◎冮樹(shù)革

完善海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進(jìn)政策的思考

◎冮樹(shù)革

在推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)持續(xù)深入發(fā)展的過(guò)程中，海歸創(chuàng)業(yè)成為實(shí)施大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要社會(huì)力量。本文通過(guò)分析海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過(guò)程中在發(fā)展格局、政策設(shè)計(jì)以及實(shí)施、管理和服務(wù)方面存在的主要問(wèn)題，有針對(duì)性地提出進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制、完善人才政策的建議。

海外學(xué)人；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；促進(jìn)政策

大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新作為新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙引擎”之一，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)持續(xù)深入發(fā)展的過(guò)程中，海歸創(chuàng)業(yè)日益成為我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)以及實(shí)施大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要社會(huì)力量。因此，如何通過(guò)制度完善和政策創(chuàng)新促進(jìn)海外學(xué)人①的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，并不斷將其引向深入，成為實(shí)現(xiàn)雙創(chuàng)發(fā)展目標(biāo)的重要的現(xiàn)實(shí)課題。

海外學(xué)人是推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要依靠力量

多年來(lái)，在中央和地方各級(jí)政府的共同推動(dòng)下，我國(guó)海外學(xué)人創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，海外學(xué)人聚集度不斷提高，造就了一批留學(xué)報(bào)國(guó)、實(shí)業(yè)報(bào)國(guó)的管理人才和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。他們?cè)谕苿?dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新和促進(jìn)就業(yè)中作出了重要的貢獻(xiàn)，創(chuàng)造出了大量的國(guó)際知名、填補(bǔ)國(guó)內(nèi)空白的產(chǎn)品和技術(shù)，取得一系列國(guó)內(nèi)首創(chuàng)、全國(guó)領(lǐng)先和世界前沿的科技成果，在實(shí)現(xiàn)“中國(guó)制造”和“中國(guó)創(chuàng)造”方面發(fā)揮了重要作用。近年來(lái)，海外學(xué)人回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變動(dòng)的新特征，并且達(dá)到了較大的群體規(guī)模。教育部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)有54.45萬(wàn)人出國(guó)留學(xué)，留學(xué)回國(guó)人員達(dá)43.25萬(wàn)人[1]。海外學(xué)人持有較為強(qiáng)烈的職業(yè)發(fā)展訴求，具有在發(fā)達(dá)國(guó)家留學(xué)或者研修的工作經(jīng)歷，他們普遍學(xué)習(xí)了較為先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和企業(yè)管理文化，具備本土經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際視野相結(jié)合的復(fù)合學(xué)術(shù)背景以及以愛(ài)國(guó)、進(jìn)取和使命意識(shí)為突出特征的思想意識(shí)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要推動(dòng)因素和科技創(chuàng)新的重要支撐力量。

存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的環(huán)境總體趨于優(yōu)化和改善，但是與落實(shí)雙創(chuàng)發(fā)展以及充分發(fā)揮海外學(xué)人建設(shè)作用的目標(biāo)相比還存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.發(fā)展格局方面

目前，無(wú)論從全國(guó)還是省市來(lái)看，海外學(xué)人人才發(fā)展和人才集聚的規(guī)模結(jié)構(gòu)和集聚層次都不均衡。從海外學(xué)人的規(guī)模和比重看，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于人才的需求存在很大差距，海外學(xué)人特別是具有較高科技引領(lǐng)和科技創(chuàng)新能力的高端海外學(xué)人比重相對(duì)較低。此外，由于歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)體制機(jī)制等因素的影響，導(dǎo)致各地的海外學(xué)人人才政策不盡相同，開(kāi)展留學(xué)人員人才管理和服務(wù)工作的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)也存在很大的差別。

2.政策設(shè)計(jì)和實(shí)施方面

從海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求和政策目標(biāo)來(lái)看，相關(guān)政策還需要在實(shí)踐中不斷通過(guò)政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新加以變革和完善。

