□ 王 柳

參與式績效問責的運行機制及成效
——基于杭州市政府績效評估的研究

□ 王 柳

社會問責是一種修正選舉問責劣勢的問責機制,強調(diào)以公眾參與來加強行政問責。參與式績效評估為社會問責提供了制度化的機制，具有多種表現(xiàn)方式，同時產(chǎn)生不同的問責效用。杭州市的績效評估實踐表明，參與式績效問責要實現(xiàn)績效提升與責任約束兼顧的問責目標，需要強化公民權在參與結構中的位置以及發(fā)揮實質性的影響力，并通過銜接等級問責不斷拓展問責的空間。

參與式績效評估 參與階梯 社會問責 杭州

一、問題的提出

控制權力、確保權力以符合民主政治基本價值的方式加以行使，是民主政治和責任政治的永恒話題，而問責則是確保這一政治哲學理念得到有效落實的必不可少的重要機制。由于選舉及其代議結構不足以完全實現(xiàn)政府對公眾的民主責任，那么需要在問責制度中建立直接的公眾參與渠道，建立行政機構對公眾訴求與意見的直接回應。[1]世界銀行將這種修正選舉問責劣勢的問責機制稱為社會問責，是“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑”。[2](P20)社會問責強調(diào)公眾參與，認為這種參與包含了一種有能力問責政府并與政府分擔責任的積極的公民身份。[3]

目前在發(fā)展中國家已經(jīng)形成了一些制度化的以公眾參與推動社會問責的民主實踐，參與式績效評估就是其中的一種，具體表現(xiàn)為公民報告和公民記分卡、社會審計以及民意調(diào)查等方式。[3]保留著科學管理范式原則和特征的績效評估越來越被設定為一個技術理性的概念，以其技術的壁壘為不充分的概念化、不完整的數(shù)據(jù)，以及隱藏其中的議程提供掩護，并構建了績效評估的王國，強化并合法化了既有的權力結構。專業(yè)化治理的不斷技術化，并不一定能夠強化行政體系對于具體社會問題的感受力和應變力，反而會使后者變得越加遲鈍。[4]實現(xiàn)價值理性的參與式績效評估則認為關于績效和質量的概念與人的主觀認知相關，而不是外在的客觀目標，而人的主觀性是有差異的，所以需要創(chuàng)造一個將利益相關者的利益納入其中的合作的、對話的質詢過程[5]。正是在這個意義上，參與式績效評估構建了公眾參與的制度平臺，具備了以公眾參與推動社會問責的基本條件。

在西方公共行政發(fā)展的歷史中，績效評估與問責的關聯(lián)性研究始于新公共管理改革時期[6]。在分權和公共服務市場化的背景下，績效評估不僅成為了中央政府監(jiān)督地方項目進展、資源配置與公共服務的一種重要的控制與管理工具[7]，還重建了公共責任機制，[8]更好地滿足了公眾對公共服務多樣化的需求。但是，也有學者認為這樣的績效問責以犧牲民主問責為代價，[9]存在著與傳統(tǒng)民主治理原則徹底決裂的可能。[10]相比而言，國內(nèi)學者較為樂觀，認為“結果導向”和“外部責任”原則是當代政府績效評估區(qū)別于傳統(tǒng)實踐的主要特征，[11]可以彌補傳統(tǒng)公共行政不能真正解決公共責任性問題的缺陷。[12]然而，參與式績效評估究竟如何以公眾參與來推動民主責任的實現(xiàn)？當前，績效評估中的公眾參與研究成果豐富，但是缺少民主責任實現(xiàn)的視角以及該視角下的實證研究。因此，本文以公民導向的杭州市綜合考評為觀察對象，嘗試討論參與式績效評估下的問責機制及其成效。

二、參與式績效問責的制度結構

問責是負有責任的行動主體和實施問責的審議場所之間的一種社會關系，行動主體有義務解釋他(她)的行為，證實他(她)行為的合法性，審議場所可以提出質疑并得出責任判斷的結論，行動主體據(jù)此承擔相應的后果。[13]績效問責就是在這個意義上的一種問責方式，依托評估的程序和過程，要求政府及其部門對其工作績效進行信息披露、解釋說明和合法性證明。評估主體可以根據(jù)評估的結果，向相關責任主體發(fā)起責任追究，也可以將評估結果作為履責情況的審議結果遞交給其他問責主體，由其他問責主體啟動問責程序。換言之，績效問責實現(xiàn)了以績效信息為核心的“信息披露——審議討論——結果承擔”的問責過程，而結果承擔會形成從低調(diào)的或非正式的從輕處理方式到嚴厲措施的制裁階梯(ladder-of-sanction)。[14](P56)

