中國農民政治信任的來源：文化、制度與結構

盧春龍+張華

摘 要：利用“農村地區(qū)公共文化服務現狀調查”的數據，考察了公共服務對提升我國農民對各級政府信任的影響和作用，并同以往我國民眾政治信任來源研究中的文化理論和制度理論解釋進行比較。調查研究發(fā)現，第一，我國農民對于各級政府的政治信任有著不同的來源，混合了文化因素與制度績效因素；第二，對于不同層級的政府信任，各種不同的來源呈現出了不同的影響力；第三，對于中央政府而言，傳統文化依然發(fā)揮了最為重要的形塑作用；第四，對于基層政府而言，公共服務績效成為最為重要的影響因素。因此基層政府應當致力于提供范圍更廣、質量更高的公共服務，以提升我國農民對基層政府的政治信任。

關鍵詞：政治信任；文化理論；制度理論；公共服務

政治信任，簡而言之，即民眾對政府的認同和支持。政治信任聯系著公民個體與政府機構及政治體制，對于一個政體的穩(wěn)定運轉以及有效運作是至關重要的。特別是對正處于深化經濟和政治體制改革的轉型期內的中國政府而言，擁有較高水平的政治信任意味著政府政策能夠得到更穩(wěn)定的支持，為政府提供更從容的施政空間和試錯時間。

政治信任的來源存在著兩種相互競爭的理論解釋：以政治文化及其社會化為基礎的“文化理論”以及基于對制度績效的理性評價的“制度理論”。文化理論認為政治信任是外生性的，政治信任“源自長期存在而根深蒂固的人際信任，這種信任根植于文化規(guī)范并通過政治社會化傳播”；制度理論則認為政治信任是政治上內生的，“是制度績效的結果……取決于公民對政治制度和政府績效的理性評價” [1 ]。除了文化因素以及制度性的因素之外，還有學者強調結構的因素，結構因素包括個體的認知結構以及個體之上的層次結構的因素。

本文的主要研究目的是了解我國農民對各級政府的政治信任水平的高低，進而解釋我國農民對各級政府政治信任的影響因素。具體說來，本文主張：第一，影響我國農民對各級政府的政治信任的因素是多方面的；第二，文化因素，特別是傳統文化強調對政治權威的尊重，影響了我國農民對各級政府的政治信任；第三，制度績效開始日益影響我國農民對各級政府的政治信任，尤其是公共服務績效成為影響我國農民對基層政府信任的關鍵性因素；第四，我國農民對各級政府的信任還受到認知結構和層次結構因素影響。

為了全面檢驗上述理論主張，本文利用“我國公共文化服務體系保障機制研究”課題組于2013年8月在我國農村地區(qū)組織開展的“農村地區(qū)公共文化服務現狀調查”？譹？訛所獲得的數據，進行了如下四個部分的分析，第一部分介紹了政治信任是如何測量的，并呈現了我國農民對四級政府的政治信任水平的調查結果；第二部分介紹了影響我國農民政治信任度的三組影響因素：文化因素、制度因素與結構因素，并分別介紹了這三組因素如何影響政治信任度以及如何進行測量；第三部分通過建構一個多元回歸模型，來檢測三組因素（文化因素、制度因素與結構因素）是如何不同地影響我國農民對于各級政府的信任度；最后一部分，本文對調研發(fā)現進行了總結，進而做出了一系列的理論推論與政策建議。

一、政治信任的測量以及經驗發(fā)現

伊斯頓根據政治支持的來源和對象提出了政治支持的二元劃分：彌散型支持和特殊型支持。彌散型支持針對的是政治共同體和政府所奉行的基本價值和原則；特殊型支持則針對的是政府推行的具體政策及政府的主要機構和政府官員 [2 ]。諾里斯發(fā)展了伊斯頓的分析框架，并將其應用于政治信任的測量，她將政治信任細化為共同體（政治社群）、體制（政體原則）、績效（政府表現）、機構（政府機構）和領袖（政治人物）五個維度 [3 ]。然而在中國社會的調查研究當中卻很少采取上述如此細致的分類，受限于我國民眾的政治認知以及研究的實際需要，研究者通常只考察民眾對不同層級政府的信任度。在此次調查中，我們也僅僅測量了農村居民對中央政府、省級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四級政府的信任度。