（1）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策和資金支持力度有待提高。近年來(lái)，圍繞海外人才的引進(jìn)和使用，各級(jí)地方政府從實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，制定了大量的政策和措施，對(duì)于提升對(duì)海外學(xué)人的吸引力發(fā)揮了較好的作用。如《北京市留學(xué)人員創(chuàng)辦企業(yè)開(kāi)辦費(fèi)資助資金管理暫行辦法》規(guī)定，“企業(yè)開(kāi)辦費(fèi)為一次性資助，留學(xué)人員只能申報(bào)一次，每個(gè)企業(yè)的資助額度為人民幣10萬(wàn)元”，這一政策受到海外學(xué)人的肯定和歡迎。但是，這種類(lèi)似于普惠制的資金激勵(lì)管理辦法由于缺少基于行業(yè)、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的分類(lèi)管理和細(xì)化管理，使其對(duì)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持效果比較有限。由于目前針對(duì)海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施針對(duì)性不強(qiáng)，導(dǎo)致人才政策的吸引力與政策預(yù)期目標(biāo)還存在不相適應(yīng)的地方。

（2）體現(xiàn)精細(xì)化分類(lèi)指導(dǎo)的人才激勵(lì)政策有待完善，對(duì)青年海外學(xué)人的扶持力度需要加強(qiáng)。目前，海外學(xué)人工作政策和服務(wù)較多集中于高端海外學(xué)人身上，廣大普通海歸和青年海歸無(wú)法或者很難獲得人才政策的有效支持，政策覆蓋面不足不利于調(diào)動(dòng)激發(fā)全體海外學(xué)人的積極性和創(chuàng)造性，不利于形成助推發(fā)展的社會(huì)合力。此外，部分地區(qū)的海外學(xué)人人才政策還存在政策乏力、政策懸空和政策空泛的問(wèn)題，缺乏人才政策助推創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

（3）海外學(xué)人對(duì)于相關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的知曉度不高，影響政策對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的推動(dòng)作用。近年來(lái)，為了更好地發(fā)揮海外學(xué)人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，很多地方政府制定和實(shí)施了大量的關(guān)于鼓勵(lì)海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策和規(guī)定，對(duì)于更好地維護(hù)海外學(xué)人的合法權(quán)益、改進(jìn)服務(wù)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境以及鼓勵(lì)海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了積極作用。但是，政策宣傳不足影響了海外學(xué)人政策效用的發(fā)揮。

3.管理和服務(wù)方面

目前，海外學(xué)人管理和服務(wù)工作的信息化水平尚需提高，集中統(tǒng)一的信息采集、使用和工作機(jī)制尚未建立，與“底數(shù)清”“情況明”的工作目標(biāo)相比存在一定的差距。

值得注意的是，目前政策環(huán)境中還存在一些制約海外學(xué)人人才引進(jìn)和使用的不利因素。如在一些創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱點(diǎn)城市，嚴(yán)格的戶籍準(zhǔn)入政策以及住房限購(gòu)、私車(chē)限購(gòu)等因素構(gòu)成海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制約因素。同時(shí)，教育、醫(yī)療、社保、出入境和金融等現(xiàn)有政策規(guī)定與海外學(xué)人在華創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求之間存在較大的差距。海外學(xué)人中的非中國(guó)籍人士在交通出行、社會(huì)保障銜接、金融服務(wù)、出入境和境內(nèi)居留等方面存在諸多不便。此外，部分海外學(xué)人在申請(qǐng)居留時(shí)受到投資額度、納稅時(shí)間、職務(wù)職稱(chēng)及境內(nèi)居留時(shí)間等方面較為嚴(yán)苛的具體要求和條件限制，同時(shí)申請(qǐng)周期長(zhǎng)，涉及部門(mén)多，辦理效率低，給海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶來(lái)很多現(xiàn)實(shí)的困難。

政策思考

當(dāng)前，為進(jìn)一步發(fā)揮海外學(xué)人推動(dòng)“雙創(chuàng)”發(fā)展的重要作用，需要完善海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的促進(jìn)政策，加強(qiáng)相關(guān)制度和政策的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建更加科學(xué)有效和具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的海外學(xué)人人才引進(jìn)使用政策和激勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系，特別是應(yīng)著力推動(dòng)國(guó)家層面的政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，營(yíng)造海外學(xué)人創(chuàng)業(yè)的良好的社會(huì)環(huán)境，破除制約發(fā)展的體制桎梏和政策藩籬，推動(dòng)海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)持續(xù)深入發(fā)展。

1.創(chuàng)新機(jī)制，進(jìn)一步完善海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)

（1）提高海外學(xué)人管理服務(wù)水平。要進(jìn)一步有效開(kāi)展海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作，摸清底數(shù)、掌握情況是關(guān)鍵。因此，建議探索建立統(tǒng)一的、互通共享的海外學(xué)人信息系統(tǒng)，通過(guò)人才管理和服務(wù)的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)海外學(xué)人的動(dòng)態(tài)化管理服務(wù)。