參與式績效問責的關鍵特征是作為利益相關者的公眾參與。從“信息披露——審議討論——結果承擔”的三階段問責結構而言，其意義在于有關治理績效和責任的信息披露范圍由行政體系內(nèi)部向外部的社會公眾擴散，在公開化的壓力下推動履職責任審議討論的實質性發(fā)展，從而推動公共(政治)問責的實現(xiàn)。參與式績效問責的功效最終由公眾的評判權、發(fā)言權和選擇權在問責結構中的位置以及對問責的實質性影響力決定。為進一步分析參與式績效問責的具體運行機制以及成效，本文引用Arnstein的經(jīng)典參與階梯理論[15]來做進一步闡釋。

Arnstein從權力掌握者向公民賦權的角度界定參與的價值，將參與分為在質量上依次遞進的八個“階梯”(圖1)：操控(manipulation)、宣傳教育(therapy)、告知(informing)、征求意見(consultation)、安撫(placation)、合作(partnership)、授權(delegated power)、公民控制(citizen control)?！安倏v”和“宣傳教育”本質上是沒有參與的形式，當權者試圖通過教育和規(guī)勸影響參與者，轉移他們對重要問題的關注；“告知”和“征求意見”是有限的參與，公民擁有獲取信息和表達意愿的權力，但是沒有協(xié)商權；在“安撫”的參與類型中，公民擁有建議權，但是依然沒有決定權。真正的公民決定權始于“合作”，公民能夠協(xié)商，能發(fā)起方案并實施。在“授權”和“公民控制”階段，參與者主導決策，有完全的控制權。

圖1 參與階梯

當我們將參與式績效評估以及“信息披露——審議討論——結果承擔”三階段問責結構置于“參與階梯”之中時，就可以鑒別真正體現(xiàn)民主價值的績效問責形式。評判的標準是，在多大程度上，公眾能夠讓政府及部門履行解釋或者證明其行為的義務，能夠就績效提出問題并對結果予以判斷，能夠定義和應用可能的結果承擔方式。

在“操控、宣傳教育、告知”這三種情形中，政府有選擇性地單向溝通信息或者故意封閉信息，公眾消極地接受來自政府提供的信息，沒有得到回應的渠道和程序。因此，表面上看，公眾參與了對績效的評價，但是由于沒有后續(xù)的審議、質疑和政府的回應過程，作為評估者的公眾本質上并沒有問責政府績效的權力。

第二種參與式績效評估把問責行為延伸到了審議討論的階段，相對應的是 “征求意見”和“安撫”。這種問責形式下公眾不僅接受信息，還可以有制度化的渠道和程序討論這些信息，對績效提出質疑，要求政府回應。然而，這依然是一種有限度的問責方式，因為只是對信息提供者選定的政策開展評價、討論和審議，而且對后續(xù)的政策改進缺少監(jiān)督和影響力。在這里，公眾可以提出一般性的建議，也可以針對具體的問題提出建議，顯而易見，從一般問題的反饋到具體問題的評價意見，監(jiān)督的力度得到了加強，社會問責的影響力又前進了一步。

對應于“合作”這種參與類型，公眾是更積極的績效問責參與者。由于公眾具有了協(xié)商權力，并且分享方案發(fā)起權和實施權，所以，問責過程表現(xiàn)為：公眾要求政府就具體績效問題提供信息并予以解釋，然后做出有決定性的判斷。更為重要的是，公眾可以決定評價和監(jiān)督公共服務的標準。這將是對參與式績效評估的重大突破，因為通常在關鍵績效指標的確定上，公眾一般沒有發(fā)言權。因此，“信息披露——審議討論——結果承擔”問責過程在這里是完整的，公眾對評價標準的決定權讓責任的討論和審議較之第二種類型具有了更為實質性的意義。

