□ 冉 昊

全球化對福利國家政治、經(jīng)濟和社會政策影響的邏輯分析

□ 冉 昊

全球化對福利國家政策的影響，不僅限于經(jīng)濟層面，還包括政治和社會層面。對政治的影響，主要表現(xiàn)為歐洲版圖的融合，以及跨國流動人口的管理；對經(jīng)濟政策的影響，主要表現(xiàn)為產業(yè)結構轉型導致的勞動力政策和社會保障政策的調整，以及金融市場的自由化趨向。而出人意料的是，在社會政策影響方面，代表了自由主義意識形態(tài)和市場化趨向的全球化，同強調政府主導二次分配的福利國家社會政策之間并沒有產生激烈的沖突；相反，全球化對社會政策的擴張起到了積極的促進作用。事實證明，加入全球化進程、積極融入世界體系和擴張社會政策、提高社會保障之間并不矛盾。

全球化 自由主義 福利國家 社會政策

以往有關全球化對福利國家政策影響的分析，主要集中于經(jīng)濟層面。然而，倫敦政治經(jīng)濟學院教授戴維·赫爾德(David Held)指出，全球化不僅局限于經(jīng)濟維度，也包含了政治、社會等維度，是社會生活各個方面的綜合影響。[1]因此，如果要全面評估全球化對福利國家政策的影響，那么它既應包括經(jīng)濟層面的自由貿易的流通，全球金融體系的調整，跨國公司的擴張，也應包括法律層面的跨國知識產權保護，人口學層面的移民變動，以及政治和社會層面的公共政策的變化等，而絕不僅僅是經(jīng)濟層面。

全球化的開路先鋒是自由主義意識形態(tài)。全球化所帶來的關稅的降低、資金的自由流動、全球金融體系的融合、跨國公司的發(fā)展、國際分工的加劇以及由此帶來的勞動力的自由流動等，所有這些特征，都是自亞當·斯密以來自由主義者及新自由主義者所追求的發(fā)展方向。全球化打破了國家間的藩籬，增加了國家間的融合。但它同時也固化了現(xiàn)存的國際規(guī)則——這些規(guī)則大多是老牌資本主義國家或傳統(tǒng)福利國家制定的，于是規(guī)則的“剪刀差”效應被釋放，以確保這些福利國家作為規(guī)則制定者的優(yōu)先利益。雖然有觀點認為，發(fā)展中國家在此過程中可以通過遵循比較優(yōu)勢的產業(yè)政策受益于全球化，形成規(guī)則制定者與規(guī)則遵守者雙贏的局面，[2](PP101-136)但在固化的既定規(guī)則下，很少有經(jīng)驗表明遵循比較優(yōu)勢可以使產業(yè)結構自動升級，比如從勞動力密集型自動升級到資本密集型*林毅夫認為，發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展應遵循比較優(yōu)勢，即先發(fā)展勞動密集型產業(yè)。比較優(yōu)勢戰(zhàn)略會引導國家經(jīng)濟發(fā)展逐漸升級為資本密集型產業(yè)。參見林毅夫、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，上海三聯(lián)書店1999年版，第58頁。。所以，在“全球化”的招牌下，自由主義的意識形態(tài)滲透到全球絕大多數(shù)角落，而傳統(tǒng)福利國家則會通過政治、經(jīng)濟和社會政策的調整，來確保其規(guī)則制定者身份的常存和利益的永續(xù)。

那么，全球化對福利國家政治、經(jīng)濟和社會政策的調整產生了哪些具體影響？全球化所代表的新自由主義在全球力量的膨脹，是否會和福利國家所強調的政府主導二次分配發(fā)生內在沖突？本文將圍繞這兩個問題展開。

一、政治和經(jīng)濟政策的調整

全球化對福利國家政治和經(jīng)濟政策的影響，體現(xiàn)為如下兩方面：

1.政治影響

首先，全球化對福利國家的政治影響主要表現(xiàn)為歐洲政治版圖的整合。這種整合主要是指國家間的融合和政治制度的整合。它表現(xiàn)為歐洲一體化進程的推進。歐洲一體化進程是全球化的局部表現(xiàn)，也是全球化影響下政治整合的具體體現(xiàn)。歐洲一體化具有外溢功能，從政治制度層面的歐洲議會、歐盟委員會和歐洲法院，到經(jīng)濟層面的歐元的使用，再到憲法層面的歐盟憲法；從最初的經(jīng)濟職能，到法律職能，再到社會職能。歐洲的政治整合以多維的形式表現(xiàn)出來，并從政治經(jīng)濟層面外溢到社會政策層面。然而，這種一體化進程并非一帆風順，它伴隨著間歇性的反復，如歐盟憲法被否決和歐債危機。這類反復則代表著對代表新自由主義思潮的市場化的反向運動。

