中外食品安全監(jiān)管體制比較研究

曹川 代歡歡 解鵬

摘要介紹了美國、歐盟、加拿大、日本4個主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的食品安全監(jiān)管體制，并與我國現(xiàn)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了對比分析。結(jié)果表明，國外在食品安全監(jiān)管過程中做的努力都是必須盡可能的為其民眾提供安全的食品供給，這一理念可為我國食品安全監(jiān)管體制改革提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞食品安全；監(jiān)管；體制

中圖分類號S379.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）14-0243-03

AbstractWe introduced the food safety supervision system of the four major developed countries and regions including the United States， the European Union， Canada and Japan， and compared it with the current food safety supervision system in China.The results showed that the efforts made in the process of food safety supervision abroad must be as safe as possible for their people of the food supply，which could provide reference for our country's food safety supervision system reform.

Key wordsFood safety；Supervision；System

食品安全已經(jīng)成為困擾全球的世界性公共衛(wèi)生問題，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，生產(chǎn)食品過程中涉及眾多食品原料，所以食品安全的風(fēng)險在全球蔓延，各個國家都出口和進(jìn)口食品，國際社會針對食品安全風(fēng)險采取的防患措施也是必不可少。但是食品有著特殊性，每種食品都有保質(zhì)期的問題，并且可食用，在運輸以及生產(chǎn)過程中可能會受到很多因素的污染，為了解決這樣的問題，許多國家都針對防患各種食品安全風(fēng)險選擇了適合本國的食品安全監(jiān)管體制，完善相關(guān)法律體系，并構(gòu)建相對應(yīng)的制度，法律體系與具體制度隨著時代的發(fā)展不斷完善。筆者通過對美國、歐盟、加拿大、日本4個主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)食品安全監(jiān)管體制的歸納與總結(jié)，為我國食品安全監(jiān)管體制改革提供可借鑒的經(jīng)驗。

1發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管體制

1.1美國食品安全監(jiān)管體制美國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是在不斷適應(yīng)與改變的，目前主要實行的全程的監(jiān)控系統(tǒng)，將生產(chǎn)、加工、貯存到流通過程納入食品安全監(jiān)管。美國食品安全監(jiān)管的法律主要是《食品安全現(xiàn)代化法》（FSMA），這部法律在美國的食品安全監(jiān)管體制中舉足輕重，《用于人類消費的農(nóng)產(chǎn)品的種植、收獲、包裝和貯存標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)的頒布使得生產(chǎn)食品的原料也在監(jiān)控的范圍之內(nèi)保證了原料的安全性。

1.1.1美國食品安全監(jiān)管體制的變遷。19世紀(jì)晚期，美國食品摻假和假冒問題日益嚴(yán)重，于是成立了化學(xué)局，主要針對進(jìn)出海關(guān)的食品的監(jiān)管。1906年《純凈食品和藥品法》出臺，賦予化學(xué)局對食品是否摻假進(jìn)行化學(xué)檢驗的權(quán)利，后期經(jīng)過國會批準(zhǔn)在化學(xué)局基礎(chǔ)上創(chuàng)立新機(jī)構(gòu)——食品藥品殺蟲劑管理局，后發(fā)展成為食品藥品管理局。通過不斷的摸索和改變，美國構(gòu)建了主要按食品種類劃分的多部門綜合監(jiān)管體制。

1.1.2美國主要食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職權(quán)。美國采用多部門聯(lián)合監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，監(jiān)管的職能部門設(shè)有總統(tǒng)食品安全委員會、美國農(nóng)業(yè)部、食品藥品管理局等，其中食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)監(jiān)管食品中添加的物質(zhì)及色素安全，承擔(dān)食品標(biāo)識和化妝品的監(jiān)管，制定政策和法規(guī)，并且負(fù)責(zé)建立和修改食品標(biāo)準(zhǔn)，通過質(zhì)量檢測來控制食品行業(yè)售后，還監(jiān)管市場上的瓶裝水。除了以上部門之外，還有大量相關(guān)領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管部門，比如，商務(wù)部的國家海洋局監(jiān)管海產(chǎn)食品；財政部的酒精煙草稅收與貿(mào)易局管理（除了酒精含量小于7%的）酒精飲料；國土安全部主要負(fù)責(zé)對蓄意食品污染行為采取行動并對進(jìn)口食品安全進(jìn)行監(jiān)管；聯(lián)邦貿(mào)易委員會監(jiān)管食品虛假廣告?？偨y(tǒng)食品委員會牽頭主辦，各部門和地方委員會相互協(xié)調(diào)，使美國食品由生產(chǎn)、加工到最后端上餐桌的每個步驟都得到有效監(jiān)管。

