陸鑫

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，南寧 530004）

[摘 要] 政府門戶網(wǎng)站是如今黨和政府利用互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新工作方式方法，開辟出的一條了解民聲、匯集民智的重要途徑，也成為廣大人民群眾反映訴求與參與政務(wù)的重要平臺。然而一些政府門戶網(wǎng)站缺乏日常維護(hù)，信息更新不及時(shí)，政務(wù)得不到公開，造成資源浪費(fèi)，出現(xiàn)了所謂“僵尸網(wǎng)站”。建設(shè)服務(wù)型政府是我國現(xiàn)階段政務(wù)工作的主要目標(biāo)，加快推動建設(shè)政府門戶網(wǎng)站，轉(zhuǎn)變政府工作方式，提升政府效率也是其中應(yīng)有之意。對官方公布的2015年第一次全國政府網(wǎng)站普查的數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行定性分析，找到癥結(jié)所在，探討政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的現(xiàn)狀和面臨的困境，最后，基于服務(wù)型政府視角，探索我國政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的新思路和對策，真正的把政府職能由傳統(tǒng)的管制型向以公眾為主體的服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞] 政府門戶網(wǎng)站；服務(wù)型政府；網(wǎng)站普查

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 05. 072

[中圖分類號] D630；TP315 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）05- 0137- 04

1 問題的提出

2015年3月至12月，國務(wù)院辦公廳為進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，加快推進(jìn)全國政府門戶網(wǎng)站信息內(nèi)容平臺搭建，組織開展第一次全國政府網(wǎng)站普查，此次普查與以往的政府網(wǎng)站績效評估不同，以前主要關(guān)注的是省市縣的門戶級網(wǎng)站，其實(shí)還有很多部門網(wǎng)站、基層網(wǎng)站在全國的評估范圍之外，而本次包括全國各地區(qū)、各部門共開設(shè)的85 737個政府網(wǎng)站。普查結(jié)果不盡如人意，查處、關(guān)停6 373個存在嚴(yán)重問題的網(wǎng)站，占7.4%，整治了一批群眾反映強(qiáng)烈的政府“僵尸”“睡眠” 、互動的欄目回應(yīng)不夠及時(shí)，對用戶咨詢投訴的問題長期推諉、不回復(fù)的現(xiàn)象等等問題網(wǎng)站，約1 592個。其余政府門戶網(wǎng)站處于正常運(yùn)行狀態(tài)，包括國務(wù)院部門網(wǎng)站471個，及其內(nèi)設(shè)、垂直管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)站2 755個，省級政府部門2 995個，市級政府部門22 731個，區(qū)縣政府部門及以下56 785個。

總的來說，一是省部級門戶網(wǎng)站運(yùn)行狀況較好，普查合格率100%，北京、上海、廣東、湖南這些地方政府網(wǎng)站也有不錯的運(yùn)行狀況，功能較為全面，民眾投訴較少，普查合格率也達(dá)90%以上，而到了西部省份和基層地區(qū)，門戶網(wǎng)站出現(xiàn)問題較多，為“僵尸”“睡眠”網(wǎng)站多發(fā)地區(qū)，民眾滿意度與上述運(yùn)行狀況良好的地區(qū)形成鮮明反差。二是各級網(wǎng)站形式大同小異，不論是文字信息量巨大的省部級網(wǎng)站，還是信息更新少，數(shù)量有限的縣區(qū)網(wǎng)站，主要設(shè)置欄目包括組織結(jié)構(gòu)、政務(wù)公開、人事信息、政務(wù)動態(tài)、處室職能、便民服務(wù)等。三是多數(shù)政府門戶網(wǎng)站開展實(shí)質(zhì)性網(wǎng)上審批等業(yè)務(wù)比較少或是網(wǎng)上審批遲緩，服務(wù)員目的不明確，相關(guān)政府網(wǎng)站間的關(guān)聯(lián)度低，“各自為政”，獨(dú)自建設(shè)，造成民眾寧愿到政府辦事大廳排隊(duì)辦事而不相信“足不出戶”辦成事的現(xiàn)象。

