李曉濤+韓偉+楊杰

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目代建公共服務(wù)設(shè)施，在國(guó)內(nèi)部分省市的城市化中得到廣泛應(yīng)用，作為國(guó)家首都的北京也不例外。這一模式對(duì)于滿足公共服務(wù)設(shè)施配套需求，確實(shí)起到了重要作用，進(jìn)一步分析該模式利弊，將有助于北京在進(jìn)一步推進(jìn)城市化的過(guò)程中加以運(yùn)用。

有利方面

毫無(wú)疑問(wèn)，代建模式將會(huì)有效緩解財(cái)政資金壓力。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)估算，2013年-2016年4月期間，北京市通過(guò)在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中代建的公共服務(wù)設(shè)施建安投資（不含土地費(fèi)用）約50億元，這部分投資實(shí)際上是在政府、開(kāi)發(fā)商、購(gòu)房者之間按一定比例分?jǐn)偅瑴p輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，幫助政府部門增加了公共服務(wù)設(shè)施的供給量，特別是緩解了部分新興居住板塊公共服務(wù)設(shè)施不足的問(wèn)題。

同時(shí)，在市區(qū)兩級(jí)財(cái)政預(yù)算的體制下，代建模式減輕了薄弱地區(qū)的區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果采用政府投資模式，則區(qū)財(cái)政需要負(fù)擔(dān)較大的投資額，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)往往財(cái)政實(shí)力也比較弱，直接拿這部分資金相對(duì)困難。

代建模式則將市、區(qū)兩級(jí)政府的潛在收入（即少收的政府土地收益）直接轉(zhuǎn)化為投資，提高了建設(shè)速度。而且薄弱地區(qū)土地資源相對(duì)豐富，通過(guò)適當(dāng)增加代建量，一定程度上還起到了區(qū)域平衡的作用。

事實(shí)上，代建模式減少的不僅是政府財(cái)政投入，而且也相應(yīng)減少了人力的投入。政府投資建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，一般是由政府提供資金，相關(guān)使用部門負(fù)責(zé)建設(shè)。在這種體制下，需要提前申請(qǐng)政府納入建設(shè)投資計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后，再安排專人負(fù)責(zé)辦理各種手續(xù)。

由于有的部門缺少專業(yè)人手，則會(huì)由其他部門業(yè)務(wù)人員兼任，但基建工作和本專業(yè)領(lǐng)域的管理工作差別較大，業(yè)務(wù)人員不熟悉審批流程，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展就會(huì)受到影響。同時(shí)，各個(gè)使用部門都設(shè)立基建處，各自跑各自的項(xiàng)目，也會(huì)造成一定的人力資源浪費(fèi)。

相對(duì)而言，開(kāi)發(fā)商在辦理相關(guān)手續(xù)方面更加輕車熟路，很多手續(xù)可以和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目一同辦理。而且政府投資項(xiàng)目審批程序較為繁瑣，而商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批程序相對(duì)簡(jiǎn)單，雖然捆綁后會(huì)給開(kāi)發(fā)商增加部分審批要求，但對(duì)公共服務(wù)設(shè)施本身而言，大大加快了公共服務(wù)設(shè)施開(kāi)工建設(shè)的速度。

也正是有了開(kāi)發(fā)商的代建，公共服務(wù)設(shè)施與住宅建設(shè)的同步性也相應(yīng)提高。近年來(lái)，我市商品房開(kāi)發(fā)和新建公共服務(wù)設(shè)施都集中于新興板塊，人口數(shù)量隨開(kāi)發(fā)激增，原公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，新建的需求大。而一個(gè)區(qū)域的開(kāi)發(fā)建設(shè)歷時(shí)數(shù)年甚至十幾年，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后，給居民日常生活帶來(lái)諸多不便，但過(guò)早地建好公共服務(wù)設(shè)施，又會(huì)因暫時(shí)無(wú)法使用造成浪費(fèi)。

在把握同步性方面，根據(jù)調(diào)研反饋的情況，開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)建設(shè)普遍勝于由政府主導(dǎo)建設(shè)。特別是2007年《北京市新建商品住宅小區(qū)住宅與市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施同步交付使用管理暫行辦法》出臺(tái)后，公共服務(wù)設(shè)施竣工交付時(shí)間滯后問(wèn)題得到了明顯改善。對(duì)于新興區(qū)域而言，代建模式促進(jìn)了公共服務(wù)和居住的平衡，預(yù)防了政府和開(kāi)發(fā)商步伐不一致帶來(lái)的公共服務(wù)缺位或資源閑置問(wèn)題。同時(shí)，部分與居住密切相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施可以實(shí)現(xiàn)和住宅小區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)，提高土地利用效率。

