郭施宏　齊曄

[摘要]京津冀區(qū)域大氣污染治理的屬地治理模式遭遇瓶頸，跨域大氣污染的府際協(xié)同治理勢在必行。京津冀區(qū)域應圍繞大氣污染的協(xié)同治理形成伙伴型的橫向府際關(guān)系，并通過權(quán)力讓渡和移交，更好地發(fā)揮京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的作用，使其能獨立高效地開展區(qū)內(nèi)的大氣污染治理工作。在此基礎(chǔ)上，通過伙伴關(guān)系的構(gòu)建、府際利益的協(xié)調(diào)、法律法規(guī)的保障和治理信息的共享以構(gòu)建京津冀大氣污染協(xié)同治理模式。

[關(guān)鍵詞]大氣污染治理；府際關(guān)系；協(xié)同治理；京津冀

[作者簡介]郭施宏，清華大學公共管理學院博士研究生；齊曄，清華大學公共管理學院教授

本文系國家發(fā)展和改革委員會基金項目“中國低碳發(fā)展宏觀戰(zhàn)略研究項目”（項目編號：20135660439）的階段性成果。

改革開放以來，隨著我國城市化和工業(yè)化的不斷推進，城市人口在超速增長和過度集聚的同時也帶來了嚴重的資源環(huán)境問題，尤其是空氣污染問題。當前，我國大氣污染治理仍然主要采用以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，由中央政府和地方各級政府負責的屬地治理模式。屬地主義治理模式不僅不符合大氣流動的自然規(guī)律，也無法充分調(diào)動各方主體治理大氣污染的積極性。鑒于屬地治理的弊端，國家開始逐漸重視跨域大氣污染的府際聯(lián)防聯(lián)控。在此背景下，京津冀地區(qū)的大氣污染治理由傳統(tǒng)的屬地治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變已是必然。這既是京津冀跨域大氣污染治理的新趨勢，也是新挑戰(zhàn)。本文基于府際關(guān)系理論視角，對京津冀區(qū)域大氣污染府際協(xié)同治理模式的頂層設(shè)計作了初步設(shè)想，認為京津冀區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理首先需要重構(gòu)協(xié)同治理組織，在此基礎(chǔ)上，通過伙伴關(guān)系的構(gòu)建、府際利益的協(xié)調(diào)、法律法規(guī)的保障和治理信息的共享共同構(gòu)建京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式。

一、 組織重構(gòu)：跨域大氣污染的協(xié)同共治

府際關(guān)系（Intergovernmental Relations）興起于20世紀30年代的美國。美國學者Anderson總結(jié)性地指出，府際關(guān)系是指各類和各級政府機構(gòu)的一系列活動，以及它們之間的相互作用。①京津冀地區(qū)雖然國土面積僅占全國的2%，但卻包含了錯綜復雜的府際關(guān)系。近年來，府際協(xié)同成為該區(qū)域發(fā)展的主旋律之一。從1976年國家計劃委員會開始京津唐國土規(guī)劃課題研究以來，京津冀地區(qū)的府際協(xié)同發(fā)展已有40余年的歷史。40多年來，京津冀地區(qū)的府際協(xié)同在地域、內(nèi)容、形式和程度上均不斷發(fā)生改變，出現(xiàn)了“經(jīng)濟圈”“首都圈”“一體化”等一系列概念，這些概念和規(guī)劃都離不開府際協(xié)同的主題，也反映了不同時期、不同階段京津冀地區(qū)的發(fā)展觀和協(xié)同觀。由于在經(jīng)濟合作、空間整合、區(qū)域治理等方面存在明顯的體制性和結(jié)構(gòu)性障礙，京津冀地區(qū)的合作發(fā)展幾度提及又幾度沉寂，府際協(xié)同發(fā)展經(jīng)歷了一個“啟動—徘徊—沉寂—重提—蹣跚—倒逼而催生復興”的復雜演進過程②，整體推進進程緩慢。

目前，京津冀三地在推動區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展方面尚未形成完善的合作機制。而近幾年大范圍爆發(fā)的大氣污染，更表明三地應對環(huán)境污染問題的合作效果并不明顯。這首先源于三地府際合作意識的薄弱和環(huán)境治理理念的落后。我國的政府組織模式深受韋伯官僚制的影響，屬于典型的科層組織。地方政府間缺少有效的溝通與交流，各地都寄希望于通過自身的力量解決轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題。另外，官僚制下以GDP為主導的晉升考核機制，擴大了處于政治和經(jīng)濟雙重競爭下的地方政府之間的競爭空間，不利于府際合作的開展。③