如果再往參與階梯上端走，更有價值的績效問責可以有兩種發(fā)展方向：一是縱深擴展，公眾不僅可以決定評價公共服務的標準，還可以影響政策議程，改變服務提供的內(nèi)容，換言之，公眾是決定提供什么服務的共有責任人；二是橫向擴展，公眾評價政府績效的范圍擴大。參與階梯的最后一個階段是“公民控制”，由于參與者擁有了決定性的控制權，所以公眾不僅就披露的信息提出疑問，而且經(jīng)過充分的討論和審議形成責任判斷，使第三階段的“結果承擔”具有了實質性的意義，公眾可以定義和實施可能的懲戒，可以通過話語權對政策改進提出建議，優(yōu)化政策。

圖2 問責中的公眾參與框架

綜上所述，參與式績效問責有多種表現(xiàn)方式，在“參與階梯”的前三種形式中，績效評估強化了既有的等級權力結構，以實現(xiàn)民主價值之名，實現(xiàn)控制之實。但是這樣的現(xiàn)象會隨著信息技術的發(fā)展而逐漸減少，因為“互聯(lián)網(wǎng)技術會調(diào)節(jié)國家與社會之間的關系，為社會賦權”，[16](P18)公眾“被告知”的情形會越來越少。隨著公眾對績效問題的評價從一般性評價走向具體的專項評價，在評價范圍上從有限領域的評價走向全方位的評價；隨著公眾的發(fā)言權從對績效的質疑發(fā)展為對績效標準的選擇，再到責任承擔方式的決定和實施，這種三階段的問責會在不斷深化的公眾參與中走向完整，這是一個社會問責逐漸獲得實質性發(fā)展的過程。

三、以參與式績效評估推動社會問責的杭州實踐*如無特殊說明，下文杭州的實踐和做法來自杭州考評網(wǎng)的信息公開內(nèi)容。

杭州市的政府績效評估實踐起步于1992年，歷經(jīng)20余年，形成了包含市直機關和市所轄區(qū)縣(市)兩個體系、“目標考核、領導考評、社會評價和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)(特色創(chuàng)新)”四個板塊的綜合考評框架。公民導向是杭州績效評估重要的特色之一，自2000年全國首創(chuàng)對市直機關開展“滿意單位和不滿意單位”評選以來，杭州市綜合考評一直堅持“讓人民評判、讓人民滿意”的核心價值觀，積極推動公眾參與績效評估，凸顯績效評估的民意價值，社會評價的內(nèi)容、方式、機制逐步完善。在杭州市公眾參與績效評估的渠道和方式是多元的，主要是一年一度的社會評價，按比例隨機抽取市民、企業(yè)、市黨代表、市人大代表、市政協(xié)委員、區(qū)縣(市)領導代表、區(qū)縣(市)機關代表、社會組織代表、社會監(jiān)督代表等九大層面投票人員，對市直單位進行滿意度評價。除此之外，這種參與式績效評估的一些工作程序也體現(xiàn)出了對民意的重視，如重大項目或公眾關注的熱點工作的滿意度測評、杭州考評網(wǎng)的網(wǎng)上評議等。下文對杭州市市直機關社會評價的特點及其所體現(xiàn)的問責要素做一分析。

(一)不斷精細化和專業(yè)化的社會評價

1.不斷擴大評價主體的覆蓋面和代表性，提升社會評價的民主性

從2000年度第一次滿意評選到2016年度共17次的社會評價中，杭州市績效評估評價主體的調(diào)整和變化呈現(xiàn)出以下幾個特點：一是市民代表的覆蓋面不斷擴大，逐步吸收了外來務工人員(2007年度)、農(nóng)村居民(2010年度)；二是組織化的社會主體力量不斷增強，涵蓋專家學者、行風評議員、績效信息員、新聞媒體(2011年度)，以及社會組織代表(2003年度、2011年度)； 三是充分體現(xiàn)面向基層、面向群眾的特征，逐漸擴大區(qū)縣(市)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)居委會的投票層面。在社會評價九個層面的評價主體中，市民代表的樣本數(shù)最大，其次是企業(yè)代表。

2.積極探索“知情人評知情事”的評價方法，提高社會評價的公平性

“知情人評知情事”是讓合適的人評合適的對象，是一個優(yōu)化評價雙方主體的過程。

一是考評對象分類日益科學。杭州市綜合考評不斷對考評對象的分類進行適當調(diào)整，目前已將參加滿意度評價的單位分為社會服務多的政府部門、社會服務較多的政府部門、社會服務相對較少的政府部門及其他單位、黨群部門。而且，從2003年度開始，對上述四個類型的考評單位分別設置差異性的難度系數(shù)，承認單位之間在社會服務性質、服務對象上的差異性，從而解決評估結果的可比性問題。