以近年來(lái)成為新興居住板塊的地鐵4號(hào)線末端的大興區(qū)生物醫(yī)藥基地為例，該區(qū)域集中了多個(gè)新建房地產(chǎn)項(xiàng)目，但該區(qū)域原有教育資源比較貧乏，通過(guò)代建模式，教育設(shè)施實(shí)現(xiàn)了同步建設(shè)，有效彌補(bǔ)了區(qū)域發(fā)展的短板。

目前，該區(qū)域絕大多數(shù)小區(qū)都有自己的配套幼兒園，已經(jīng)投入使用的均為公立園。通過(guò)代建還引入了育才學(xué)校大興分校和北京教育學(xué)院附屬大興實(shí)驗(yàn)小學(xué)兩個(gè)優(yōu)質(zhì)小學(xué)。各個(gè)設(shè)施均按照要求竣工并交付使用。

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，多個(gè)項(xiàng)目將幼兒園提前建設(shè)，建成后先作為售樓處使用，等到住宅部分建成后再改成幼兒園?？芍^實(shí)現(xiàn)了利益和公益的兼顧。

存在問(wèn)題

盡管代建模式有諸多可取之處，但作為公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的一種全新嘗試，在實(shí)際運(yùn)用的各個(gè)環(huán)節(jié)仍存在著一些問(wèn)題。

在決策環(huán)節(jié)，代建模式的適用范圍過(guò)于寬泛?，F(xiàn)行模式下，一個(gè)項(xiàng)目中建什么、建多少，受前期手續(xù)審批等部門主觀因素的影響較大，使得代建模式變成了一個(gè)筐，各種公共服務(wù)設(shè)施都可以往里面裝。一些專業(yè)性強(qiáng)的設(shè)施不適宜使用代建模式，使用方也沒(méi)有提出代建需求，被捆綁進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目后問(wèn)題較多。有的項(xiàng)目在土地完成出讓后，政府部門還會(huì)要求開(kāi)發(fā)商增加、改變代建內(nèi)容，不僅帶來(lái)審批上的問(wèn)題，更有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約精神。有的區(qū)為了快速解決公共服務(wù)資源短缺問(wèn)題，盡力要求開(kāi)發(fā)商多建，建設(shè)量已經(jīng)超出了當(dāng)前的實(shí)際需求量，很可能導(dǎo)致閑置。還有一些設(shè)施在立項(xiàng)時(shí)不在項(xiàng)目中，但實(shí)際上卻是開(kāi)發(fā)商承擔(dān)建設(shè)工程。有的要求開(kāi)發(fā)商承擔(dān)額外的裝修、辦公用品費(fèi)用。

而且建設(shè)、接收的標(biāo)準(zhǔn)缺失。由于在前期階段，僅僅是在土地招拍掛協(xié)議、規(guī)劃條件等文件中寫明了公建的類型、占地面積、建筑面積等最基本的要求，但沒(méi)有具體的代建移交標(biāo)準(zhǔn)，到了移交階段就會(huì)出現(xiàn)分歧。特別是醫(yī)療衛(wèi)生、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等設(shè)施在最低面積、位置、布局等方面都有特定的專業(yè)要求，但對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)只要面積達(dá)標(biāo)就沒(méi)有違反協(xié)議，政府只能是照單全收，在有些使用部門看來(lái)驗(yàn)收就是“走過(guò)場(chǎng)”。再比如代建的學(xué)校，開(kāi)發(fā)商在與教委溝通時(shí)，教委表示按照標(biāo)準(zhǔn)建就可以，但建成移交后，校方又有自己的要求，特別是一些名校對(duì)于新建分校有自己的一套標(biāo)準(zhǔn)，只好再進(jìn)行拆改，造成浪費(fèi)。