意識到跨域大氣污染協(xié)同治理的必要性，國家在京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的建設(shè)上做出了積極的嘗試。2013年，國務院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組以及京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。該小組由北京、天津、河北、國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)境保護部、中國氣象局等單位組成，辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局，這對于促進京津冀大氣污染協(xié)同治理具有一定的促進作用。但從其組織結(jié)構(gòu)和運行模式來看，該機構(gòu)尚不完備且權(quán)威性不強。④一方面，作為協(xié)調(diào)各方工作的重要部門“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”卻隸屬于北京市環(huán)保局，這一機構(gòu)既不獨立同時級別也低，大大降低了其應有的權(quán)威性；另一方面，該協(xié)作小組構(gòu)造簡單，成員龐大，且缺乏有效的制度安排和聯(lián)動機制，不利于工作的開展。

京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織創(chuàng)立是為了打破該地區(qū)在大氣污染治理中“一畝三分地”的行政思維定式，從區(qū)域整體利益出發(fā)，通過協(xié)同治理讓大氣污染的負外部效應內(nèi)部化，進而形成府際治理的合力。從發(fā)達國家大氣污染治理經(jīng)驗看，美國的阿巴拉契亞區(qū)域委員會、跨州空氣質(zhì)量控制區(qū)、臭氧傳輸評估組等區(qū)域性的環(huán)境協(xié)同治理組織都在跨域污染治理中發(fā)揮了積極的作用。府際權(quán)力的讓渡與移交是跨域協(xié)同治理組織的重要特征，即區(qū)域內(nèi)參與治理的各個地方政府或政府部門將部分權(quán)力讓渡于協(xié)同治理組織，并保證其不受行政干擾，使之具備獨立進行區(qū)域治理的權(quán)力和能力。⑤而京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組從組織架構(gòu)和運行方式上看，距離真正意義上的由行政權(quán)力讓渡形成的具有獨立治理權(quán)力和能力的跨域協(xié)同治理組織還有一定的差距。因此，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織需要重新設(shè)計。

伙伴型的府際治理模式為京津冀大氣污染協(xié)同治理提供了一種組織設(shè)計思路?；锇樾偷母H治理模式可以擺脫原有紛繁復雜、權(quán)力重疊的行政關(guān)系網(wǎng)的束縛，針對某一具體公共問題實現(xiàn)有效的治理，給公共行政帶來一種新的思路。京津冀三地應圍繞大氣污染治理主題，形成伙伴型的橫向府際關(guān)系，并通過權(quán)力讓渡和移交，組建京津冀大氣污染協(xié)同治理組織，使治理組織獨立高效地開展區(qū)內(nèi)的大氣污染治理工作，以實現(xiàn)大氣環(huán)境的協(xié)同共治和空氣質(zhì)量的整體提高。

具體而言，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的運行模式包含了以下幾個方面的內(nèi)容：第一，京津冀三地圍繞共同的大氣污染治理主題形成不受行政等級束縛的府際伙伴關(guān)系，各政府主體間平等協(xié)商，協(xié)同共治。第二，京津冀三地將大氣環(huán)境治理的權(quán)力以及相關(guān)權(quán)力讓渡于跨域治理組織，由其全權(quán)負責京津冀區(qū)域的大氣污染治理問題并接受其治理安排。第三，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織獨立開展區(qū)內(nèi)治理活動，負責京津冀區(qū)域內(nèi)的大氣污染治理的會商與決策，各地方政府間和政府部門間的協(xié)調(diào)，以及大氣污染治理行動的執(zhí)行等工作。京津冀三地在大氣污染治理中對跨域治理組織進行意見性咨詢和治理效果反饋。第四，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織的組織架構(gòu)主要包括監(jiān)督機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)。咨詢機構(gòu)由大氣監(jiān)測部門、科研機構(gòu)、環(huán)保組織等部門組成，負責為大氣污染治理中的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行提供信息支持；協(xié)調(diào)機構(gòu)負責協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的各政府部門、社會組織、企事業(yè)單位的治理工作；執(zhí)行機構(gòu)負責京津冀區(qū)域內(nèi)的大氣污染治理聯(lián)合行動；監(jiān)督機構(gòu)對組織中的各個部門及治理中的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。endprint