二是設置差別權重，不同的評價層面對不同的評價對象有不同權重。即，不同評價層面對同一類型的評價單位的分值權重不一樣，同一個評價層面對四個不同類型的評價單位的分值權重也不一樣。在九個評價層面中，市民代表的分值權重最大。

三是不斷提高評價內(nèi)容的公眾貼近性和可理解性。杭州市第一次滿意評選時設置的評價指標有很多內(nèi)容屬于行政體系內(nèi)部的管理問題，如“大局觀念”、“特事特辦、急事急辦、重事重辦的落實情況”。2005年建立綜合考評體系后這些評價指標被調(diào)整為“服務態(tài)度和工作效率、辦事公正和廉潔自律、工作實效和社會影響”三類公眾感知度高的指標。同時，在年度社會評價期間，通過杭州市考評網(wǎng)、《杭州日報》、杭州市市民中心的綜合考評展示廳等平臺推進政府部門主要工作職能公開。而且，從2004年開始杭州市又試行了工作職能“曬亮點”、績效目標“曬清單”，對當年最突出的工作業(yè)績和績效目標具體完成情況作公示。由籠統(tǒng)的職責說明到具體工作成果的細節(jié)呈現(xiàn)，這增加了社會評價的客觀性和有效性，也提高了社會監(jiān)督政府部門職能履行的力度。

3.從一般性問題的社會評價逐步升級到針對具體問題的專項社會評價，提高社會評價的針對性

杭州市綜合考評充分認識到社會評價作為一種印象評價和主觀評價所固有的缺陷，不斷推動一般性的評價走向針對具體工作的評價。方式一是在目標責任制考核體系中設置專項目標并實施滿意度評價。方式二是從2012年度開始在年度社會評價中開展專項評價，一事一評，再根據(jù)評價結果對工作關聯(lián)單位予以賦分，計入相關單位社會評價總分。方式三是通過“公述民評”面對面問政聚焦問題。向社會征集問政主題，市直單位“一把手”以及相關城區(qū)政府分管領導擔任活動嘉賓，開展現(xiàn)場問政，并作電視直播，同時將問政結果與社會評價整改工作結合起來。

4.通過“評價—整改—反饋”機制，不斷提高社會評價的滲透性*關于績效整改的杭州實踐以及對績效問責的意義，參見王柳.基于績效整改的績效問責機制及其優(yōu)化[J].中共浙江省委黨校學報,2017(3).

績效評估的“評價—整改—反饋”工作機制被稱為“杭州滾動式績效管理的最大特色”，[17](P155)是地方政府績效管理中民意價值和治理創(chuàng)新的突出表現(xiàn)。市考評辦對各類意見和建議做系統(tǒng)的分析、歸納和整理，并將意見和建議反饋給相關的責任部門，各單位據(jù)此制定年度整改目標和工作計劃，并向社會公示，最后對完成情況進行公眾滿意度測評。除了部門主導的目標整改，杭州市從2012年度開始實施考評辦跟蹤督辦社會評價意見整改，2016年度將“公述民評”面對面問政的問題和意見也作為了社會評價意見整改的一部分。

(二)以社會評價推動社會問責的特點

1.信息披露：公眾在被動接收信息中逐漸分享問題的定義權

杭州綜合考評不斷擴大公眾的信息獲知權，在信息公開方面做到了常態(tài)化和制度化?！昂贾菘荚u網(wǎng)”是考評信息公開的主陣地，而且，政府及部門履職情況的信息逐漸專項化，社會評價也逐漸從泛化的整體認知發(fā)展為針對具體問題的專項評估。同時，杭州綜合考評也不斷優(yōu)化民意表達，讓公眾分享部分的評估議題和目標的選擇權和定義權：一是從2007年開始實施為民辦實事項目績效考核，十件為民辦實事項目由市政府以公開信方式向社會各界公開征集所得；二是“公述民評”面對面問政的主題向社會公開征集；三是社會評價意見整改目標來自考評單位和考評辦對社會評價意見的整理和歸納；四是績效評估專家和績效信息員(以基層群眾為主體組建的一支隊伍)參與審定政府各部門的年度考核目標。