美國食品安全風(fēng)險管理的核心內(nèi)容在于風(fēng)險評估，風(fēng)險評估即為描述人體暴露于環(huán)境有害物質(zhì)時，對人們造成的影響有多大。近年來建立不安全食品強制召回制度在美國也一直受到公眾的關(guān)注，風(fēng)險評估和召回制度降低了美國食品安全事件發(fā)生的概率，使得監(jiān)管有效性得以體現(xiàn)。

1.2歐盟食品安全監(jiān)管體制20世紀(jì)50年代的糧食短缺和動物性疾病，反過來推動了歐盟食品安全監(jiān)管的變革，隨著全球化進(jìn)程的加快，歐盟食品安全監(jiān)管也因此隨著時代的發(fā)展推陳出新。目前歐盟的監(jiān)管形式是統(tǒng)一的監(jiān)管模式，隨著歐盟統(tǒng)一監(jiān)管的推進(jìn)，歐盟成員國食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一化進(jìn)程加速，并因此在相當(dāng)程度上保障了歐洲的食品安全。

1.2.1歐盟食品安全監(jiān)管立法體系。歐盟現(xiàn)行的食品安全相關(guān)法律超過20部，作為一種規(guī)則，《食品法通則》約束所有的歐盟成員國。它在“從農(nóng)田到餐桌”的過程中，規(guī)定食品和種植生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)、加工和分配等各個環(huán)節(jié)的有義務(wù)遵守食品法律。它的核心要素在于食品的可追溯性，當(dāng)不安全的食品進(jìn)入流通領(lǐng)域人們可以進(jìn)行追溯，以及在歐洲共享潛在危險的信息?！妒称贩ㄍ▌t》規(guī)定，食品法律應(yīng)該以科學(xué)分析為基礎(chǔ)，不當(dāng)?shù)奶幚矸绞綍鸸姷男湃挝C(jī)。

1.2.2歐盟食品安全監(jiān)管機(jī)制。進(jìn)入21世紀(jì)后，歐盟成員國加速統(tǒng)一食品安全監(jiān)管的進(jìn)程，并取得了明顯的成效。歐盟的成立使得歐盟成員國之間的食品自由流通變得更加方便，歐盟委員會只規(guī)定方案法規(guī)，沒有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，食品安全局獨立進(jìn)行食品安全監(jiān)管評估。針對食品或者原料中可能存在的風(fēng)險向歐盟立法委員會提供相應(yīng)的科學(xué)建議和技術(shù)支持，同時食品安全局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府和消費者之間的關(guān)系。

對歐盟食品安全而言，集中的監(jiān)管可以表現(xiàn)出許多優(yōu)勢。權(quán)利分散可能激勵成員國利用公眾健康問題對抗其他國家的競爭。大量欠發(fā)達(dá)國家都高度依賴農(nóng)產(chǎn)品出口，歐盟正是最主要的出口市場。然而，幾十年來歐盟的農(nóng)產(chǎn)品市場受到高關(guān)稅壁壘保護(hù)，這些障礙對欠發(fā)達(dá)國家的出口產(chǎn)生了不利影響?，F(xiàn)在雖然關(guān)稅降低了，但歐盟采用的是嚴(yán)格食品安全要求的制度來保障農(nóng)產(chǎn)品市場。

1.3加拿大食品安全監(jiān)管體制

1.3.1加拿大的法律保障體系。

（1）《食品藥品法》。早在1920年，加拿大通過了《食品、藥品、化妝品以及醫(yī)療設(shè)備法案》，1985年該法案通過修改之后更名為《食品藥品法》。

（2）《加拿大農(nóng)產(chǎn)品法》。1985年通過了《加拿大農(nóng)產(chǎn)品法》，該法案主要規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品市場的控制，包括進(jìn)出口及國內(nèi)國際交易的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）《楓樹副產(chǎn)品條例》。2009年加拿大聯(lián)邦政府專門制定并頒布了《楓樹副產(chǎn)品條例》，這是極具加拿大國家特色的一部食品安全監(jiān)管相關(guān)的法規(guī)。

（4）《消費者包裝盒標(biāo)簽法案》。于1985年通過，為加拿大包括農(nóng)產(chǎn)品、奶制品在內(nèi)的所有食品標(biāo)簽和包裝規(guī)范提供了基本原則。