二、 伙伴構(gòu)建：府際治理關(guān)系的重新定位

京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理模式的建構(gòu)需要對京津冀三地的府際關(guān)系進行重新定位。由于京津冀區(qū)域協(xié)同治理實際上包含了包括中央政府在內(nèi)的“三地四方”的復雜關(guān)系，中央政府的“錯位”，京津冀三地由于政治地位的不對等和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異所帶來的各自定位和相互關(guān)系的偏誤，以及既有的行政級差和固有的權(quán)力格局均阻礙了平等協(xié)商的伙伴型橫向府際關(guān)系的建立，影響了京津冀區(qū)域大氣污染治理的府際協(xié)同進程。

建構(gòu)府際伙伴關(guān)系是京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理重要的政策工具創(chuàng)新，也是擺脫京津冀三地紛繁復雜的府際行政關(guān)系的有效手段。府際伙伴關(guān)系作為一種公共政策工具，與原有的京津冀等級制的行政關(guān)系相互獨立，二者呈現(xiàn)雙軌制的運行模式?；锇殛P(guān)系僅是圍繞大氣污染治理這一公共事務主題而展開，它并不會影響京津冀三地基于行政區(qū)劃的權(quán)力組織架構(gòu)。在跨域的大氣污染治理背景下，京津冀三地的府際關(guān)系呈現(xiàn)為伙伴型，三地的府際工作方式表現(xiàn)為協(xié)商式。從功能上看，府際伙伴關(guān)系使京津冀三地政府跳出該地區(qū)復雜的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡，促使三地在大氣污染治理上產(chǎn)生內(nèi)源動力，謀求共同利益，以及實現(xiàn)治理政策制定、實行和反饋的整體聯(lián)動。從西方發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗看，府際伙伴關(guān)系并不會削弱原有的行政權(quán)威，反而強化了原有的權(quán)威。其主要原因在于，府際伙伴關(guān)系大多建立在縱向政府間較少發(fā)生利益沖突的公共政策領(lǐng)域，而在這個領(lǐng)域里，中央政府可以給予地方政府一定的資源保障，地方政府間的合作利益要大于競爭利益。雖然伙伴關(guān)系運行的層面主要在各地區(qū)的地方政府之間，但其最終是為了增強中央政府對地方公共事務的影響。⑥

就目前京津冀區(qū)域的大氣污染形勢而言，京津冀地區(qū)應具有示范精神，勇于嘗試構(gòu)建府際伙伴關(guān)系。三地政府在大氣污染治理問題上應形成強烈共識，更新理念，誠信協(xié)作，消除長期以來經(jīng)濟政治上形成的固有隔閡，通過讓渡給共同信服的治理機構(gòu)獨立的治理權(quán)力、圓桌協(xié)商會議、基于誠信與承諾的府際公約、伙伴型聯(lián)合治理行動等方式發(fā)揮伙伴關(guān)系機制的獨特作用。另外，中央政府的適度引導在當前的府際伙伴關(guān)系形成中具有推動作用。中央政府應為京津冀府際伙伴關(guān)系的達成創(chuàng)造良好的兼容環(huán)境，在政策引導、財政協(xié)調(diào)、法治保障等方面為京津冀伙伴關(guān)系的建立提供可能。

三、 利益協(xié)調(diào)：利益輸入和輸出的府際平衡

京津冀三地的地方利益沖突是阻礙跨域大氣污染協(xié)同治理的重要因素，這種地方利益的沖突由于缺乏三地橫向的、常態(tài)化制度化的生態(tài)補償機制以及地方保護主義的盛行而變得難以調(diào)和。協(xié)調(diào)好京津冀三地的利益關(guān)系是實現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理的關(guān)鍵?？偟膩碚f，京津冀大氣污染協(xié)同治理的利益協(xié)調(diào)涉及四個方面的內(nèi)容，分別是成本分擔、生態(tài)補償、利益分配、公共效益。

在府際利益協(xié)同的利益輸入上，京津冀三地需明確大氣污染治理成本的構(gòu)成與特點，打破“小而全”的政府治理觀念，根據(jù)地區(qū)實際情況，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上減少府際協(xié)同的環(huán)保成本、行政成本和交易成本，實現(xiàn)治理成本的公平分擔，避免相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的重復建設(shè)與資源浪費。同時，建立健全適用于大氣污染治理的生態(tài)補償機制，通過綜合稅費制度、財政橫向轉(zhuǎn)移、專項基金、資源支持、政策優(yōu)惠等多種方式，不僅在資金上對相對薄弱的地區(qū)或環(huán)節(jié)進行補償，而且要在人才、技術(shù)、政策等方面填補京津冀大氣污染治理中的薄弱部分，以擴大生態(tài)補償?shù)母采w面，加強生態(tài)補償?shù)男в谩?/p>