具體來說，為了測量村民對從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的信任水平，問卷設計了1-9的測量量表，“1”代表很不信任，“9”代表非常信任，要求受訪者給出自己對四級政府信任水平的相對位置。圖1顯示了中國農村居民對各級政府的信任分布：我國農村居民對各級政府的信任水平呈現逐級遞減。中央政府享有的政治信任最高，有48.6%的村民給予中央政府最高“9”分的信任評價，對中央政府不信任的村民（信任評價為1～4分）所占比例極低，村民對中央政府的平均信任度得分為7.77。省級政府享有的信任度次之，平均分為7.25；縣級政府享有的信任度再次之，平均分為6.29。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的信任度最低，相當一部分村民（約28.8%）不信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這就印證了兩點：第一，我國農民對于中央政府的信任度非常之高，與亞洲民主動態(tài)調查和世界價值觀念調查的調查結果相近。第二，在當下中國，作為政策執(zhí)行和政府治理的基本單位的基層政府信任缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是面臨著嚴重的政治信任危機，提升我國農民對基層政府的政治信任迫在眉睫。

二、政治信任的來源：文化理論與制度理論

正如筆者前面提及的，關于政治信任的來源，即解釋政治信任的影響因素方面，政治學理論界一直存在著文化理論與制度理論兩種相互競爭的理論解釋。

政治文化理論強調政治文化是政治主體的行為準則和進行政治活動的重要決定因素，在一定程度上政治文化決定了一個國家正式制度框架下的政治行為，進而也就左右了這個國家特定的發(fā)展模式。

諸多學者認為，中國傳統文化不是一種現代性的公民文化，而是基于傳統君臣關系的臣民文化？譺？訛。中國傳統文化將個人與權威的關系界定為“等級式的”威權傾向，而非西方社會契約傳統下“互惠式的”；儒家文化“以集體為中心”的利益取向也不同于西方政治文化中的個人主義 [4 ]。因此，中國民眾對待政治權威表現出一種“天命觀”基礎上的“績效正當性”，這種正當性觀念又與道德、仁政、責任等概念相聯系。政治權威“受命于天”，普通民眾對于權威采取一種敬畏的態(tài)度；政治權威也是道德化的，要求統治者成為社會道德的楷模；統治者道德的一個關鍵要素是施行仁政，家長式地照顧民眾的利益。史天健針對文化價值與政治信任的比較研究發(fā)現，不論是大陸還是臺灣，愈具有傳統文化價值的民眾，政治信任愈高 [5 ]。馬得勇對東亞8個國家和地區(qū)的分析也發(fā)現，“政治威權主義價值觀變量在各個國家對政治信任均有明顯的正面影響” [6 ]。

此外，作為政治社會化的重要途徑，大眾傳媒也對政治信任產生影響。國家主導的教育體系和大眾傳媒主導的宣傳動員塑造了民眾的高政治信任 [7 ]。近年來中國媒體市場的商業(yè)化帶來了國家管理的松動，相較于報紙、電視等傳統媒體，互聯網媒體受到相對較弱的國家監(jiān)管，擁有更多的自主空間，提供給民眾官方信息以外可供選擇的替代性框架（alternative framing） [8 ]。

在本項研究中，我們包含了三個文化主義理論的變量：（1）威權價值觀，（2）新聞聯播的收視狀況，（3）對互聯網的使用狀況（見表1）。

政府績效是影響民眾政治信任的另一種關鍵性因素，與文化理論的主張不同，制度理論認為政治信任是政治上內生的，是制度績效的結果，取決于公民對制度績效的理論評價。赫瑟林頓（Hetherington）將政治信任視為民眾認知的政府施政結果與自身期望之間的一致性程度，這意味著，民眾主觀認知的政府績效是民眾對政府信任與否的決定因素 [9 ]?，F有政治信任來源的制度解釋文獻中，政府績效主要包括經濟績效、政治績效和公共服務績效幾個方面。其中，經濟績效指向國家的宏觀經濟績效（經濟增長、失業(yè)率和通貨膨脹等）和個人的經濟狀況（收入、生活水平及其變化）；政治績效則指向政治制度、公民權利、政治透明度等方面；公共服務績效則指向民生福利和公共服務。從政府績效對政治信任的影響看，中國民眾政府信任的來源呈現“經濟績效正當性”向“政治績效正當性”和“公共服務正當性”的轉變 [10 ]。