（5）《魚類檢驗法》。同樣是在1985年通過并實施，該法案對準(zhǔn)備用于進(jìn)口、省際之間貿(mào)易或進(jìn)口加拿大的所有魚和魚產(chǎn)品行使的管理權(quán)限作了規(guī)定。

（6）《肉類檢驗法》。1985年通過并施行的加拿大《肉類檢驗法》對聯(lián)邦注冊肉類企業(yè)的執(zhí)照簽發(fā)、注冊、維持和運作進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)定了肉類生鮮產(chǎn)品包裝和標(biāo)簽的要求；對肉類產(chǎn)品的進(jìn)出口的標(biāo)準(zhǔn)也做了相應(yīng)規(guī)定。

除上述法律之外，加拿大食品安全監(jiān)管法律體系中還有一部擁有特殊地位的法律——《加拿大食品檢驗局法》。

1.3.2加拿大食品安全監(jiān)管體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置及運作?！都幽么笫称钒踩珯z驗局法》頒布之后，原屬于四部委的職能全部剝離出來，轉(zhuǎn)移至新成立的食品檢驗局，由加拿大農(nóng)業(yè)和食品部部長負(fù)責(zé)管理并指導(dǎo)其日常工作。食品檢驗局的主要職權(quán)和監(jiān)管范圍包括3個方面，即食品安全、動物衛(wèi)生及植物保護(hù)[1]。

1.3.3加拿大的食品召回制度。根據(jù)《食品藥品法案》，目前加拿大的食品召回體制分為5個步驟：①進(jìn)行調(diào)查；②做出決定；③實施召回；④進(jìn)行核實；⑤后續(xù)處理。

1.4日本食品安全監(jiān)管體制日本長期以來擁有“食品安全的神話”的美稱，但是出現(xiàn)了奶制品事件之后，日本食品安全監(jiān)管也被納入重要議題。

1.4.1日本食品安全監(jiān)管體制的法律依據(jù)?？v觀日本食品安全的立法演進(jìn)，可粗略分為3個階段：食品取締時期、食品衛(wèi)生法時期以及食品安全法時期。

《食品衛(wèi)生法》主要的修訂共進(jìn)行過7次。修改之后的《食品衛(wèi)生法》限定了量化標(biāo)準(zhǔn)提出以不會出現(xiàn)損害人的健康、讓人放心的量化標(biāo)準(zhǔn)（確定了農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的除外）的一種制度，但凡在食品生產(chǎn)過程中添加超過此標(biāo)準(zhǔn)的以販賣為主要目的的制造、進(jìn)口、加工、使用、調(diào)理、保存或者販賣的食品，都是不允許的[2]。

《食品衛(wèi)生法》頒布之后，日本國會還針對專門的食品調(diào)整領(lǐng)域制定并頒布了相應(yīng)配套法律，主要有《屠宰場法》《與食用禽類的處理的業(yè)務(wù)規(guī)則及食用禽類檢查相關(guān)的法律》《農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)法》等。2003年7月1日，日本《食品安全基本法》正式生效[3]。

1.4.2日本食品安全監(jiān)督體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置及運作。日本政府對中央和地方兩級的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列職能與組織上的改革，從而徹底理順了各個機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)從級別上可分為中央和地方2級行政機(jī)關(guān)。

2我國食品安全監(jiān)管機(jī)制

2.1我國食品安全監(jiān)管體制的法律依據(jù)2015年10月1日，我國開始施行《食品安全法》?！妒称钒踩ā返倪m用范圍，樹立了食品安全監(jiān)管體制，規(guī)定了質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)，構(gòu)建了食品安全監(jiān)管制度的框架。為了保障《食品安全法》的實施，就在該法生效1個月后，《中華人民共和國食品安全法實施條例》宣告生效，《食品安全法》實施生效后，《產(chǎn)品質(zhì)量法》并沒有被廢止，仍舊具有法律效力[4]。