導(dǎo)致這一問(wèn)題產(chǎn)生的原因，與使用部門前期參與度較低直接相關(guān)。在土地入市之前，代建的內(nèi)容、規(guī)?；旧鲜怯汕捌趯徟块T主導(dǎo)確定的，使用部門參與較少，容易對(duì)具體需求把握不足。即便是參與，由于土地招拍掛協(xié)議的基本內(nèi)容已經(jīng)確定，使用部門也只能是針對(duì)設(shè)計(jì)等具體問(wèn)題提出一些專業(yè)性的要求。土地出讓之后，公共服務(wù)設(shè)施與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)捆綁，基本上就是作為商業(yè)性項(xiàng)目運(yùn)作，使用部門的參與度也較低。多數(shù)情況下，使用部門直到驗(yàn)收環(huán)節(jié)才能參與進(jìn)來(lái)。甚至有的項(xiàng)目在竣工后還沒(méi)有確定具體使用方是誰(shuí)，更無(wú)從知曉使用方的需求。例如某集團(tuán)代建的某公交換乘中心至今不知道該移交給公交集團(tuán)、運(yùn)通公司還是交通委。

在審批環(huán)節(jié)，盡管房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目本身的流程比較成熟，但是涉及到代建公共服務(wù)設(shè)施，就出現(xiàn)了手續(xù)辦理不規(guī)范、各部門政策矛盾、有些手續(xù)無(wú)法辦理的問(wèn)題。

一方面因代建增加的額外手續(xù)制約了項(xiàng)目投資進(jìn)度。從政府的角度看，代建模式的建設(shè)速度通常快于政府直接投資。但從開(kāi)發(fā)企業(yè)的角度看，公共服務(wù)設(shè)施與商品房開(kāi)發(fā)捆綁成一個(gè)項(xiàng)目，所需要的手續(xù)更加復(fù)雜，特別是專業(yè)性較強(qiáng)的代建設(shè)施，需要額外進(jìn)行專門的論證，取得專業(yè)主管部門的意見(jiàn)，耗費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)。部分項(xiàng)目（特別是保障房項(xiàng)目）為了按時(shí)完成政府要求的進(jìn)度，不得不選擇“未批先建”。因此調(diào)研中開(kāi)發(fā)商表示，寧可直接向政府支付這一部分的建設(shè)費(fèi)用，以避免代建帶來(lái)的麻煩。

其實(shí)，在建設(shè)之前是否需要使用部門的意見(jiàn)各區(qū)也是做法不一。雖然市發(fā)展和改革委在立項(xiàng)時(shí)已經(jīng)不再要求專業(yè)部門意見(jiàn)，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，但有些區(qū)立項(xiàng)前仍需要有相關(guān)要求，立項(xiàng)之后市或區(qū)的其他部門也會(huì)要求。而使用部門由于缺乏經(jīng)驗(yàn)、沒(méi)有專人負(fù)責(zé)、沒(méi)有本部門政策依據(jù)等種種原因，不能及時(shí)地為開(kāi)發(fā)企業(yè)出具意見(jiàn)。

而且，使用部門的要求有時(shí)與規(guī)劃要求相沖突。有的使用部門堅(jiān)持根據(jù)自身的使用需要提出要求，但是這些要求又與規(guī)劃部門的規(guī)定產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致項(xiàng)目要么違規(guī)要么無(wú)法實(shí)施。比如有企業(yè)反映學(xué)校不了解容積率限制，堅(jiān)持要求增加建筑面積，否則就不同意接收。再比如相關(guān)部門要求開(kāi)發(fā)商代建過(guò)街天橋、地下通道，并與現(xiàn)有設(shè)施銜接，而土地出讓條件中并不包含這項(xiàng)工程，等于要在紅線外進(jìn)行施工作業(yè)，由于沒(méi)有土地使用權(quán)，無(wú)法辦理施工許可手續(xù)，從國(guó)土部門的角度看就是違法施工。

也有不同部門各執(zhí)一詞，導(dǎo)致手續(xù)無(wú)法辦理。如通州區(qū)某項(xiàng)目代建養(yǎng)老設(shè)施，在辦理手續(xù)過(guò)程中，前期審批部門要求先和使用部門簽訂配套協(xié)議，才能辦理后面的手續(xù)，但使用部門卻說(shuō)要等設(shè)施建完了才能簽配套協(xié)議。到底應(yīng)該和誰(shuí)簽訂配套協(xié)議，目前也沒(méi)有全市統(tǒng)一的規(guī)定。再比如房山區(qū)某項(xiàng)目，2009年拿地，2013年竣工，由于項(xiàng)目前期沒(méi)人告知要先辦理公共服務(wù)設(shè)施用地的劃撥手續(xù)，所以只是按照正常的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目辦理流程走。在辦理開(kāi)工手續(xù)時(shí)，按照相關(guān)部門的要求提供了相關(guān)部門開(kāi)具的證明。到了辦理實(shí)測(cè)報(bào)告?zhèn)浒笗r(shí)，才被告知要提供土地劃撥手續(xù)。當(dāng)開(kāi)發(fā)商找到相關(guān)主管部門辦理劃撥手續(xù)時(shí)，該部門卻表示，由于該項(xiàng)目沒(méi)有辦理土地劃撥手續(xù)就開(kāi)工，屬于未批先建的違規(guī)行為，應(yīng)當(dāng)予以處罰。處罰之后，還需按照正規(guī)流程重新走一遍各項(xiàng)手續(xù)。如今，該項(xiàng)目代建的幼兒園、小學(xué)等由于拿不到實(shí)測(cè)報(bào)告，導(dǎo)致項(xiàng)目至今未通過(guò)綜合驗(yàn)收。