其次，全球化凸顯了福利國家的移民問題。全球化導致各國產業(yè)結構的轉型，加上東歐各國的政治更迭，增加了歐洲國家的跨國移民流動。西歐諸國經(jīng)濟水平較高，勞動力成本自然高昂，再加上這些國家人口老齡化，使其勞動力相對短缺，因而促使東歐各國的勞動力流入，接替從事西歐一些國家的低技術工種。移民問題雖然在各國情況存有差異，但反映了一個基本特點，即以全球化為代表的新自由主義轉型帶來了人口的遷移和流動。[3](PP278-291)這就給那些傳統(tǒng)福利國家的人口管理提出了新的挑戰(zhàn)。

2.經(jīng)濟政策的調整

第一，全球化對福利國家的產業(yè)結構變化產生了深刻影響。全球化對福利國家的服務業(yè)增長起到了重要的推動作用。從20世紀80年代起，福利國家的產業(yè)結構發(fā)生了顯著變化。一方面，除美國在20世紀60年代中期提前開始由制造業(yè)向服務業(yè)轉型外，英國和德國分別在20世紀80年代中期和末期也實現(xiàn)了制造業(yè)向服務型經(jīng)濟的轉型，即服務業(yè)占GDP比重超過百分之六十。[4]而其他福利國家也相繼進入服務型經(jīng)濟階段(見表1)。另一方面，福利國家制造業(yè)對經(jīng)濟的貢獻顯著下降，制造業(yè)在產業(yè)結構中的占比逐漸降低，這些福利國家的制造業(yè)陸續(xù)轉移到了新興市場國家(見圖1)。

表1 西方部分發(fā)達國家服務業(yè)占GDP百分比(2010年)

資料來源:http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_sector_composition

圖1：發(fā)達國家和新興市場國家制造業(yè)GDP占比的比較。

資料來源：‘The new maker rules’ (2012),in Economist,24th,Nov.

傳統(tǒng)福利國家的服務業(yè)本身也經(jīng)歷著全球化。有兩個指標可以說明問題。一個指標是服務業(yè)出口額及其對出口總額的占比。研究表明，福利國家服務業(yè)的出口自1980年以來持續(xù)增長，[5]而這些國家服務業(yè)出口占出口總額的百分比也幾乎都增加了(見表2)。另一個指標是服務業(yè)跨國公司的數(shù)量。全球財富五百強企業(yè)中，服務業(yè)企業(yè)雖然收入和利潤在上世紀90年代并未增長，但服務業(yè)企業(yè)的數(shù)量在此之后有大幅的增加(見表3)。

全球化改變了福利國家的產業(yè)結構，它使得福利國家一方面把勞動力政策調整得更為靈活和開放，因為服務業(yè)比重的增加意味著勞動力的自由流動性會逐漸增加，它需要更為開放的市場來接納具有高流動性的勞動力群體；另一方面把相關的社會保障政策調整得更加符合市場化運作的需要，制定更具有選擇性而不是覆蓋性的社會保障制度，因為勞動力的自由流動意味著企業(yè)對雇員提供社會保障的意愿降低，而勞動力市場的均衡與否將由勞動力在市場上的供需關系來決定。

表2：1987-1997年間OECD國家服務業(yè)出口占出口總額的百分比

資料來源：Hufbauer G and Warren T (1999).The Globalisation of Services.What Has Happened? What Are the Implications? presented at the International Conference of Private Business，Organizations,The Service Economy:An Engine for Growth and Employment,hosted by the Institut der Deutschen Wirtschaft Koln,in Dresden,3-4 June.

表3：財富500強企業(yè)中服務業(yè)企業(yè)的占比情況

資料來源：Hufbauer G and Warren T (1999).The Globalisation of Services.What Has Happened? What Are the Implications? presented at the International Conference of Private Business，Organizations,The Service Economy:An Engine for Growth and Employment,hosted by the Institut der Deutschen Wirtschaft Koln,in Dresden,3-4 June.