2.2我國食品安全監(jiān)管體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置及運作在我國，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的主要部門是國家食品藥品監(jiān)督管理總局。該局的成立標(biāo)志著我國食品安全的監(jiān)管模式由原來的“九龍治水”的多部門分工監(jiān)管模式開始轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭灰惑w”集中監(jiān)管模式。在過去的幾十年中，消費者和政策制定者越來越關(guān)注食品安全、消費者的自由和知情選擇、破壞食品安全的罪行和欺詐行為等方面，目前我國的消費者和國家政策的制定者在這些方面都要做出努力，以確定失敗的食品市場，降低食品安全風(fēng)險。食品質(zhì)量安全的危害可能出現(xiàn)在食品供應(yīng)體系的各個層面，由于食品質(zhì)量和安全依賴于食品供應(yīng)鏈中的所有成員，提高供應(yīng)鏈的質(zhì)量和安全性能，需要集體行動和克服供應(yīng)鏈中的信息和協(xié)調(diào)問題，做好過程控制[5]。

3中外食品安全監(jiān)管體制比較與分析

3.1國外食品安全監(jiān)管的優(yōu)勢

3.1.1統(tǒng)一而嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管立法。目前世界上多數(shù)國家及地區(qū)的立法情況來看，基本上都有統(tǒng)一的食品安全基本法，有一部或者幾部關(guān)于食品安全的法律，將食品安全監(jiān)管過程規(guī)范化，用制度和標(biāo)準(zhǔn)加以約束，從而指導(dǎo)整個食品安全法律法規(guī)體系[6]。

3.1.2嚴(yán)厲的食品安全違法責(zé)任。食品安全事件無小事。食品安全涉及到社會大眾的最基本的生命權(quán)，與人們的生活息息相關(guān)，在保障食品安全方面，對破壞食品安全的行為應(yīng)重拳出擊，維護(hù)人民利益，保障社會穩(wěn)定。通過國內(nèi)外的例子也可以看出，嚴(yán)懲犯罪者能夠起到警示和告誡作用。為了更有效地打擊食品犯罪行為，加大違法責(zé)任的立法和執(zhí)法力度是有效途徑[7]。

3.1.3科學(xué)而有效的食品安全監(jiān)管原則。通過對發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的比較分析可以看出，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的食品安全監(jiān)管原則還有一個重要特點就是重視科學(xué)評估結(jié)果在食品安全中的基礎(chǔ)性作用，堅持預(yù)防為主、信息公開、食品供應(yīng)者負(fù)主要責(zé)任的原則。

3.2國際食品安全監(jiān)管的缺陷但是國內(nèi)外也存在當(dāng)前的法律框架的制度設(shè)計缺陷，全球范圍內(nèi)，有一個“監(jiān)管爛攤子”，這主要表現(xiàn)在國際法的碎片化，以及在一般國際法和貿(mào)易法之間缺乏一致性，國際公法、國際私法、最終國際制度與許多不同國家的法律制度之間都缺乏一致性[8]。

3.3我國食品安全監(jiān)管體制的不足與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的比較，我國在推進(jìn)食品安全監(jiān)管體制改革中還存在很多缺陷，我國食品安全監(jiān)管體制有待進(jìn)一步完善[9]。主要從《食品安全法》和監(jiān)管模式兩方面加以闡述。

3.3.1我國《食品安全法》的不足。①法律當(dāng)中還有很多沒有指出的項目，無法可循。②舉證責(zé)任倒置，消費者權(quán)益難以保證，懲罰性賠償沒有考量精神賠償范圍?！妒称钒踩ā分蓄H為引人注目的就是所謂的10倍的賠償?shù)囊?guī)定但是實踐中就是存在舉證責(zé)任的問題[9]。食品生產(chǎn)者是保障食品安全的一個屏障，這就要求食品生產(chǎn)者有一顆責(zé)任心并且嚴(yán)格遵守法律，絕不添加法律所不允許添加的物質(zhì)，如果生產(chǎn)出不合格的食品，并且食品造成消費者的身體或財產(chǎn)的損害，食品生產(chǎn)者就該負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。銷售者銷售明知不合格的產(chǎn)品也要受到相應(yīng)的處罰，但是這個過程中消費者能夠維權(quán)獲得賠償必須要有舉證，而往往舉證過程就比較復(fù)雜，對舉證過程產(chǎn)生的費用如何處理也沒有明確規(guī)定，消費者往往會因為怕麻煩而放棄維護(hù)自己的權(quán)益。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也說明我國的食品安全監(jiān)管法律不健全，不能很好地保障消費者權(quán)益。同時懲罰性賠償制度往往還忽視了精神損害方面，食品安全事件發(fā)生之后，除了受害者會在身體上產(chǎn)生傷害，在精神上也飽受折磨，比如“三聚氰胺”事件，導(dǎo)致很多家庭的不幸，很多嬰幼兒受到傷害，不僅對孩子自身健康產(chǎn)生影響，對以后的生活、對整個家庭的都是強烈的打擊，10倍賠償不可能彌補精神上的傷害[10]。③未對食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在的違法行為作出明確的規(guī)定。

