對現(xiàn)代法治國家人權(quán)保障的基本價值準(zhǔn)則的違背。

4 實體和程序方面的缺陷，導(dǎo)致收容教育問題層出不窮

收容教育制度除前文所述的立法及理論上的問題外，就操作層面而言，也存在著突出的問題。

1.在實體上，適用對象和條件模糊，適用混亂、無章可循。

收容教育的適用對象是尚不夠勞動教養(yǎng)條件的賣淫、嫖娼人員，但勞動教養(yǎng)本身的適用對象就極為不明確，必然導(dǎo)致收容教育的適用對象也具有不確定性?！翱梢浴辈扇∈杖萁逃倪m用條件規(guī)定，則使收容教育權(quán)的行使具有很大的隨意性，極易造成權(quán)力濫用和不公平對待情況的發(fā)生。實踐中，對于是否采取收容教育措施，對誰采取，由地方制定的標(biāo)準(zhǔn)各種各樣，缺乏內(nèi)在一致性。

2.程序方面，體現(xiàn)在具體程序規(guī)定缺乏。

在《決定》中，僅在第4條第二款對收容教育作出原則上的規(guī)定，并未涉及收容教育的具體程序。而作為收容教育主要依據(jù)的《辦法》則僅第8條規(guī)定了收容教育的決定主體及告知程序，及第20條的復(fù)議程序，且均為原則性規(guī)定，不具備操作性；涉及收容教育的所有決定，包括是否給予收容教育、收容教育期限，以及收容教育解除等都是由公安機關(guān)單方面作出，辦理程序的封閉性和單向性明顯。《決定》和《辦法》沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)事先告知收容教育的原由和依據(jù)以及陳述、申辯的權(quán)利，被收容教育人員的知情權(quán)被剝奪。沒有陳述權(quán)、申辯權(quán)，也沒有申請聽證權(quán)，意味著被收容教育人員不能對案件施加積極有效的影響，完全處于被動等待處置的地位。

5 收容教育破壞法治國家建設(shè)

法治國家建設(shè)要求權(quán)力制約、司法權(quán)威和國家法制統(tǒng)一，運用法治思維和法治方式治理社會，收容教育的存在破壞了這些法治國家建設(shè)的基本要素。

1.收容教育導(dǎo)致警察權(quán)對司法權(quán)的侵奪。

現(xiàn)代法治理念要求只有經(jīng)正當(dāng)法律程序，才能對公民人身自由進行剝奪和限制。剝奪公民人身自由的決定和判決，屬于司法權(quán)范疇，只能由司法機關(guān)行使，行政機關(guān)不得作出對公民人身自由進行剝奪的終局處分。收容教育是對公民人身自由剝奪長達(dá)6個月至2年之久的一種處罰措施，應(yīng)當(dāng)由司法機關(guān)經(jīng)過嚴(yán)格的司法程序作出。但我國法律卻規(guī)定收容教育的決定權(quán)由公安機關(guān)行使，使其成為警察權(quán)，而沒有納入司法權(quán)，事實上是公安機關(guān)同時行使行政權(quán)和司法權(quán)，是警察權(quán)對司法權(quán)的侵奪。

2.收容教育破壞國家法制統(tǒng)一。

收容教育作為長時間剝奪自由的處罰措施，與公民人身自由關(guān)系甚大，但在國家層面上僅有《決定》的一個條款和《辦法》作為規(guī)定收容教育的法律規(guī)范，無論是在實體上和程序上，都僅是原則性規(guī)定。高位階立法的缺失導(dǎo)致收容教育的實際操作運行規(guī)范完全掌握在地方公安機關(guān)手中。實踐中，收容教育的實體和程序規(guī)范一般由各省市公安廳制定，各地規(guī)定相差懸殊，極為混亂，有損國家法制統(tǒng)一。