在以往的研究中，研究者普遍認同國民經濟的持續(xù)高速發(fā)展以及由此帶來的民眾基本生活水平的改善塑造了當代中國政府的“績效正當性”，使得民眾對政府的信任度非常高？譻？訛。但是近些年來，政府政治績效的重要性不斷提升，最新的研究也證實，“政治績效相對于經濟績效更能影響民眾對政府的支持，尤其取決于民眾對政治自由和法治建設的重視” [11 ]。公共服務的績效正當性也越來越顯著，“公共安全、社會治安和法治建設等純公共產品供給和教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等民生福利事業(yè)發(fā)展”趕上并超越經濟增長成為政府信任的新源泉 [12 ]。

在本項研究中，我們用生活改善度來測量經濟績效，同時以農村公共文化服務作為代表性的公共服務績效?！稗r村地區(qū)公共文化服務現狀調查”涉及農民對公共文化服務各方面的評價，但在本研究中，我們選取對公共文化服務的總體性評價來測量公共服務績效。制度理論變量的具體測量情況如表2所示。

除了上述文化理論因素和制度理論因素之外，影響政治信任的因素還包括結構層面的因素。首先是個體的認知結構，中國民眾認知空間中存在兩種政府形式：“想象的政府”和“真實的政府”，對真實政府的信任基于與政府相關的個人直接經驗；而形成對想象政府信任的直接經驗嚴重缺失，這一認知圖景的空白則由政治社會化塑造 [13 ]。其次是個體之上的層次結構，個人對政府的信任不僅受到上述個體因素影響，還受到個人所在地的區(qū)域性因素的影響 [14 ]。

三、多元回歸模型分析的結果

為了檢測三組因素（文化因素、制度因素與結構因素）是如何不同地影響了我國農民對于各級政府的信任度，我們建立了一個多元回歸（OLS）模型？譼？訛。在模型中，農村居民對四級政府（中央政府、省級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的信任度是因變量，分別被置于四個模型的表格的最上端；自變量包括個體層次的控制變量（包括性別、年齡、受教育程度與黨員身份），政治文化的因素（威權價值觀、新聞聯播的收視狀況、對互聯網的使用狀況），制度績效的因素（生活改善度、公共服務滿意度）和結構因素（地區(qū)差異？譽？訛）。

通過表3的四組多元回歸模型，我們可以比較文化理論、制度理論等不同解釋視角對中國農民政府信任的解釋效力；也可以根據文化理論與制度理論視角下的各個變量的系數判定各個因素對民眾信任水平的具體作用。

首先，在文化理論的因素中，威權價值觀對各級政府政治信任的影響支持以往研究中的理論假設，即威權價值觀有助于塑造農村居民對各級政府的政治信任。那些在政治價值取向上接受傳統中國政治文化關于政治權威信仰的農民越有可能信任所有層級的政府。這也說明，傳統中國政治文化關于政治權威的悠久敘事事實上依然“形塑”著當代中國農民對于各級政府的政治信任。

新聞聯播代表的傳統媒體影響了我國農民對于中央政府以及省級政府的政治信任，而且這種影響是以一種積極、正面的方式來進行的。但是新聞聯播的政治宣傳幾乎不能影響到農民對于縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治信任。“倒扣的漏斗”比喻很好地解釋這一現象：近年來中國的媒體管理已經適度松動，但呈現的是一種上緊下松的放開過程；地方政府層面的負面新聞頻頻出現在《新聞聯播》等中央媒體平臺上；但是另一方面，《新聞聯播》對中央政府以及省級政府的新聞報道則保持一種積極的正面形象 [15 ]。

互聯網盡管在我國農村地區(qū)還沒有實現普及，但在我們的調查中，已有大約23%的村民開始使用互聯網。眾多的研究與觀察發(fā)現，由于互聯網的傳播內容相對處于較弱的政府規(guī)范與管理之下，互聯網上關于我國各級政府的負面消息層出不窮。因此，對于那些經常使用互聯網的村民，自然會產生一種對于各級政府的懷疑情緒。多元回歸模型的結果也表明，那些把互聯網作為主要信息渠道來源的農民對于各級政府的政治信任度都遠遠低于那些不使用互聯網的農民。

其次，在制度理論的因素中，經濟發(fā)展績效作為政治信任的一個主要來源，對農民形成對我國四級政府的政治信任發(fā)揮了積極的、正面作用。凡是那些感受到家庭生活水平在過去五年之中有明顯改變的農民，他們對于我國四級政府的政治信任度都遠遠高于那些感受不到生活水平發(fā)生改善的農民。良好的經濟發(fā)展績效能夠充分提高我國農民對于各級政府的政治信任度。