第二，全球化對福利國家金融體系的調整產生了重要影響。自20世紀60年代以來，以貿易保護主義為內核的嵌入性自由主義開始衰落，新自由主義興起。在金融市場層面，它表現(xiàn)為融資的市場化，這成為西方發(fā)達國家——無論是以德國為代表的法團主義國家，還是以北歐為代表的社會民主主義國家——在金融領域改革的方向。融資率對于國內生產總值占比的變化說明，融資的市場化在加劇(見表4)?？梢?，福利國家在金融體系的調整上顯示出了一種趨同性，即市場化取向。

表4：金融市場融資率，1980—1999年(融資量占國內總產值的百分比)

資料來源：Perraton J and Clift B (2004).“So Where Are National Capitalisms Now?” in Where Are National Capitalism Now? edited by Jonathan Perraton and Ben Clift.New York:Palgrave MacMillan.p.226.

概言之，全球化對福利國家的政治影響，主要表現(xiàn)為歐洲版圖的融合，以及跨國流動人口的管理；對經(jīng)濟政策的影響，主要表現(xiàn)為產業(yè)結構轉型導致的勞動力政策和社會保障政策的調整，以及金融市場的自由化趨向。無論何者，其本質都是自由主義和市場化。然而，當全球化對福利國家政策的影響從政治和經(jīng)濟層面外溢到社會層面，那么社會層面具有的各種非市場化、甚至反市場化特征就會暴露出來，比如二次分配領域政府公共開支的不斷增加，以及由此導致的政府角色的不斷加強——此時我們會發(fā)現(xiàn)，這和自由主義者所一貫倡導的大市場和小政府主張，是天然背離的。那么，當打著“自由主義”招牌的全球化，遇到了反自由化傾向的福利國家社會政策時，是否還會像它遇到福利國家政治和經(jīng)濟政策時那般勢如破竹？

二、社會政策的調整

單從理論上看，代表新自由主義和市場化趨向的全球化，同強調政府二次分配功能的社會政策之間，必然抵觸和對立。但實際情況恐怕會讓一些人大跌眼鏡。

第一，全球化促發(fā)了社會政策的擴張。原因有兩點。一是地緣因素。由于西歐諸國面積狹小，其經(jīng)濟發(fā)展多為外向型導向，故而處于較高程度的國際經(jīng)濟交易體系中。[6]由此帶來的經(jīng)濟不安全和潛在的動蕩使得各國政府傾向于通過發(fā)展社會政策來緩解人們的不安情緒并確保經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。因此，從政治和經(jīng)濟安全的角度來看，全球化有利于發(fā)展社會政策。二是經(jīng)濟政治連串效應。具體而言，全球化促進了國際分工，作為新興市場的勞動密集型國家獲得了大量的就業(yè)機會，從而導致勞動力成本相對高昂的西歐發(fā)達國家的失業(yè)人口增加。這種由全球化帶給西歐諸國勞動力的不安定感，使得他們有更加強烈的動機支持左派政黨贏得選舉，從而確保工人的利益。而左派政黨通常傾向于福利擴張的社會政策。因此，全球化促使工人階級通過政黨和選舉等政治手段來促進福利。相關研究也表明，福利國家通過充足的社會保險來對沖國際經(jīng)濟帶來的就業(yè)風險和收入風險，以補償一般工人由于全球化而造成的損失。[7]

如果我們用“貿易開放度”作為衡量全球化的指標，并用“公共開支”作為衡量社會政策強度的指標，結果我們會發(fā)現(xiàn)這兩者之間存在明顯正相關。這意味著全球化對一國的社會政策擴張，是有可能起到促進作用的(見圖2)。[8]另外，不同研究都表明，對于福利水平相對較低的國家，[9]或者小型的福利國家，如歐洲大陸的一些面積不大但經(jīng)濟較為發(fā)達的國家，其社會支出占GDP百分比不降反增，說明全球化更有利于這些福利國家的擴張，并且國家越融入全球化，福利程度反而越高。[10]

圖2：1960-1993年OECD主要國家貿易開放度和公共開支之間的關聯(lián)

注：國家名稱對照：USA美國；Can加拿大;Aus澳大利亞;UK英國;Ger德國;Ita意大利;Fra法國;Den丹麥;Nor挪威;Swe瑞典;NL荷蘭;Bel比利時;Aut奧地利；Ire愛爾蘭;Jap日本

資料來源：Iversen T (2001).The Dynamics of Welfare State Expansion:Trade Openness,De-industrialization,and Partisan Politics,in Pierson,P.(ed.) The New Politics of the Welfare State,Oxford:Oxford University Press.