2.討論審議：績效信息的單向溝通與雙向溝通并存

績效信息雙向溝通是討論和審議績效信息的重要表現(xiàn)，是績效問責非常關鍵的一個環(huán)節(jié)。在Arnstein看來，如果公眾消極地接受來自報告者提供的信息，沒有公眾協(xié)商權和政府回應的程序，那么嚴格意義上而言，此時的公眾并未參與問責行為。如果是績效信息的雙向溝通，則意味著公眾對公開的績效信息有審議、質疑的程序，公眾的意見對后續(xù)的政策和管理會產(chǎn)生影響，只有此時才可以說有實質性的問責過程。

在杭州的實踐中，績效信息的單向溝通和雙向溝通并存。單向溝通體現(xiàn)在公布的考評結果都是官方的最終版本，而沒有公眾對之質疑、對話甚至更改結論的程序和空間。但與此同時，杭州綜合考評也在部分環(huán)節(jié)和程序上顯現(xiàn)出了向雙向績效信息溝通發(fā)展的趨勢：一是社會評價意見整改，如前所述不再贅述；二是“公述民評”面對面問政活動。以2016年“公述民評”面對面問政活動為例，問政活動包含動員部署、治理診斷、電視現(xiàn)場問政、意見整改落實四個階段。先在動員部署階段向社會公開征集問政主題，然后組織民評代表圍繞問政主題收集問題線索，查找問題，并通過杭州電視臺《我們圓桌會》欄目，邀請問政單位、專家學者、市民、媒體評論員等人進行交流探討，分析存在問題，會商治理措施。在多方交流、溝通、互動和對話后，對問政問題達成聚焦和共識，然后公開征集參加電視現(xiàn)場問政的民評代表以及針對問政主題的意見建議，進行電視現(xiàn)場問政。因此，“公述民評”面對面問政不僅讓公眾分享了問題定義權，而且在政府部門與社會之間創(chuàng)設了多個審議討論績效問題的制度化渠道和程序，對“公眾想評價什么政府管理績效”、“管理績效存在什么問題及其治理措施”以及“目前公眾對該問題的治理存在什么意見和建議”等問題展開了協(xié)商和對話，從而讓面對面問政變得更具理性和深刻。

3.結果承擔：正向激勵為主的多種方式混合

問責的“結果承擔”環(huán)節(jié)指的是政府及部門根據(jù)評估結果，就相關績效問題承擔相應的后果，這是問責制度效用的直接體現(xiàn)。

第一種方式是評估結果公開。2008年開始，杭州市通過媒體公開發(fā)布《市直單位社會評價意見報告》以及社會評價意見重點整改目標，年末再向社會公布重點整改目標的完成情況?？荚u前的目標公示相當于政府及部門的工作承諾，結果公示對部門來說是承諾的兌現(xiàn)，對社會公眾來說是對承諾的檢驗。公開作為一種考評結果的運用方式對接受考評的部門具有重要的影響力。

第二種方式是評估結果的再利用，包括社會評價結果信息的“小循環(huán)”利用和“大循環(huán)”利用。社會評價結果信息的“小循環(huán)”利用體現(xiàn)在“評價—整改—反饋”工作機制中。社會評價結果信息的“大循環(huán)”利用表現(xiàn)為從社會評價意見中梳理出百姓普遍關心的問題，發(fā)布《社會評價意見報告》，并提出對策建議?！秷蟾妗烦蔀榱艘环莘从吵鞘兄卫淼摹懊褚獍灼保钦舱咧贫ǖ闹匾罁?jù)。這其中最為典型的是杭州市“七難”問題的形成、演化和解決。

杭州市考評辦在2001年社會評價意見中梳理出了人民群眾普遍關心的四大問題：機關“門難進、臉難看、話難說、事難辦”的“四難”綜合癥問題，困難群眾生活和就業(yè)問題，“行路難、停車難”問題和城市衛(wèi)生“臟亂差”問題。2002年的評選，發(fā)現(xiàn)上述四大問題仍然是熱點難點問題，同時又歸納整理出另外三個問題，即“看病貴、藥價高”，教育亂收費，房價逐年攀升、普通民眾住房難。2007年以來，杭州市委、市政府又陸續(xù)將食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境保護、物價、安全生產(chǎn)監(jiān)管、壟斷行業(yè)服務等問題納入“七難”，形成“7+X”的“破七難”新框架。其后，杭州市委、市政府又根據(jù)社會評價意見，提出了惠民為民十大工程建設?！捌破唠y”工作機制的形成和與時俱進的發(fā)展，成為杭州綜合考評推動政府決策民主化，實現(xiàn)民主促民生的一個實踐樣本*上述內(nèi)容可具體參見：伍彬.綜合考評與績效管理[M].北京：人民出版社，2012：245；余遜達，黃天柱.加強執(zhí)政能力建設的有益探索——杭州市解決“七難”問題的實踐與思考[J].浙江社會科學，2004(6)：9-17。