在府際利益協(xié)同的利益輸出上，處理好大氣污染治理成果的利益分配和明晰良好大氣環(huán)境帶來的公共效益是關(guān)鍵所在。利益分配關(guān)系到各個地方政府參與主體的積極性和持續(xù)性，模糊不清的治理成果會引發(fā)利益分配中的府際矛盾并阻礙協(xié)同治理進程的推進。因此，大氣污染治理成果必須具有明確性、可量性和實際性。建立科學的大氣環(huán)境評價體系能促使大氣污染治理的成果可評價、可監(jiān)督和可視化，同時可以將可量化的治理成果落實到考核機制、激勵機制、監(jiān)督機制等方面，使大氣污染治理成果體現(xiàn)實用性。與此同時，提升京津冀地方政府對大氣污染治理公共效益的認識將有助于提高其治理決策的理性程度。

四、法律保障：防治立法和執(zhí)法的聯(lián)合協(xié)調(diào)

目前，我國尚未有成熟的法律法規(guī)保障跨域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控，在屬地治理為主的大背景下，大氣污染治理存在著碎片化問題嚴重、治理效率低下、交叉污染與重復治理明顯、地方政府大氣污染治理積極性受挫等諸多問題。

因此，在國家層面修訂《大氣污染防治法》，改變屬地治理的現(xiàn)狀，京津冀大氣污染的協(xié)同治理才能獲得合法性的保障。在此之前，京津冀三地需要通過立法協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法來保障京津冀大氣污染協(xié)同治理模式的推進。在立法協(xié)調(diào)方面，在國家出臺和完善相應的法律法規(guī)之前，京津冀地區(qū)應根據(jù)本地區(qū)實際情況，在《憲法》和《環(huán)境保護法》的基本框架下，檢視和更新本地區(qū)已有的相關(guān)法律法規(guī)，并建立和健全區(qū)域性的環(huán)境治理的法律體系。法制體系的建立不僅是對京津冀大氣污染協(xié)同治理組織權(quán)威性的保障，也是對大氣污染防治政策有效實施的保障。

在大氣污染防治立法上需要注意兩方面的問題：一是綜合考慮區(qū)域整體的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟環(huán)境，形成與之相配套的環(huán)境影響評價、環(huán)境審計、污染物排放控制等方面的法律，避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的片面立法；二是強調(diào)跨域大氣污染治理中的府際協(xié)同，京津冀地區(qū)需以立法的方式破除環(huán)境治理的行政隔閡，并指導府際協(xié)同治理行為同時協(xié)調(diào)府際協(xié)同中的糾紛與困難。

在聯(lián)合執(zhí)法方面，京津冀三地通過大氣污染協(xié)同治理組織，針對危害大氣環(huán)境的行為進行聯(lián)合執(zhí)法，如對機動車環(huán)保違法行為、燃煤及油品質(zhì)量控制、夏秋季的秸稈焚燒等進行聯(lián)合執(zhí)法。同時在聯(lián)合執(zhí)法中貫徹“三統(tǒng)一，一創(chuàng)新”原則，即統(tǒng)一執(zhí)法主體、統(tǒng)一執(zhí)法標準、統(tǒng)一執(zhí)法程序以及創(chuàng)新執(zhí)法方式。統(tǒng)一執(zhí)法主體是指由京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理組織統(tǒng)一派出或任命執(zhí)法團隊及執(zhí)法人員；統(tǒng)一執(zhí)法標準是指對于同一環(huán)境違法行為，在京津冀三地采取一致的處罰標準，避免違法行為的空間轉(zhuǎn)移和集聚；統(tǒng)一執(zhí)法程序是指在大氣污染防治的行政檢查和處罰中統(tǒng)一行動指南和權(quán)力運行步驟；創(chuàng)新執(zhí)法方式是指提倡京津冀地區(qū)在環(huán)境執(zhí)法中，綜合經(jīng)濟、社會、文化手段，采取行政契約、行政指導、行政獎勵等柔性手段和彈性手段，避免簡單執(zhí)法等行為。endprint