公共服務績效作為政治信任的一個重要來源，對農民形成對我國四級政府的政治信任發(fā)揮了顯著的、正面作用。那些對農村公共文化服務總體上感到滿意的農民，他們對于我國四級政府的政治信任度都遠遠高于其他農民，這也說明了，以農村公共文化服務為代表的公共服務績效是農村居民形成對我國四級政府的政治信任的重要來源。

最后，總結上述的研究發(fā)現，制度性因素（包括經濟發(fā)展績效與公共服務績效）與文化性因素（包括威權價值觀與媒體傳播）都顯著地影響了我國農民對于四級政府的政治信任度。影響我國農民對各級政府的政治信任存在多種復合因素，這些因素都在發(fā)揮著作用，沒有一個因素可以代替其他因素。

盡管文化性因素與制度性因素都顯著地影響了我國農民對于四級政府的政治信任度，但是對不同層級的政府而言，這些因素的重要性是完全不同的。利用表3中標準回歸系數（B）絕對值的大小，我們可以對這些因素的重要性進行排序。對于層級越高的政府，文化理論因素對政治信任的重要性越高，而制度理論因素的重要性相對較低。但對于層級越低的政府，制度理論因素對政治信任的重要性則越高，而文化理論的重要性相對較低。這不僅很好地印證了中國民眾政府信任評價中的認知結構假設：高層政府信任主要來源于政治文化形塑；而底層政府信任則主要來自于制度績效反饋。這也為解決基層政府信任危機指明了方向，那就是為民眾提供范圍更廣、質量更高的公共產品和公共服務，實現人民共享改革成果。

此外，個體之上的層次結構因素——地區(qū)差異也會影響中國農民對各級政府的政治信任。具體而言，相較于內陸欠發(fā)達省份，大都市和沿海發(fā)達省份的農民表現出更高的縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信任、更低的中央政府和省級政府信任。前者可能源自這些地區(qū)較高的社會經濟發(fā)展水平帶來的生活水平持續(xù)改善和更有能力的地方基層政府的公共服務績效。后者則可能是因為同樣由社會經濟發(fā)展帶來的傳統主義和威權價值的削弱和現代多元價值的興起。

四、結論與引申的討論

無論是在理論上還是在經驗上，本文的發(fā)現對分析我國農村居民對于各級政府的政治信任度研究都具有啟發(fā)意義。鑒于此類經驗調查研究的稀缺性，我們的研究發(fā)現將為我國農村居民對于各級政府信任度的后續(xù)研究提供某種概念和經驗上的積累。在本文的最后，我們將強調一些重要的發(fā)現及其含義。

首先，關于政治信任來源的文化理論與制度理論爭論，我們的研究提供了一個有趣的折衷主義發(fā)現。制度性因素（包括經濟發(fā)展績效與公共服務績效）與文化性因素（包括威權價值觀與媒體傳播）都顯著地影響了我國農民對于四級政府的政治信任度。而更有意思的發(fā)現是，對于中央政府的信任，我國農民更多的是一種情感與價值判斷，文化性因素的作用更為重要。對于基層政府的信任，我國農民更多的是一種理性的計算與績效評估，制度性因素的作用更為重要。

第二，文化性因素，特別是我國傳統文化強調對于政治權威的尊重，非常顯著地影響了我國農民對于中央政府的信任。這一發(fā)現實際上回應了派伊在《亞洲的權力和政治：權威的文化維度》一書中所提出的一個經典命題，那就是東亞國家在面臨政治現代化的道路選擇時，在面臨如何走上現代政治的發(fā)展道路時，不能夠簡單照搬西方關于政治權威的理念，因為西方社會所倡導的關于政治權威的概念與亞洲的政治文化傳統不兼容 [16 ]。西方理論家所強調的政治權威與個人之間的對立和二分，以及強調政治權威的法治人格，這些都是基于西方的希臘文化傳統和基督教文化而產生。中國人關于政治權威的觀念，則強調了傳統的家長式權威觀念，以及對政治權威寄托了道德上的依托與終極訴求。這就能夠解釋為什么我國農民對于中央政府的信任如此之高，這一極高的政治信任度即使放眼全球，也是無與倫比?？梢哉f，我國農民對于中央政府的高度信任正是存在了一種特有的對于家長式權威的期待以及道德上的終極訴求。