進一步研究我們會發(fā)現(xiàn)，全球化對福利國家社會政策的影響，在不同的領域會以不同的方式表現(xiàn)出來。比如，凈貿易額促進了去商品化的程度，以及社會福利開支的增長；貿易開放也促進了去商品化的程度，資本項目的自由化促進了社會保障的轉移支付；外商直接投資的開放和社會保障支付轉移之間，以及凈移民和社會保障支出之間，則呈現(xiàn)曲線關系，即有時促進有時阻礙。[11]可見，對不同的社會政策領域，全球化所產生的影響程度是不同的。又比如英國的醫(yī)療保障制度(或稱為NHS)，全球化對它并沒有產生什么影響，但由于這項制度為所有生活在英國的居民提供免費的基本醫(yī)療，已屬較高層次的福利保障，全球化對它雖無貢獻，卻也沒有拉低其福利待遇，這就可以算作對該項社會政策的最大支持了。

第二，全球化引起了福利國家制定社會政策的超國家化(supernationalization of social policy)。近年來一個新的趨勢是，許多國際組織諸如國際貨幣基金組織、世界銀行以及國際勞工組織，越來越多地參與到國家的社會政策制定中來。[12]例如，世界貿易組織通過促進貿易的自由化，為社會福利的供給提供了一個全球性的私人供給市場，并由此削弱了以國家為單位的福利體系。[13](PP318-330)國際勞工組織則間接地促進了各國的社會保障開支。[14]

超國家化組織逐漸介入各國社會政策制定過程的原因在于，全球化使國家在福利政策方面日益喪失自主性。[15]國家間的非零和博弈，通常以雙方的讓步來實現(xiàn)雙贏，但在加強融合的同時也削弱了各自的獨立性，從而減弱了通過社會政策來二次分配的力度。而漸增的國際化程度反倒限制了政府在政策上的選擇性。[16](PP164-193)

第三，全球化帶來了福利國家制定社會政策的歐洲化(Europeanization of Social Policy)。全球化使歐洲正經(jīng)歷一場社會模式的轉型，它通過協(xié)調開放管理(the Open Method of Co-ordination)開啟了新的歐洲治理方式。[17]其要點在于各國政策制定者能夠接受一種歐洲化的普遍的治理方式，來共享政策制定和實踐的經(jīng)驗。它實質上是歐洲社會政策的一體化。然而，歐洲一體化進程幾十年來的經(jīng)驗表明，在政治上和經(jīng)濟上進行這種所謂的“歐洲化”仍然路漫漫其修遠兮，更何況社會政策？事實上，福利國家的福利供給的多樣性和國別性差異，使得歐盟層面上的福利政策制定和實施非常困難。[18](PP292-305)

由是觀之，全球化與福利國家的社會政策之間并沒有發(fā)生激烈的沖突；恰恰相反，全球化在某種程度上扮演了福利國家社會政策擴張的催化劑。然而，為什么原本摧枯拉朽的全球化，到社會政策層面就止步不前了呢？我想一方面可以用卡爾·波蘭尼的社會轉型雙向運動理論進行解釋：當市場入侵社會時，政府本能地會通過社會政策采取一種補償機制，體現(xiàn)為社會對于市場的反向保護運動；另一方面原因可能是當全球化由政治和經(jīng)濟層面外溢到其他層面尤其是社會層面時，全球化的表現(xiàn)方式就不僅僅是新自由主義和市場化了。因此，如果我們把全球化僅僅理解為經(jīng)濟層面的全球化，就犯了外延不周全的邏輯錯誤。

三、小 結

全球化對福利國家政策制定的影響包含又不局限于政治和經(jīng)濟方面，并且通過政治和經(jīng)濟外溢到社會層面。

對于福利國家的政治和經(jīng)濟政策，全球化產生的影響集中表現(xiàn)為新自由主義的自由化和市場化特征，包括產業(yè)結構的調整和金融體系的調整，而通過產業(yè)結構的轉型，全球化也的確影響了社會保障的供給。但這個過程也同時激活了社會對市場保護的反向運動，如歐洲一體化間歇性的挫折、英國脫歐等黑天鵝事件都是這一反向運動的具體表現(xiàn)。因此，過于激烈和冒進的自由主義意識形態(tài)并不一定能夠促進全球化，而可能起到反作用。當前這一波逆全球化表現(xiàn)恰恰有可能是對此前過于激烈的自由主義在全球范圍內假借全球化快速推進之態(tài)而擴張的一種本能的保護反應。從這個角度來說，短暫的保護主義、極端思潮和逆全球化態(tài)勢，對全球化在政治和經(jīng)濟政策領域的持續(xù)性發(fā)展，未必是一件壞事。