五、信息共享：合作成本和風險的有效控制

信息的交流是一切活動開展的基礎(chǔ)，信息交流的渠道必須為各參與主體所熟知，并盡可能成為慣例使之固定化，同時，信息傳遞的線路應保證直接、便捷和不中斷。當前，府際信息不完全、不對稱成為京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理順利開展的障礙。不完全信息下的環(huán)境協(xié)同治理不僅增加了合作成本，也增加了合作風險。從當前京津冀的大氣污染治理實踐來看，三地政府在治理信息的獲取、處理、發(fā)布上均不協(xié)調(diào)，特別是河北，往往滯后于北京和天津。⑦與此同時，在政績考核機制的壓力下，地方政府在大氣污染治理過程中會傾向于隱瞞一些對其他地區(qū)有利、或?qū)Ρ镜貐^(qū)不利的信息，以保護本地區(qū)的最大利益。信息溝通機制的不完善不僅影響了地方政府之間的合作和發(fā)展，也慢慢使政府間關(guān)系出現(xiàn)裂痕，為府際進一步合作埋下了隱患。信息共享機制的建立與健全是京津冀大氣污染協(xié)同治理的前提，也是府際合作成本和風險有效控制的保證。為此，京津冀三地的信息共享應包括以下幾方面內(nèi)容：

第一，實現(xiàn)大氣污染數(shù)據(jù)的統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一處理、統(tǒng)一發(fā)布。首先，京津冀三地應統(tǒng)一規(guī)定評價和發(fā)布大氣污染物的類型與方式，對大氣污染數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑和單位，促使大氣污染數(shù)據(jù)在縱向上和橫向上均具有可比性；其次，三地需綜合處理和分析污染與治理信息，類似于美國大氣環(huán)境治理的“泡泡政策”，將京津冀地區(qū)視為一個“大泡泡”來分析其內(nèi)部的大氣環(huán)境，三地政府均要對“大泡泡”內(nèi)的生態(tài)環(huán)境負責；再次，在大氣環(huán)境狀況的發(fā)布上，京津冀三地應在固定渠道上發(fā)布大氣污染與防治的整體狀況與地區(qū)狀況，實現(xiàn)信息發(fā)布的固定化和常態(tài)化。

第二，構(gòu)建大氣污染治理信息的支撐與服務平臺。加強京津冀大氣污染治理的電子政務建設(shè)，建立以云技術(shù)為核心的網(wǎng)絡化信息管理平臺，包括跨區(qū)域的地理信息系統(tǒng)、污染監(jiān)測系統(tǒng)、信息服務系統(tǒng)、污染舉報系統(tǒng)等，進而在京津冀區(qū)域內(nèi)部實行大氣污染信息的網(wǎng)格化管理，將信息平臺覆蓋至區(qū)內(nèi)的每個街道社區(qū)。目前，北京市的六個區(qū)和近郊區(qū)已全面建成網(wǎng)格化管理系統(tǒng)⑧，下一步應將這個系統(tǒng)運用于整個京津冀地區(qū)，并將大氣污染防治作為網(wǎng)格化管理系統(tǒng)內(nèi)的重要內(nèi)容。

第三，建立大氣污染信息的聯(lián)合預警通報機制。當前，北京和其他城市的預警級別存在差異，而京津冀區(qū)域內(nèi)各個城市間的標準也不統(tǒng)一。因此，京津冀地區(qū)首先需逐步實現(xiàn)預警分級標準的統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上通過電視、微博、手機APP、微信等傳統(tǒng)和新媒體平臺聯(lián)合通報區(qū)域的大氣污染信息，使政府與公眾能夠共同提前采取措施，以應對區(qū)域性、大范圍的重污染天氣。

注釋：

① Anderson W. Intergovernmental Relations in Review[M]. Minneapolis： University of Minnesota Press， 1960：3.

②程恩富、王新建.京津冀協(xié)同發(fā)展：演進、現(xiàn)狀與對策[J].管理學刊，2015（1）.

③周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設(shè)問題長期存在的原因[J].經(jīng)濟研究，2004（6）.

④高建、白天成.京津冀環(huán)境治理政府協(xié)同合作研究[J].中共天津市委黨校學報，2015（2）.

⑤楊龍、彭彥強.理解中國地方政府合作——行政管轄權(quán)讓渡的視角[J].政治學研究，2009（4）.

⑥張志紅.地方政府社會管理創(chuàng)新中的伙伴關(guān)系研究[J].南開學報（哲學社會科學版），2013（4）.

⑦趙新峰、袁宗威.京津冀區(qū)域政府間大氣污染治理政策協(xié)調(diào)問題研究[J].中國行政管理，2014（11）.

⑧楊宏山.城市治理績效評估的模式比較——以北京市朝陽區(qū)和美國巴爾第摩市為例[J].國家治理，2015（15）.

責任編輯：周青

（本文發(fā)表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第3期）endprint