在移交環(huán)節(jié)，土地出讓金結(jié)算問(wèn)題較為突出。公共服務(wù)設(shè)施地塊在規(guī)劃條件中都明確規(guī)定了建筑面積，但在實(shí)際建設(shè)時(shí)，實(shí)測(cè)面積與規(guī)劃面積會(huì)有誤差。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，協(xié)議出讓的地塊只有符合規(guī)劃條件中的建筑面積要求才能免收土地出讓金，多出來(lái)的建筑面積，開(kāi)發(fā)商就要按照經(jīng)營(yíng)性用地標(biāo)準(zhǔn)繳納土地出讓金。開(kāi)發(fā)商表示，建筑工程很難保證面積絲毫不差，設(shè)施本身已經(jīng)是無(wú)償代建了，多出來(lái)的部分也是無(wú)償移交給政府，自己還要額外繳納土地出讓金，非常不合理。但對(duì)于相關(guān)政府部門而言，找不到政策依據(jù)免收這部分出讓金。

此外，代建公共服務(wù)設(shè)施在移交過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生額外的費(fèi)用，包括測(cè)量費(fèi)、轉(zhuǎn)移登記稅費(fèi)等。雖然金額不大，但由于沒(méi)有政策規(guī)定，或者各部門的政策不一，各方均認(rèn)為師出無(wú)名，導(dǎo)致無(wú)法結(jié)算和移交。例如按照《房屋登記規(guī)范》的規(guī)定，受讓方和出讓方應(yīng)該各自承擔(dān)相應(yīng)的轉(zhuǎn)移登記的費(fèi)用，但據(jù)某集團(tuán)反映養(yǎng)老設(shè)施移交辦理轉(zhuǎn)移登記的費(fèi)用全部由開(kāi)發(fā)商承擔(dān)。還有使用部門反映，公共服務(wù)設(shè)施的轉(zhuǎn)移登記稅費(fèi)應(yīng)該減免，但相關(guān)部門提出減免是針對(duì)政府投資，沒(méi)有對(duì)代建設(shè)施減免的文件依據(jù)，不能減免。

而部分類型的設(shè)施在產(chǎn)權(quán)歸屬上也面臨政策不明的問(wèn)題。對(duì)于代建公共服務(wù)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬，7號(hào)文中“歸區(qū)縣政府或其有關(guān)部門所有”的表述仍然比較籠統(tǒng)。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等“傳統(tǒng)”類型設(shè)施在實(shí)踐中形成自己的一套程序，但體育、養(yǎng)老等“新”的設(shè)施沒(méi)有移交先例可遵循，產(chǎn)權(quán)是放在專業(yè)管理部門、具體使用單位由誰(shuí)接受，沒(méi)有明確的政策，有的接收部門不敢擅自操作，只好先擱置。

在使用環(huán)節(jié)，公益性和市場(chǎng)規(guī)則也存在沖突。傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)模式中，相當(dāng)于政府為全體納稅人“代建”，設(shè)施建成后順理成章地服務(wù)于所有人。在代建模式中，每一個(gè)該項(xiàng)目的購(gòu)房者都額外承擔(dān)了代建公共服務(wù)設(shè)施的部分成本，但設(shè)施的服務(wù)范圍面向的不僅僅是這一個(gè)小區(qū)的業(yè)主，而是整個(gè)片區(qū)的居民。支付者和使用者范圍不一致，產(chǎn)生了“搭便車”問(wèn)題，按照市場(chǎng)規(guī)則看對(duì)購(gòu)房者存在不公。但如果在分配資源時(shí)有所傾斜，則違背了設(shè)施公益性。例如有的代建幼兒園對(duì)本小區(qū)收低價(jià)、對(duì)周邊小區(qū)收高價(jià)，引起社會(huì)問(wèn)題。

