李昭+歐陽莉

現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展對旅行社經(jīng)營業(yè)務的開展、服務質量的監(jiān)管提出了更多挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展背景下海南旅行社監(jiān)管模式的完善和創(chuàng)新對海南國際旅游島建設有著重要意義。本文研究了海南在旅行社監(jiān)管方式、第三方參與、責任主體誠信意識、旅游網(wǎng)絡經(jīng)營管理等方面的不足，提出了適應互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展特征的旅游者、政府、行業(yè)等多主體參與的服務質量監(jiān)管模式。

旅游業(yè)是海南社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要組成部分，是國際旅游島建設的核心內容。2016年海南省旅游業(yè)完成增加值310億元，比上年增長10.9%，接待國內外游客總人數(shù)6023.59萬人次，比上年增長12.9%；其中接待旅游過夜人數(shù)4977.28萬人次，增長10.8%，旅游總收入672.10億元，增長17.4%（數(shù)據(jù)來源：海南省統(tǒng)計局）。在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了諸多由旅游服務質量不規(guī)范引發(fā)的事件，對國際旅游島的形象建設和傳播產生了不良影響。旅行社作為旅游目的地旅游業(yè)構成的支柱行業(yè)，其服務質量的重要性不言而喻。旅行社的服務質量直接影響旅游者對旅游目的地的滿意度和重游意愿，對本地旅游整體服務質量和行業(yè)規(guī)范的影響也十分重大，亦是構建良好的旅游目的地形象的重要影響因素。然而，旅行社涉及的服務內容范圍廣、環(huán)節(jié)多、對象復雜，這也給實際的旅游監(jiān)管造成很多困難。尤其在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的背景下，對旅行社的服務質量監(jiān)管提出了更多的要求和更大的挑戰(zhàn)。研究互聯(lián)網(wǎng)背景下的旅行社服務質量監(jiān)管問題，對構建旅游者、政府、行業(yè)等多主體參與的服務質量監(jiān)管模式具有重要意義。

一、我國旅行社服務質量監(jiān)管的現(xiàn)狀

根據(jù)國家旅游局2016年第四季度全國旅行社統(tǒng)計調查公報的數(shù)據(jù)顯示，截止2016年底，我國共有旅行社28097家，其中海南省旅行社數(shù)量為335家（數(shù)據(jù)來源：國家旅游局）。人民網(wǎng)旅游315投訴平臺公布的2016年旅游投訴數(shù)據(jù)顯示，2016年平臺收到的有效投訴共1477條，較2015年增長了0.68%，全年回復率為47.94%，較2015年下降了10個百分點。在投訴的分布區(qū)域中，38.6%集中在旅行社，20.2%集中在景區(qū)，15.8%集中在航空，15.1%集中在酒店，7.4%集中在導游，旅行社成為旅游投訴的重災區(qū)；在所有投訴中，針對在線旅游企業(yè)（OTA）的比例高達46%，攜程旅行網(wǎng)、去哪兒網(wǎng)、途牛旅游網(wǎng)位居OTA投訴的前三位（數(shù)據(jù)來源：人民網(wǎng)）。其他學者的研究也表明，不論是全國官方旅游投訴（國家旅游局）、地區(qū)旅游官方投訴、網(wǎng)絡媒體投訴（人民網(wǎng)），旅行社、導游服務、OTA都是旅游投訴的集中區(qū)域（徐浩，2016）。

目前國內有關旅行社及其相關企業(yè)的質量監(jiān)管工作，以行政監(jiān)管為主，第三方監(jiān)管和市場監(jiān)管較為欠缺。學者們對此問題的研究也多從完善立法、加強行政指導、推行旅游標準化等方面進行。對于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下旅游監(jiān)管的發(fā)展變化、旅行社監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)和解決途徑等研究還有待進一步深入。

二、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下的海南旅行社服務質量監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

截止2016年第四季度，海南共有旅行社數(shù)量335家。海南屬于經(jīng)濟特區(qū)，擁有特區(qū)立法權。自2002年頒布《海南省旅游條例》之后，又陸續(xù)出臺了《海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)導游人員管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)旅游價格管理規(guī)定》等7部相關的配套單行法規(guī)。在此基礎上，海南省質量監(jiān)督局、海南省旅游發(fā)展委員會等又陸續(xù)制定、頒布了《旅行社接待服務規(guī)范》、《導游服務質量等級劃分與評定》等地方標準和規(guī)范性文件，截止2015年年底，海南累計制定旅游標準達54項。盡管從地方立法和行業(yè)標準制定來看，海南在旅游業(yè)、旅行社及相關領域的管理和治理力度逐年加大，但在旅行社服務質量的監(jiān)管方面仍存在不足，表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）以行政監(jiān)管為主，監(jiān)管方式單一