無論是評估結果公開還是二次利用，杭州市對社會評價的結果利用呈現(xiàn)出了事實上的正向激勵主導的特點：其一，公開、整改以及輔助決策的結果利用方式重在發(fā)現(xiàn)和改進問題，提高治理績效；其二，杭州市綜合考評的結果評定原則由“末位淘汰制”向“淘汰制+達標線”轉變，2005年至今被考評單位未發(fā)生因考評而調(diào)整班子的情況。達標線的具體數(shù)字是根據(jù)以往綜合考評的得分情況反復模擬測算后確定的，既不能造成被考評單位壓力太大，又不能造成其壓力過小。結果評定的利用目標主要在于更好地調(diào)動方方面面的積極性，促使各單位自覺地把壓力轉化為動力，[17](P56)這樣的結果認定標準也緩解了評估結果公開對部門造成的壓力。

(三)小結

在杭州市的綜合考評體系中，社會評價與目標考核這兩個內(nèi)外評估體系在相互融合中相互賦權，公眾逐步分享了部分評估議題的定義權，社會評價意見實現(xiàn)了二次使用，發(fā)揮了問題發(fā)現(xiàn)的功能，社會評價對政府管理的影響力也在不斷深化?？傊贾菔械膮⑴c式績效評估培育和生發(fā)了“信息披露—審議討論—結果承擔”的績效問責的制度要素，呈現(xiàn)出了從象征性參與向公民權參與轉變的態(tài)勢。然而，不可否認，杭州市的參與式績效評估也“以公眾制度化參與的特征構成了一種新型控制官僚模式，政治領導層而非公眾始終處于績效評估主導者的地位”。[18](P277,323)在Arnstein定義的參與階梯上，杭州市的綜合考評工作還存在繼續(xù)上行的空間。

四、參與式績效問責的發(fā)展

第一， 在參與中實現(xiàn)績效提升與責任約束的問責

參與式績效問責是通過績效評估中建立的公眾參與渠道和結構，創(chuàng)設包含公眾的問責機制，從而建立行政機構對公眾的直接回應，實現(xiàn)民主責任。相對于其他問責機制而言，它為公眾開放了接觸政治系統(tǒng)輸出端的機會，承載了公眾對高質量的公共政策和公共服務需求的期待。因此，績效問責更關心如何通過責任的識別、認定和追究實現(xiàn)政府治理績效的持續(xù)提升，而不僅僅是懲罰錯誤。懲戒錯誤導向的問責是對既往的績效結果的終結性判斷，是一種結果管理，而促進績效持續(xù)改進的問責更具有過程管理的特點。這種側重于結果改進的績效問責重在發(fā)現(xiàn)政府治理的真問題，以及問題解決方案的分析和討論，并將這些信息注入與問題解決相關的其他管理系統(tǒng)，從而解決問題,實現(xiàn)治理績效改進。正是在這種發(fā)現(xiàn)、診斷績效問題并推進績效改進的積極問責的意義上，公眾通過參與績效評估獲得了實現(xiàn)民主問責的最大價值。按照參與階梯理論，從“沒有參與”到“象征性參與”，再到“公民權參與”的推進過程，就是參與式績效問責獲得實質性發(fā)展的過程?？冃гu估的公民權既是績效問責回歸民主問責的結果，也是實現(xiàn)促進組織學習和績效改進的積極問責的動力。因此，要避免對問責所能承載的功能做狹隘的認知和理解。懲戒錯誤和失敗是狹義的和傳統(tǒng)意義上的問責概念，它與績效評估的制度特性不相契合，在后果上不是產(chǎn)生激勵扭曲行為而破壞問責的初衷，就是讓績效評估失去合法性支撐。[4]同時，公眾在對政府的責任追究上缺乏強制權，懲戒錯誤的問責導向也會讓社會問責失去發(fā)展的空間。