3.3.2食品安全監(jiān)管模式的不足。①“三位一體”集中監(jiān)管模式的監(jiān)管效果有待考驗。“三位一體”的監(jiān)管模式從目前的監(jiān)管效果的表現(xiàn)來看并沒有徹底解決食品安全監(jiān)管方面的缺陷。 ②單一監(jiān)管體制的不足。監(jiān)督主體單一有其缺陷，很難有效發(fā)揮社會多元化力量的制衡功能。

4國外食品安全監(jiān)管對我國的經(jīng)驗借鑒

針對我國目前在食品安全監(jiān)管過程中存在的不足，從國外優(yōu)秀的監(jiān)管體制中找尋適合我國國情的經(jīng)驗，并在我國的監(jiān)管體制改革中予以借鑒。

45卷14期曹 川等中外食品安全監(jiān)管體制比較研究4.1食品安全監(jiān)管體制方面的經(jīng)驗借鑒目前美國所采用的監(jiān)管方式以分散型監(jiān)管模式為主，主要實行的就是品種監(jiān)管，這種監(jiān)管模式的優(yōu)勢在于把食品“從農(nóng)田到餐桌”的整個過程劃分為各個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與食品過程中相關(guān)的部門，這樣全程監(jiān)管的責(zé)任主體就很好明確，避免了在監(jiān)管過程中出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，同時減少機(jī)構(gòu)的交叉重疊，提高監(jiān)管效率。歐盟采用是統(tǒng)一型的食品監(jiān)管模式，與歐盟的整個運作機(jī)制相協(xié)調(diào)，歐盟本身就是由很多成員國構(gòu)成的統(tǒng)一組織，統(tǒng)一的監(jiān)管促進(jìn)了歐盟所有成員國統(tǒng)一食品安全監(jiān)管的步伐和進(jìn)程[11]。

可以看出，國外的監(jiān)管都是結(jié)合本國國情建立的食品安全監(jiān)管體制，從而為食品安全的有效監(jiān)管夯實基礎(chǔ)，健全的食品監(jiān)管模式必須要符合國家的經(jīng)濟(jì)條件和社會文化背景，并且法律在保障食品安全時也要靈活，順應(yīng)時代的變化不斷調(diào)整，統(tǒng)一監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的趨勢[12]。

4.2食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)要能獨立運行為確保食品安全監(jiān)管機(jī)制的運行，國外也對相關(guān)機(jī)構(gòu)做出了大量改變，美國成立了美國總統(tǒng)食品安全委員會，歐盟通過食品安全局的成立來確保食品安全機(jī)構(gòu)的順利運行，這些都是高度獨立的機(jī)構(gòu)，不受其他食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)或者管理。國家最高領(lǐng)導(dǎo)人對食品安全責(zé)任負(fù)責(zé)，他們的地位和中立性能夠起到很好的協(xié)調(diào)作用，也沒有利益的約束，并且職責(zé)明確——就是為了確保食品安全，在各部門中起到協(xié)調(diào)作用，不承擔(dān)具體的監(jiān)管工作，加強食品安全監(jiān)管各個階段的部門合作。

4.3監(jiān)管注重的是防患國外的監(jiān)管注重的防患于未然，都把風(fēng)險的預(yù)防作為工作的重中之重，食品安全風(fēng)險預(yù)防不是過程中的某部分，而是要貫穿整個食品供應(yīng)過程，通過預(yù)防可以在相當(dāng)程度上減少風(fēng)險的發(fā)生。當(dāng)食品進(jìn)入流通領(lǐng)域后，國外的監(jiān)管系統(tǒng)做到了可追溯，若發(fā)生食品安全事件，健全的追溯系統(tǒng)很快找到關(guān)鍵點，做到食品的召回。國外也注重知情權(quán)，做到信息的透明化、公開化，這樣把食品安全放在公眾的監(jiān)控下，每個公民都是監(jiān)督者，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的穩(wěn)態(tài)發(fā)展。這種從預(yù)防到追溯到事后的信息公開，對食品生產(chǎn)者能夠有效監(jiān)管和問責(zé)，是改進(jìn)我國監(jiān)管體制的良好借鑒。

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