海南的旅行社服務質量監(jiān)管模式屬于單一的政府主導型，政府在導游服務質量等行業(yè)標準的制定、12315投訴熱線、12301旅游投訴熱線等投訴平臺的建立、旅游警察支隊的設置等方面制定了多項措施，充分說明了政府在旅游和旅行社服務質量方面的重視。但單一的政府主導模式并不能很好的適應現(xiàn)在的旅游監(jiān)管要求。從海南旅游官方網(wǎng)站公布的2016年9月至2016年11月期間的35宗涉旅違法違規(guī)案件處理結果來看，與旅行社、導游直接相關的案件高達9起（數(shù)據(jù)來源：陽光海南網(wǎng)），旅行社及其相關領域的服務質量依然是海南旅游質量監(jiān)管的重災區(qū)。

由于旅行社產品構成的復雜性，使得旅行社服務質量涉及到景區(qū)、住宿、購物、導游服務等多個環(huán)節(jié)，其中最關鍵的在于旅行社經(jīng)營行為的規(guī)范性和導游服務質量的高低。旅行社產品的復雜特性會加大政府的行政監(jiān)管難度，增加監(jiān)管的挑戰(zhàn)性。同時，盡管行政監(jiān)管可以起到規(guī)范、引導和監(jiān)督作用，但也容易出現(xiàn)多頭管理、監(jiān)管不力、效率低下等問題。媒體對海南旅游不規(guī)范現(xiàn)象治理的方式總結為“救火式”監(jiān)管，回扣、欺客、強買強賣等行業(yè)潛規(guī)則導致的旅游亂象往往要因媒體曝光、游客投訴才能引起相關部門重視、進行查處，折射出來的就是監(jiān)管方式單一導致的被動式監(jiān)管問題。而隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展、信息傳播速度的加快，旅游質量問題一旦被曝光、傳播，就會在短時間內引起大量關注和轉發(fā)，對旅游目的地形象造成極大的破壞。解決這一問題的方式可以是建立多主體參與模式的監(jiān)管機制，從制度層面來解決才是根本之道。

（二）行業(yè)協(xié)會參與度低，第三方監(jiān)管缺失

縱觀日本、韓國、加拿大等國家的旅游和旅行社監(jiān)管制度，行業(yè)協(xié)會等第三方機構在其中起到了不可或缺的作用。如日本的旅行社協(xié)會的業(yè)務范圍包括解決投訴、開展培訓、提供償還業(yè)務、進行經(jīng)營指導、調查、研究、宣傳等，行業(yè)協(xié)會對旅行社的業(yè)務開展、質量監(jiān)督、投訴處理等進行全程參與，有效保證了旅行社行業(yè)的有序經(jīng)營和旅游者權益的維護。美國作為一個旅游大國甚至并未設置實體的旅游行政機構，而是以市場為導向，在商務部的“旅游產業(yè)功能組”以外，建立以旅游協(xié)會、旅游問詢中心、專業(yè)研究機構、旅游培訓機構等非政府組織為主導的監(jiān)管體系。

海南雖然有旅游協(xié)會以及旅行社、景區(qū)等各類行業(yè)協(xié)會，但這些第三方機構并未具備監(jiān)管的功能和職責，在規(guī)范市場秩序、建立旅游誠信、提升業(yè)務水平等方面的影響力也較弱。且由于國情不同，海南的行業(yè)協(xié)會和國內其他地區(qū)一樣都缺乏參與旅游監(jiān)管的權限，缺乏主動作為的意識和理念，未能充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在民間的優(yōu)勢和作用。海南旅游信息與咨詢中心、三亞旅游信息與咨詢中心（市民游客中心）等則屬于政府全額撥款單位，并非真正意義上的第三方機構，所承擔職責以協(xié)助旅游主管部門進行咨詢、救援、投訴協(xié)助等為主，未能充分發(fā)揮聯(lián)絡旅游企業(yè)、整合行業(yè)資源、監(jiān)管旅游市場等作用。

（三）監(jiān)管呈現(xiàn)反復性，責任主體誠信意識缺失

《旅游法》頒布后對旅行社“零負團費”等違規(guī)經(jīng)營行為明令禁止，《海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》中也有明確規(guī)定“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，不得以任何形式誘騙、強迫、變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目，獲取回扣等不正當利益”。然而目前海南旅游市場上的“零負團費”、導游“填坑”現(xiàn)象仍然屢禁不止。這一方面與現(xiàn)行法規(guī)不完善、打擊力度不夠有關，另一方面與旅行社、導游等監(jiān)管責任主體的誠信意識有直接關系。海南旅行社行業(yè)中存在的掛靠、變相掛靠、低價競爭等行為加劇了旅游市場的惡性競爭，薪酬制度的不完善迫使導游人員不得不依靠灰色收入，行業(yè)規(guī)范和誠信意識的集體缺失又加劇了旅行社、導游人員的僥幸心理，從而千方百計鉆法律的空子甚至相互勾結謀取暴利。2016年9月至11月處理的35宗旅游案件中，旅行社商業(yè)賄賂、向接受委托的旅行社支付費用低于接待和服務成本、導游擅自增加旅游服務項目、通過另行付費旅游項目獲取回扣等失信行為十分普遍。盡管目前海南的旅游主管部門在加大打擊和治理力度，行政立法和嚴格執(zhí)法能夠暫時抑制違規(guī)經(jīng)營和服務行為，但從長遠來看，旅行社合法經(jīng)營意識的樹立、導游誠信服務水平的提升才能從根源上杜絕零負團費等種種亂象。