2 政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

政府門戶網(wǎng)站的規(guī)范運(yùn)作是我國推動服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新治理模式的重要部分，大力保障我國公民的知情權(quán)和參與權(quán)。一方面，政府門戶網(wǎng)站的思維和行為方式逐漸突破傳統(tǒng)的自上而下單向度運(yùn)行的模式，越來越注重信息公開的回應(yīng)性和互動性，以及政府與公眾之間進(jìn)行交流的過程；另一方面，政府門戶網(wǎng)站將服務(wù)型政府“以民為本”的服務(wù)理念引入到政府信息公開的服務(wù)工作之中。我國政府機(jī)構(gòu)圍繞新常態(tài)這一背景，逐步適應(yīng)新形勢，利用好現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提高政府工作效率和服務(wù)水平，擴(kuò)大政府的服務(wù)范圍，為服務(wù)型政府的建設(shè)做好支撐作用。

政府門戶網(wǎng)站作為企業(yè)和民眾獲取政務(wù)信息的重要途徑，加大了政府辦公的透明度、開放性，拉進(jìn)政民之間的距離，對推動廉政建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。企業(yè)通過政府門戶網(wǎng)站第一時(shí)間獲悉政府的最新項(xiàng)目或者是企業(yè)的項(xiàng)目審批有關(guān)事項(xiàng)和政府出臺的最新政策法規(guī)，保障企業(yè)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。政府門戶網(wǎng)站的建立和便民欄目、審批欄目的設(shè)立給企業(yè)和當(dāng)?shù)厥忻裉峁┝藰O大的便利。當(dāng)?shù)鼐用裨谡T戶網(wǎng)站上，能夠獲取到政府的便民服務(wù)信息、網(wǎng)上辦事和政府網(wǎng)上答疑，省去了居民在工作期間請假到政府辦事大廳排隊(duì)辦事的繁瑣。

3 政府網(wǎng)站普查中門戶網(wǎng)站所面臨的嚴(yán)峻問題及原因分析

3.1 基層網(wǎng)站成網(wǎng)站普查重災(zāi)區(qū)，總體建設(shè)水平較低

此次全國網(wǎng)站普查得出結(jié)果，基層政府門戶網(wǎng)站的平均開通率接近20%，每萬人擁有政府網(wǎng)站數(shù)量為0.09。全國整體情況比較，各省份之間存在差距，同省各地市、縣域之間也存在一定差距。東部結(jié)果優(yōu)于中部，西部最低。也有個別例外，云南省政府網(wǎng)站表現(xiàn)較為突出，開通率和萬人網(wǎng)站擁有率比個別東部、中部省份都有較高的數(shù)據(jù)。最突出的問題還是在于基層政府門戶網(wǎng)站，數(shù)量少，分布散，推動難，水平低是基本情況。根據(jù)普查報(bào)告，大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站，流于擺設(shè)，只有一些普遍性的欄目信息及當(dāng)?shù)亟榻B，站內(nèi)其他動態(tài)信息更新緩慢，對于當(dāng)?shù)孛癖姸詭缀鯖]有實(shí)用性。

基層政府網(wǎng)站建設(shè)水平低，一是受限于我國農(nóng)村大環(huán)境，信息基礎(chǔ)設(shè)施落后，網(wǎng)絡(luò)的覆蓋率不高，農(nóng)村居民文化水平較低和思想觀念保守，難以通過政府網(wǎng)站獲取有用信息；二是專業(yè)技術(shù)人員匱乏，農(nóng)村居民得不到相應(yīng)的指導(dǎo)培訓(xùn)以及基礎(chǔ)設(shè)備的裝配達(dá)不到門戶網(wǎng)站的要求，對居民反映的問題也沒有及時(shí)的反饋解答；三是網(wǎng)站建設(shè)資金缺失，網(wǎng)站得不到規(guī)范建設(shè)，無專業(yè)技術(shù)支持，信息的收集與發(fā)布處于混亂狀態(tài)。