（2）建立海外學(xué)人聯(lián)系制度。建議在海外學(xué)人規(guī)模較大、比較集中的區(qū)縣建立地方黨委與重點(diǎn)企業(yè)（海外學(xué)人比較集中、數(shù)量較多的企業(yè)）、重點(diǎn)海外學(xué)人（海外學(xué)人中重點(diǎn)人物和代表性人士）聯(lián)系制度，通過(guò)多種渠道，加大對(duì)目前有關(guān)海外人才現(xiàn)狀、需求及相關(guān)政策的宣傳解讀，為海歸創(chuàng)業(yè)答疑解難。此外，針對(duì)海外學(xué)人社會(huì)參與的現(xiàn)實(shí)需要和提升海外學(xué)人組織化程度的要求，可建立海外高端人才聯(lián)誼會(huì)，并以行業(yè)為載體，探索在區(qū)縣乃至更大范圍內(nèi)搭建聚集和統(tǒng)籌海內(nèi)外學(xué)人的行業(yè)聯(lián)誼會(huì)，提升海外學(xué)人組織化程度。

■丹山碧水 武因訓(xùn)/攝

（3）努力發(fā)揮僑民助推創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的作用。針對(duì)海外學(xué)人中僑民的實(shí)際情況，改進(jìn)地方政府對(duì)于海外學(xué)人中僑民的僑務(wù)工作，如探索建立規(guī)范化和制度化的地方黨委或政府聯(lián)系僑民的工作機(jī)制等，注重依托海外學(xué)人開(kāi)展民間外交和公共外交，發(fā)揮海外學(xué)人在講好中國(guó)故事、傳遞中國(guó)聲音上的重要渠道作用，更好發(fā)揮創(chuàng)業(yè)華僑和僑創(chuàng)企業(yè)在雙創(chuàng)戰(zhàn)略中的重要作用。

2.完善人才政策，進(jìn)一步加強(qiáng)海外學(xué)人人才工作

（1）加強(qiáng)海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)。加大對(duì)海外學(xué)人人才工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，從人才引進(jìn)使用政策的科學(xué)化和完善化等方面為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和踐行五大發(fā)展理念提供人才智力支持。

（2）在政策完善中實(shí)現(xiàn)海外學(xué)人統(tǒng)籌發(fā)展。結(jié)合我國(guó)和各地區(qū)海外學(xué)人的實(shí)際情況，把海外學(xué)人發(fā)展納入到人才隊(duì)伍建設(shè)總體發(fā)展之中，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理和結(jié)構(gòu)優(yōu)化；在加大高端海外學(xué)人引進(jìn)使用工作的同時(shí)，注重高端引領(lǐng)，整體提升，實(shí)現(xiàn)高端海外學(xué)人和普通海歸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)同發(fā)展，加大對(duì)于青年海歸的政策扶持力度，完善對(duì)于青年留學(xué)回國(guó)人員的人才激勵(lì)和管理辦法，進(jìn)一步完善留學(xué)人員科技活動(dòng)資助管理辦法，實(shí)施“優(yōu)秀青年海外學(xué)人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)助推工程”，重點(diǎn)扶持青年海歸創(chuàng)業(yè)。

（3）進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會(huì)環(huán)境。加大對(duì)高端人才的激勵(lì)力度，建立科學(xué)規(guī)范的海外學(xué)人發(fā)揮作用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和激勵(lì)管理辦法，推動(dòng)海外學(xué)人政策的創(chuàng)新發(fā)展，科學(xué)梳理、細(xì)化現(xiàn)行的留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，有針對(duì)性地結(jié)合實(shí)際加以修訂、更新和完善，改善環(huán)境，筑巢引鳳，讓廣大海外學(xué)人開(kāi)心創(chuàng)業(yè)、安心創(chuàng)業(yè)。

■注釋

①本文提及的海外學(xué)人，是指在我國(guó)境內(nèi)從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的具有海外留學(xué)經(jīng)歷的管理人員、技術(shù)人員和創(chuàng)業(yè)人員，包括入選國(guó)家和地方各級(jí)各類(lèi)人才計(jì)劃的海外高層次人才、普通歸國(guó)留學(xué)人才以及在華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的華人華僑。

[1]曹建華. 中國(guó)再迎“海歸潮”. 國(guó)際商報(bào)，2017-3-31.

（作者單位：北京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所）

■ 編輯：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.014