第三，對于基層政府而言，理性的績效評估是農民判斷是否信任基層政府的最重要標準。這表明，良好的公共服務績效已經成為治理模式轉型下我國民眾對于基層政府信任的重要來源。從這個角度來說，我們主張基層政府在保證較高的經濟增長的同時，要逐漸摒棄“經濟建設為中心”的一元治理模式，兼顧經濟增長、政治民主和社會發(fā)展的多元治理模式?；鶎诱畱敿涌燹D變政府職能、建設服務型政府，致力于義務教育、公共醫(yī)療、社會福利和社會保障、環(huán)境保護、公共基礎設施、社會安全和秩序等事業(yè)，為民眾提供范圍更廣、質量更高的公共產品和公共服務。

第四，互聯網的興起確實對各級政府的信任度產生了消極影響。各級政府需要學會更為積極地應對互聯網興起所構成的挑戰(zhàn)：首先，各級政府需要加強政府信息的公開透明、決策的民主化，尤其在重大社會危機發(fā)生之后，需要及時發(fā)布權威信息，打消民眾的無端猜忌；其次，各級政府需要加強電子化政府平臺的建設，通過網絡加強與民眾的互動，鼓勵民眾參與到電子化平臺上來，同時電子化政府平臺要學會引導輿論，提升網絡正能量；最后，要加快網絡立法工作，加強對網絡的依法管理，對于網絡謠言、虛假信息進行依法管制。

注 釋：

① 此次調查，按照地區(qū)經濟發(fā)展狀況和地理位置的不同，以2011年國家統計局公布的農村居民消費水平作為參考，選定了湖南、河北、山西、甘肅、廣東、浙江、北京、黑龍江和山東9個省市進行農村公共文化服務建設現狀調查。參照選定的9個省市2011年的統計年鑒，以農村居民人均純收入作為參考指標，按照從低到高對每個省份內的不同縣進行排序，等間距抽出5個縣作為該省的調查對象。在每個被抽取的縣級單位中，采用PPS抽樣選取8個村莊，每個村莊訪問10位村民。在訪談對象的選取上，課題組首先收集樣本村莊村委會的所有戶籍資料，列出抽樣框；然后采用等距抽樣抽出被調查戶；最后在每一個被調查戶使用Kish表產生訪談對象。此次調查實際調查了348個農村行政村，3 698位農村居民。

② 相關的討論參見Huntington，S. P. （1991）. Democracy's Third Wave. Journal of democracy，2（2）：12-34；Pye，L. W. （1992）. The Spirit of Chinese Politics，Cambridge：Harvard University Press.

③ 這些研究包括Wang，Z. （2005）. Before the Emergence of Critical Citizens：Economic Development and Political Trust in China. International Review of Sociology. 15（1）：155-171；Yang，Q.，Tang，W. （2010）. Exploring the Sources of Institutional Trust in China：Culture，Mobilization，or Performance？ Asian Politics & Policy. 2（3）：415-436.

④ 在使用OLS模型進行分析時，我們注意到對OLS模型基本假定的檢驗，如總體相關線性，隨機誤差同方差，自變量相互獨立以及隨機誤差正態(tài)分布，我們的檢驗表明，OLS模型適用于對我們樣本數據的分析。

⑤ 具體而言，我們把北京地區(qū)的農村定義為大都市地區(qū)的農村，把廣東、浙江、山東的農村定義為沿海發(fā)達省份的農村，把湖南、河北、山西、甘肅、黑龍江的農村定義為內陸欠發(fā)達省份的農村。

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The Origin of Political Trust in Rural China：Culture，Institution and Structure

LU Chunlong，ZHANG Hua

Abstract：Based on the survey data of Public Cultural Service in Rural China，this paper investigates the influence of the public service on political trust in local government and makes comparison between the cultural and institutional approaches employed in the past reseach of the orign of Chinese peoples political trust. Empirical analysis turns out that the origin of Chinese peasantspolitical trust is a combination of cultural and institutional factors. Traditional political culture and socialization shapes the psychological foundation for belief in central government. Political trust in local government，by contrast，is the expected utility of institutional performance. Local governments should commit themselves to providing the wider and better public goods and service to obtain popular trust.

Key words：political trust；cultural theory；institutional theory；public service