3.2 網(wǎng)站服務(wù)目的不明確，獨(dú)立建設(shè)形成信息孤島

此次普查，平均每站近300個不可訪問鏈接，3 000余個長期未更新欄目，發(fā)現(xiàn)各地區(qū)、各部門在自查階段存在漏報(bào)瞞報(bào)現(xiàn)象，一些政府網(wǎng)站出現(xiàn)“四不”問題：不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不回應(yīng)、不實(shí)用。政府門戶網(wǎng)站建立的初衷是各級政府部門履行職能、政務(wù)公開、面向社會提供服務(wù)、與社會交流的渠道。而現(xiàn)階段的政府門戶網(wǎng)站更多只做到了履行職能，完成工作任務(wù)，忽視了提供高效服務(wù)、提高行政效率這一本質(zhì)，普查過程中了解到很多網(wǎng)站負(fù)責(zé)專員把網(wǎng)站運(yùn)營管理的工作當(dāng)作是額外的工作負(fù)擔(dān)，加大了本來的工作量，沒有意識到門戶網(wǎng)站服務(wù)重要的目的性，故而使得網(wǎng)站的運(yùn)維工作出現(xiàn)“四不”現(xiàn)象。

另一方面，各網(wǎng)站各自為政造成的“信息孤島”，政務(wù)信息得不到共享，網(wǎng)站職能受到阻礙。很多門戶網(wǎng)站尤其是基層門戶網(wǎng)站的內(nèi)容匱乏，“孤島”運(yùn)營的形式，導(dǎo)致網(wǎng)站信息更新和維護(hù)更為困難。門戶網(wǎng)站的內(nèi)容更新需要工作人員在本來就繁重的工作之余逐一去各部門網(wǎng)站重新收集編輯，會導(dǎo)致信息缺失缺漏，更新不及時(shí)的情況，給公眾用戶帶來較差的體驗(yàn)。同時(shí)，各地區(qū)各部門獨(dú)立建設(shè)網(wǎng)站的形式造成基礎(chǔ)設(shè)備利用率低，資源利用不均衡，運(yùn)維成本高，浪費(fèi)現(xiàn)象明顯。

3.3 門戶網(wǎng)站更新及時(shí)性差，信息公開層次低

部分政府網(wǎng)站動態(tài)信息更新滯后，內(nèi)容毫無實(shí)用性，每季度更新量只是個位數(shù)，成了“僵尸”網(wǎng)站，只有在檢查時(shí)才大量突擊更新，檢查過后又繼續(xù)“睡眠”狀態(tài)。很多政府網(wǎng)站把精力用在對于老百姓和企業(yè)來說的意義不大的機(jī)構(gòu)設(shè)置、外部宣傳、人事任免等上，而企業(yè)和公眾則期望與之息息相關(guān)的政策類、辦事類信息。很多政府網(wǎng)站的內(nèi)容上過分篩選，“報(bào)喜不報(bào)憂”，上載的大多是勤政廉政、歌功頌德的信息，公民想看的、負(fù)面的、關(guān)鍵的內(nèi)容不公開。

我國政府網(wǎng)站在信息公開、權(quán)力監(jiān)督上仍然是以政府為中心的運(yùn)行模式。大多數(shù)政府網(wǎng)站建立之初沒有正確的意識定位，初衷不是為企業(yè)或公眾提供及時(shí)的政務(wù)資料、政府信息，而是習(xí)慣性地首先考慮如何完成任務(wù)和形象工程，政府部門如何方便來建設(shè)門戶網(wǎng)站。在本次普查中發(fā)現(xiàn)，基本上各級政府網(wǎng)站基本都能堅(jiān)持信息公開作為首要職能，政府工作動態(tài)、最新政策法規(guī)和部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能簡介等基本政府信息都能做到公開和及時(shí)更新；較為深層次政務(wù)信息如在線服務(wù)、數(shù)據(jù)資料等信息公開力度不足；一些涉及財(cái)政費(fèi)用、招投標(biāo)的關(guān)鍵性政務(wù)信息，網(wǎng)站間信息公開程度差距較大。