當(dāng)然，也存在開(kāi)發(fā)商虛假承諾損害購(gòu)房人權(quán)益的問(wèn)題。突出表現(xiàn)在“學(xué)區(qū)房”問(wèn)題上。教育設(shè)施在代建公共服務(wù)設(shè)施中比重最高，代建也已經(jīng)成為新建學(xué)校的主要方式。很多項(xiàng)目在承擔(dān)代建任務(wù)之后，為了吸引客戶而打著“名校學(xué)區(qū)房”的旗號(hào)大肆宣傳。但中小學(xué)本屬于義務(wù)教育資源，政策是政府部門制定的，采用何種模式辦學(xué)則由學(xué)校掌控，開(kāi)發(fā)商的承諾僅僅停留在口頭，沒(méi)有法律效應(yīng)。許多人為了獲得開(kāi)發(fā)商承諾的優(yōu)先入學(xué)資格而支付了更高的房?jī)r(jià)，但最后沒(méi)有得到優(yōu)先權(quán)，或者沒(méi)有享受到真正優(yōu)質(zhì)的教育，由此引發(fā)的不滿最終都指向教育主管部門。如房山區(qū)某項(xiàng)目中代建的小學(xué)，項(xiàng)目銷售時(shí)做出過(guò)買房可就讀該校的承諾，但規(guī)劃招收4個(gè)班，實(shí)際報(bào)名人數(shù)卻達(dá)到了14個(gè)班，雙方爭(zhēng)執(zhí)不下之后，將矛頭指向區(qū)教育主管部門，但配建學(xué)校的規(guī)模是按照規(guī)劃指標(biāo)定的，教育部門自己在建設(shè)模式的選擇上也沒(méi)有發(fā)言權(quán)，對(duì)開(kāi)發(fā)商行為進(jìn)行監(jiān)管更不是教委職責(zé)范圍。身為教育部門，理應(yīng)將工作重點(diǎn)放在教書育人上，而不是解決代建設(shè)施產(chǎn)生的種種問(wèn)題。由于該項(xiàng)目所在區(qū)域的兒童逐年增加，“學(xué)位爭(zhēng)奪戰(zhàn)”將長(zhǎng)期存在。

也有部分代建設(shè)施的質(zhì)量不能得到充分保障。公共服務(wù)設(shè)施雖然是開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)，但本身最重要的仍然是公益性。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中代建公共服務(wù)設(shè)施，僅僅是作為政府交辦的一項(xiàng)任務(wù)來(lái)完成，通過(guò)驗(yàn)收即可，容易出現(xiàn)為了節(jié)約成本而降低建筑質(zhì)量的問(wèn)題。調(diào)研中，豐臺(tái)區(qū)反映某個(gè)代建的學(xué)校在2016年的“7·20”大雨時(shí)漏得厲害。在設(shè)計(jì)上也不太重視居民的感受，最多也只是重視本小區(qū)業(yè)主的需求，忽視周邊居民。如幼兒園常年見(jiàn)不到陽(yáng)光，文體活動(dòng)站被安排在地下室，居民使用極其不便。有的開(kāi)發(fā)商為了規(guī)避問(wèn)題，在向規(guī)劃部門提交的開(kāi)發(fā)方案中，將學(xué)校和住宅分開(kāi)報(bào)，分別看都符合標(biāo)準(zhǔn)，但放在一起日照等則不達(dá)標(biāo)。

竣工時(shí)間滯后問(wèn)題仍然存在。由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)通常使用高杠桿，資金循環(huán)速度很重要，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)占用資金，卻又無(wú)法迅速銷售回款。因此出于贏利這一首要目的，開(kāi)發(fā)商通常把公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)安排在最后。雖然2007年出臺(tái)了《同步交付使用管理暫行辦法》，規(guī)定了交付時(shí)限。但一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在實(shí)際開(kāi)發(fā)時(shí)被分成幾期，往往是一期已經(jīng)入住，二期還沒(méi)動(dòng)工，而代建的公共服務(wù)設(shè)施通常被安排在最后一期進(jìn)行。作為一個(gè)項(xiàng)目總體上看，并不違反同步使用的規(guī)定，但先入住的居民仍然面臨配套公共服務(wù)設(shè)施缺乏的問(wèn)題。

（作者單位：北京市發(fā)展和改革委）