3.收容教育與法治思維、法治方式背道而馳。

法治思維和法治方式是用現(xiàn)行有效的法律規(guī)則去治理社會、管理社會的思維和方式，人權(quán)保障、權(quán)力制約是其內(nèi)在要求。保障人身自由是法治的基本原則，對人身自由的剝奪，必須有明確的法律依據(jù)，并經(jīng)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦蚝蠓侥茏龀霾脹Q。收容教育未經(jīng)立案、未經(jīng)起訴、未經(jīng)審判等正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦蚣纯捎晒矙C關(guān)單方面決定剝奪公民人身自由長達(dá)6個月至2年時間，這不是法治思維，更不是法治方式。

6 收容教育的存在已經(jīng)不合時宜

在我國法治建設(shè)取得巨大進步的今天，收容教育的存在顯得十分不合時宜。

1.家長制的立法指導(dǎo)思想已經(jīng)過時。

家長制立法思想是立法者（家長）將人民當(dāng)成管理對象（孩子），為了使“問題孩子”能夠達(dá)到立法者預(yù)設(shè)的目標(biāo)而通過立法制定某種制度或者措施。形成于20世紀(jì)50年代的勞動教養(yǎng)制度，是家長制立法的典型代表。收容教育制度的創(chuàng)設(shè)，就是借鑒了勞動教養(yǎng)制度，希望通過對被收容教育者的教育、感化以及教授知識、技術(shù)，使其改過自新，成為另謀出路、自食其力的守法者。但在實踐中，收容教育更多的是一種剝奪人身自由的處罰措施，教育、挽救方面的作用卻極其微弱。用家長制的立法思想來設(shè)立一種法律制度，試圖通過強制手段，甚至是剝奪人身自由的手段來提高公民的道德水平和思想境界，已經(jīng)不能適應(yīng)時代要求。

2.收容教育已經(jīng)沒有適用空間。

當(dāng)前，針對賣淫、嫖娼違法犯罪行為的治安處罰和刑事處罰已經(jīng)構(gòu)成了一個完整的法律制裁體系，體系中已經(jīng)沒有收容教育的適用空間。《治安管理處罰法》規(guī)定了對賣淫、嫖娼人員的罰款、行政拘留（5-15天）的行政處罰，而《刑法》則規(guī)定了對與賣淫相關(guān)的犯罪行為的管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑及死刑的刑事制裁體系。從財產(chǎn)罰、自由罰到生命罰，體系是完整的，行政處罰和刑事處罰兩者相互銜接構(gòu)成一個全面嚴(yán)整的處罰體系。管制刑的存在和社區(qū)矯正制度的采用，以及將出臺的《違法行為矯治法》，都使得收容教育更加沒有適用必要和適用空間。

3.勞教的廢除使收容教育喪失了存在的根基。

在2013年底，全國人大常委會通過了《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，從法律上宣告了我國勞教制度的壽終正寢。勞教制度的廢除，使收容教育沒有可供參考的制度和可以適用的對象。在勞教被廢除時，收容教育即已經(jīng)在法理上歸于消滅。然而遺憾的是，該決定還是對沒有法律設(shè)定、未經(jīng)司法審判而是以行政權(quán)剝奪公民人身自由的規(guī)定和做法的徹底否定。根據(jù)新法優(yōu)于舊法原則，所有之前與此新規(guī)定違背的人大決定、行政法規(guī)、部門規(guī)章等，均應(yīng)一律廢止。收容教育同樣屬于應(yīng)被廢止之列，不得再予以適用。

7 結(jié)語

在現(xiàn)代法治國家， 剝奪公民人身自由而未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦颍?是難以想象的。收容教育制度的存在，使我國公安機關(guān)不經(jīng)司法程序， 卻有權(quán)對公民作出剝奪6個月至2年的人身自由權(quán)利， 這在世界上也是罕見的。產(chǎn)生于我國法治不彰的時代背景下的收容教育制度，從建立之初，制度本身就存在了根本性的矛盾和錯誤，使收容教育不僅沒有完成其歷史任務(wù)，反而對我國的人權(quán)保障和法治建設(shè)構(gòu)成了嚴(yán)重?fù)p害和威脅，應(yīng)當(dāng)盡早廢除。

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