3.4 政府門戶網(wǎng)站在線辦事效率低

普查中發(fā)現(xiàn)較大一部分政府門戶網(wǎng)站的便民入口和便民信息線服務(wù)欄目設(shè)置在網(wǎng)頁的角落，不便于公眾搜尋，公眾更多能直接看到是政府內(nèi)部的政績宣傳，實(shí)際上公眾才是政府網(wǎng)站的最重要的目標(biāo)群體。公眾要辦理多項(xiàng)業(yè)務(wù)還要通過各類咨詢、搜索訪問多個部門網(wǎng)站翻找相關(guān)業(yè)務(wù)信息，這樣一來造成公眾與政府雙方辦事效率低下，也說明了門戶網(wǎng)站服務(wù)工作不健全不完善。相較于發(fā)達(dá)國家的政府門戶網(wǎng)站簡明便捷、一目了然，“一站式”在線服務(wù)咨詢內(nèi)容也相當(dāng)完善。我國政府網(wǎng)站則的網(wǎng)站欄目設(shè)計(jì)普遍復(fù)雜，雖然網(wǎng)站首頁的內(nèi)容一應(yīng)俱全，但是每個欄目下實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容偏少，內(nèi)容質(zhì)量有待提高，同時(shí)伴有欄目交錯、內(nèi)容重疊等問題。因此，當(dāng)前我國政府網(wǎng)站的在線辦事能力效率較低、深度有限，還難以成為公眾選擇辦事的主要方式。

4 完善服務(wù)型政府門戶網(wǎng)站集約化建設(shè)的對策建議

4.1 提高政府信息公開水平，抓住服務(wù)型政府的本質(zhì)要求

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以人為本，摒棄了傳統(tǒng)的管制型政府模式，回歸社會本位、公民本位。激活政府門戶網(wǎng)站，更要激活服務(wù)意識。目前，103個省部級政府門戶網(wǎng)站已經(jīng)完成整改，有1萬余家網(wǎng)站已通過上級組織單位的檢查核查。當(dāng)前不可訪問的鏈接由平均每站近300個，減少到不足30個。所監(jiān)測欄目信息90%以上均在規(guī)定周期內(nèi)更新，3 000余個長期未更新欄目被陸續(xù)“激活”。

政務(wù)信息公開透明是公眾關(guān)注的主要公共產(chǎn)品之一，信息公開的力度也是公民評價(jià)政府網(wǎng)站的主要依據(jù)。政府所掌握的豐富的信息資源，被各政府主要部門各自所有，造成信息壟斷，作為公共產(chǎn)品卻沒有進(jìn)入公共領(lǐng)域，信息資源得不到有效的整合，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。通過門戶網(wǎng)站提高政務(wù)信息公開，一方面平衡政民雙方的信息對等性，讓信息能夠在公共領(lǐng)域得到分享傳播，保障公眾的基本利益；另一方面，信息的流暢性和完整性確保了信息資源價(jià)值的有效發(fā)揮，消除信息孤島現(xiàn)象。

門戶網(wǎng)站必須緊緊圍繞“信息公開”這一功能定位，不斷完善信息公開體系，規(guī)范政務(wù)信息發(fā)布。網(wǎng)站運(yùn)營狀況較差的地區(qū)、部門可以向較好的學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、交流提升，制定本部門本地區(qū)的信息公開實(shí)施辦法，建立規(guī)范的信息公開工作流程，包括網(wǎng)站內(nèi)容保障、便民信息和政務(wù)信息的快捷查詢。公開公民企業(yè)最為關(guān)心的項(xiàng)目信息，行政審批、權(quán)利和服務(wù)清單、辦事流程和經(jīng)費(fèi)預(yù)決算等信息，較好地滿足公民和企業(yè)對政務(wù)服務(wù)的需求。