第二， 在有效的績效評估參與中實現(xiàn)有效的問責

參與式績效評估建立在三個維度之上：利益相關者參與的水平和范圍、利益相關者的多樣性以及控制評估過程的程度。[19]當前，第三個維度是深化參與式評估的增量和創(chuàng)新點，也是通過參與式績效評估實現(xiàn)責任控制的關鍵?？刂圃u估的過程本質上是評估所涉權力的分配，關心誰能參與、誰不能參與、在什么情境下參與，權力持續(xù)性地形塑著參與的背景。[20]績效問責的功效是由公民權在這個參與結構中的位置以及發(fā)揮的實質性的影響力所決定的。這種功效具體表現(xiàn)為公眾所能分享的問題定義權、信息審議權以及績效改進監(jiān)督權的程度，確保公眾可以在“信息披露”階段獲得充分的信息，在“審議討論”階段可就績效與政府展開協(xié)商和對話，在“結果承擔”階段可以讓公眾的評價信息在政策優(yōu)化和績效改進方面發(fā)揮實質性的影響力。而要實現(xiàn)這樣的目標，既要優(yōu)化參與式績效評估的方法和程序，又要優(yōu)化參與式績效評估的內(nèi)容體系。

一是要優(yōu)化績效評估的方式和工具，發(fā)展項目化的績效評估，深化“知情人評知情事”的評估原則，讓公眾對可感知的政府績效表達真實的意愿和觀點，從而為責任的判斷和績效的改進奠定客觀的基礎。二是要建立公眾與政府之間常規(guī)化的對話機制，建立圍繞績效信息的討論審議程序，一起審查績效信息，研究它所反映的問題，決定它將如何影響未來的行動。既然績效評估是個政治性的活動，績效信息是主觀的，績效信息的解釋、報告、傳播體現(xiàn)使用者的意圖，那么，績效評估就必須面對分化甚至沖突的多元利益，這樣才能發(fā)現(xiàn)真問題，服務于公共決策，推動基于組織學習的績效改進。三是要倡導自下而上的參與式績效評估模式。自上而下的社會評價在組織動員、輿論造勢上有優(yōu)勢，更具有作為政治符號的意義，而在各個地區(qū)或者部門圍繞著具體項目或者工作而自下而上開展的公眾參與式績效評估中，公眾更容易分享信息、表達意愿、協(xié)商共治。

第三， 在銜接等級問責中拓展參與式績效問責的空間

通常認為，“信息披露—審議討論—后果承擔”三階段的問責結構中，“后果承擔”環(huán)節(jié)中的公民權是最薄弱的，公眾能夠發(fā)動的往往是非正式的結果承擔方式(如公開)，而且容易受到一定的政治環(huán)境和情境的影響，有象征性問責和操控問責之可能，除非與正式的制裁方式相伴而行，通過它們與等級權力的聯(lián)系而獲得實質性的影響力。也正因此，可以說社會問責是在“等級的影子”(the shadow of hierarchy)中發(fā)揮作用的。[21]同時，為緩和委托代理問題，政治的委托人有利用公眾對行政機構加以非直接控制的需求，所以，不可否認，社會評價一定程度上是服務于等級控制下的副產(chǎn)品的。在杭州市的實踐中，近幾年最大的特色是年度社會評價意見報告公開以及社會評價意見的整改，這一特色就是上述邏輯的產(chǎn)物?！昂贾菔械目少F之處在于，雖然‘七難’問題的形成實際上是評選人民滿意政府活動的副產(chǎn)品，但為了回應人民的訴求，向人民負責，從2003年起，它把解決‘七難’問題規(guī)定為市委市政府各項工作的‘重中之重’，并自此把解決‘七難’問題與評選活動和政府績效考評內(nèi)在地關聯(lián)在一起?！盵22]績效問責一直是壓力型體制下等級控制的管理工具，上級政府向下級政府下達指標任務，實施量化考核，最后根據(jù)結果實施獎懲，只是如今等級控制的方式發(fā)生了變化和調(diào)整。等級的控制不會消失，更不會減弱，而這其中也蘊含著社會問責的成長空間。政府要利用好“等級的影子”，不斷拓展公眾參與績效評估以及推動問責的空間，在政府和社會公眾之間，建立良性的、制度化的互動平臺。

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(責任編輯：黃俊堯)

國家社會科學基金資助一般項目“治理懶政背景下的績效問責研究”(16BZZ019)的階段性成果。

D631.19

A

1243(2017)03-0042-007

作者：王柳，中共杭州市委黨校公共管理教研部副教授、博士，主要研究方向：績效管理與行政問責。郵編：310024