對于福利國家的社會政策影響，全球化所表現(xiàn)的新自由主義特征大為減弱，全球化和政府主導的二次分配功能之間未必是對立關系；恰恰相反，全球化反倒促進了福利國家社會政策的擴張。這也從一個角度說明，積極地融入世界并不妨礙加強社會政策、提高社會保障方面的投入。換言之，全球化帶來的關稅壁壘的下降，以及貿易、貨物與資本等要素的自由流通，并不會導致一國二次分配能力的下降，也不會影響該國二次分配的力度。與此同時，增強一國的再分配力度(如加強財政轉移支付力度、降低貧富差距，以及加大在社會保障與民生領域的投入)，更不會導致貿易和關稅壁壘的上升和閉關鎖國?？梢哉f，二次分配對全球化只有促進而不會有阻礙。偶爾出現(xiàn)的一些逆全球化與二次分配增加同步進行的例子，只能表明其事件發(fā)生的先后，而不是必然具有邏輯關聯(lián)。

本文的研究結果有助于我們重新認識全球化的實質，重新理解全球化對福利國家政策的影響，以及它和社會政策之間的內在關系。

[1]Held et al.(1999).Global Transformations:Politics Economics and Culture.Stanford:Stanford University.

[2]林毅夫、蔡昉、李周.中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革 [M].上海：上海三聯(lián)書店，1999.

[3]Castles S and Schierup C-U (2010) ‘Migration and Ethnic Minorities’,in Castles et al.(eds),The Oxford Handbook of The Welfare State.Oxford:Oxford University Press.

[4]商務部政研室.當前世界服務業(yè)發(fā)展新趨勢、新特點及其對各國經(jīng)濟的重大影響[EB/OL].http://zys.mofcom.gov.cn/aarticle/e/200610/20061003422468.html.

[5]Hufbauer G and Warren T (1999).The Globalisation of Services.What Has Happened? What Are the Implications? presented at the International Conference of Private Business，Organizations,The Service Economy:An Engine for Growth and Employment,hosted by the Institut der Deutschen Wirtschaft Koln,in Dresden,3-4 June.

[6]Katzenstein P (1985).Small States in World Markets.Ithaca,NY:Cornell University Press.

[7]Garrett,G (1998a).Partisan Politics in the Global Economy.New York:Cambridge University Press.Also,Garrett,Geoffrey 1998b.“Global Markets and National Politics.” International Organization 52.

[8]Iversen T (2001).The Dynamics of Welfare State Expansion:Trade Openness,De-industrialization,and Partisan Politics,in Pierson,P.(ed.) The New Politics of the Welfare State,Oxford:Oxford University Press.

[9]Hicks A(1999).Social Democracy and Welfare Capitalism.Ithaca,NY:Cornell University Press.

[10]Genschel P (2004) ‘Globalization and the welfare state:a retrospective’,Journal of European Public Policy,11 (4).

[11]Brady D,Beckfield J and Seeleib-Kaiser M (2005).‘Economic globalization and the welfare state in affluent democracies,1975—2001’,American Sociological Review,70.

[12]Deaon B (2007).Global Social Policy and Governance.London:Sage.

[13]Swank,D.(2010) ‘Globalization’,in Castles et al.(eds.),The Oxford Handbook of The Welfare State.Oxford:Oxford University Press.

[14]Strang D and Chang,PM (1993).The International Labour Organisation and the welfare state:Institutional effects on national welfare spending,1960-80.International Organization,47(2).

[15]Huber and Stephens (2001).Development and Crisis of the Welfare State.Chicago,IL:University of Chicago Press.

[16]Stephens JD,Huber E and Ray L(1999).“The Welfare State in Hard Times.” Pp.164-193 in Continuity and Change in Contemporary Capitalism,edited by H.Kitschelt,P.Lange,G.Marks and J.D.Stephens.New York:Cambridge University Press.

[17]Hemerijck A (2002) ‘The self-transformation of the European Social Model(s)’ in G.Esping-Andersen et al.(2002) Why We Need a New Welfare State,Oxford:Oxford University Press.

[18]Falkner G (2010) ‘European Union’,in Castles et al.(eds),The Oxford Handbook of The Welfare State.Oxford:Oxford University Press.

(責任編輯：黃俊堯)

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1243(2017)03-0036-006

作者：冉昊，中共中央黨?？粕绮可鐣l(fā)展理論教研室副教授、博士，北京大學國家治理研究院兼職副研究員，主要研究方向：福利制度與社會改革，郵編：100091