4.2 簡化網(wǎng)站拓寬渠道，構(gòu)建政民交流平臺

政府網(wǎng)站要順勢而為，重視政府網(wǎng)站頁面設(shè)計(jì)，簡明便捷的頁面，布局合理的網(wǎng)站功能，重點(diǎn)優(yōu)化網(wǎng)站服務(wù)功能易用性和吸引力，有助于使用者實(shí)現(xiàn)快速訪問快速解決的目的，贏得用戶的高滿意度。一是開發(fā)設(shè)計(jì)簡潔清晰的門戶網(wǎng)站頁面，注重政府形象。綜合運(yùn)用各種媒體要素，規(guī)范頁面設(shè)計(jì)，各欄目間層次分明，使政府門戶網(wǎng)站更有親和力，靈活性。二是突出重點(diǎn)，全局統(tǒng)籌。首頁布局為政府形象和政務(wù)公開、在線辦事和政民互動平臺并重。網(wǎng)頁設(shè)計(jì)首要遵循公眾使用習(xí)慣，完善導(dǎo)航功能和搜索工具，辦事流程要簡單實(shí)用、科學(xué)合理，建立“一站式”政府服務(wù)網(wǎng)站。

武漢市政府門戶網(wǎng)站互動交流欄目整合了“市長信箱”“圖文訪談”“電視問政”“治庸意見箱”“民意征集”“網(wǎng)上調(diào)查”“政務(wù)微博”等十一類互動交流欄目都取得了較高的市民關(guān)注度和反饋度。我國其他政府部門網(wǎng)站同樣也需要拓寬網(wǎng)站交流的渠道，收集民意、匯集民智。針對各地各部門需求，建立多語種網(wǎng)站服務(wù)或無障礙特殊群眾服務(wù)功能，這些皆是政府門戶網(wǎng)站搭建“以人為本”的交流平臺的積極舉措。

4.3 強(qiáng)化資源整合，提升網(wǎng)站在線辦事服務(wù)能力

打破政府各部門壟斷、整合共享政府信息資源、優(yōu)化各類零散信息分布，以服務(wù)型政府為出發(fā)點(diǎn)，加快推動電子政務(wù)及門戶網(wǎng)站的有效實(shí)施，讓政務(wù)信息、官方信息快速流轉(zhuǎn)到社會當(dāng)中為公眾所用，讓信息資源價(jià)值最大化。通過整合各部門在線服務(wù)系統(tǒng)，建立完善的“一站式”網(wǎng)上行政審批服務(wù)大廳，進(jìn)一步提升政府門戶網(wǎng)站為民服務(wù)能力，使網(wǎng)站在線服務(wù)更加貼近用戶需求。同時(shí)，依據(jù)服務(wù)對象和實(shí)際辦事需求細(xì)分平臺資源，建立公民、企業(yè)、特殊人群的快速辦事通道和場景式辦事導(dǎo)航服務(wù)。

要提升網(wǎng)站在線辦事能力，一是領(lǐng)導(dǎo)需重視，把網(wǎng)站建設(shè)運(yùn)營工作放到主要任務(wù)中來抓，加大人力物力財(cái)力的投入和管理的力度。二是要把握用戶需求，充分了解公民和企業(yè)的意見，根據(jù)他們的需求來搭建政府門戶網(wǎng)站，才能做到供需平等。三是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)要保障，完善網(wǎng)站安全體系建設(shè)，加強(qiáng)網(wǎng)站等級保護(hù)的管理。

4.4 加強(qiáng)網(wǎng)站考核，層層監(jiān)督責(zé)任到人

各級各類行政機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合各自具體工作性質(zhì)、工作內(nèi)容和網(wǎng)站具體設(shè)置，成立專門的網(wǎng)站運(yùn)營中心，實(shí)行定時(shí)定量，定人定責(zé)，使網(wǎng)站運(yùn)維工作責(zé)任到人，由專人負(fù)責(zé)門戶網(wǎng)站運(yùn)營維護(hù)，信息公開工作和為公民在線答疑服務(wù)工作，統(tǒng)籌做好包括政府信息公開、網(wǎng)站建設(shè)、輿情觀測與應(yīng)對在內(nèi)的各項(xiàng)工作，形成政府電子政務(wù)的合力。政府門戶網(wǎng)站必須規(guī)范留言建言欄目，指定負(fù)責(zé)人員定期匯總編輯公眾留言建議，并呈報(bào)至分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)處室解決問題，對于公眾反映情況最多的焦點(diǎn)問題最終須向公眾反饋結(jié)果。對社會上出現(xiàn)虛假的、群眾誤會的言論，也應(yīng)該第一時(shí)間向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)并通過門戶網(wǎng)站此類官方渠道澄清、消除群眾疑慮。

各級各地方政府網(wǎng)站也要引入考核評價(jià)機(jī)制，進(jìn)行定期的考評監(jiān)督。通過各級網(wǎng)站普查、重點(diǎn)欄目建設(shè)、內(nèi)容保障和日常監(jiān)測幾項(xiàng)指標(biāo)對門戶網(wǎng)站進(jìn)行評估?？冃гu估采用人員集中、分組分欄目考評的方式進(jìn)行，考核人員嚴(yán)格遵循回避原則，保證考核結(jié)果的客觀真實(shí)性。政府機(jī)關(guān)必須將門戶網(wǎng)站運(yùn)營工作在社會共同監(jiān)督下才能構(gòu)建好服務(wù)型政府指導(dǎo)下的為公眾服務(wù)的電子政務(wù)測評體系。

5 結(jié) 語

此次全國政府網(wǎng)站普查所暴露出來的問題已經(jīng)對我國服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程造成一定的阻礙。在我國近些年的改革發(fā)展中，全國各地大多數(shù)政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位等公共部門已經(jīng)構(gòu)建好該單位部門的網(wǎng)站平臺，在各級指導(dǎo)文件中三大功能布局：信息公開、在線辦事、公眾參與也明晰提出，實(shí)際上我國各級政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)有其形，卻無其神，已經(jīng)搭建好的各級網(wǎng)站服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)狀況尚為堪憂，實(shí)際服務(wù)質(zhì)量和效率距服務(wù)型政府的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。綜上，我國政府門戶網(wǎng)站處于較低的服務(wù)水平，建設(shè)運(yùn)維投入大，實(shí)際轉(zhuǎn)換出來的效能還未達(dá)到預(yù)期，過多的注重政府自身的利益而缺少對公眾需求的了解，服務(wù)功能形同虛設(shè)，難以富有成效。

經(jīng)過對此次普查結(jié)果的調(diào)查分析以及對政府機(jī)關(guān)政府專職科室的實(shí)地調(diào)研，提升服務(wù)型政府的門戶網(wǎng)站服務(wù)水平轉(zhuǎn)變工作方式，創(chuàng)新工作方法，以公眾為中心，科學(xué)定位功能設(shè)置；提高網(wǎng)站設(shè)計(jì)水平，搭建政民網(wǎng)絡(luò)互動平臺；完善信息資源共享流通，促進(jìn)政務(wù)信息公開；明確網(wǎng)站主管人員職責(zé)，落實(shí)責(zé)任到人，層層監(jiān)督；引入考核評價(jià)機(jī)制，規(guī)范考核方式；整合同類網(wǎng)站，推進(jìn)網(wǎng)站集約化建設(shè)。

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