（四）網(wǎng)絡經(jīng)營行為監(jiān)管有待進一步加強

盡管我們將OTA視作是新的旅游企業(yè)類型，但究其本質，大多數(shù)在線旅游企業(yè)的本質仍然是旅游代理商和旅游中間商，其業(yè)務類別與傳統(tǒng)旅行社并無本質區(qū)別，所改變的是其經(jīng)營模式與盈利模式。因此將攜程、途牛等旅游網(wǎng)站視作在線旅行社亦未為不可。傳統(tǒng)旅行社在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的影響和旅游電商的沖擊下，亦紛紛向在線旅游服務商轉型或擴展旅游網(wǎng)絡經(jīng)營業(yè)務?！逗Ｄ辖?jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》中針對有網(wǎng)絡經(jīng)營行為的旅行社、為旅行社提供服務的網(wǎng)絡平臺等主體及相關經(jīng)營行為進行了規(guī)定，但由于旅游網(wǎng)絡經(jīng)營范圍的廣泛性、產品的復雜性、形式的多樣性和多變性等特征，海南旅游網(wǎng)絡經(jīng)營的監(jiān)管成效并不顯著。在行政監(jiān)管主體的權責劃分、監(jiān)管范圍的死角、監(jiān)管方式的有效性、監(jiān)管渠道的設置等方面仍有待進一步加強。

三、互聯(lián)網(wǎng)時代的海南旅行社服務質量監(jiān)管對策

（一）加強行政指導，采用多主體參與模式

在目前國內的旅游市場機制和發(fā)展現(xiàn)狀的實際情況下，海南以行政監(jiān)管為主的監(jiān)管模式是符合中國國情的。行政監(jiān)管的范疇主要包括行政立法、行政許可和行政處罰，這些帶有強制性特征的監(jiān)管手段在建立和維護市場秩序方面能夠起到良好的作用，但同時也易出現(xiàn)主管部門權責不明、權責不對等、執(zhí)法部門缺乏有效整合、執(zhí)法人員執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不力、監(jiān)管手段落后于市場發(fā)展等問題。因此充分運用非強制性的行政指導是避免此類問題的有效方式，海南的行政指導應從建立健全旅游信息發(fā)布制度、旅游咨詢制度、旅游安全提示制度、旅游激勵制度、公眾參與制度、社會媒體監(jiān)督制度等方面進一步加強?，F(xiàn)行的行政監(jiān)管制度中公眾、社會媒體、行業(yè)協(xié)會等的參與度較低，海南應充分發(fā)揮各類主體在旅行社質量監(jiān)管方面的積極主動性，實行全方位、多主體參與的模式，建立集咨詢、投訴、處理、監(jiān)督于一體的旅行社服務質量監(jiān)管機制。在公眾參與程序的制定、社會媒體監(jiān)督尤其網(wǎng)絡媒體監(jiān)督的規(guī)范等方面應制定更詳細的細則，以增加不同主體參與監(jiān)管的可行性。

（二）完善監(jiān)管法律體系，嚴格行業(yè)準入和退出機制

日本、加拿大、美國、澳大利亞等地區(qū)在旅行社服務質量監(jiān)管制度的設計方面，均制定了嚴格的準入制度和退出機制。海南現(xiàn)有的旅行社進入標準主要依照旅游法的規(guī)定，注重硬件設施和注冊資本，實行質量保證金制度。相比國外地區(qū)的行業(yè)準入制度，我國的旅行社設立注冊資本偏高、保證形式單一。在這方面，海南應充分利用經(jīng)濟特區(qū)的立法權，可在旅游法的現(xiàn)行標準之上建立更嚴格的準入制度，例如可參照美國華盛頓州旅行社設立時的履債能力擔保證明，加拿大對旅游代理商申請人道德品質與財力的審查，日本在旅行社注冊時需考查其信譽度、是否有合適的經(jīng)營人選等。同時，嚴格的懲處與淘汰機制是完善旅行社監(jiān)管體系的有力保障。海南現(xiàn)行的懲處機制缺少對旅行社管理人員的處罰規(guī)定，且針對旅行社違法違規(guī)行為的處罰難于執(zhí)行、缺乏力度。海南應在現(xiàn)行旅行社管理規(guī)定的基礎上進一步嚴格違法違規(guī)行為的懲處力度，例如明確界定旅行社的經(jīng)營成本及成本構成，以杜絕“零負團費”和“填坑”現(xiàn)象，對有嚴重違法違規(guī)行為的旅行社采取吊銷經(jīng)營許可（一次性死亡）并禁止相關責任人再次進入旅行社行業(yè)的處罰規(guī)定等。

（三）加大第三方監(jiān)管力度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用

現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會是民間自治組織，由于其來源于行業(yè)，故與行業(yè)的契合度較高，在指導、宣傳、培訓、監(jiān)督管理等方面具備天然的優(yōu)勢。我國國情決定了并不適合采用美國式的市場為主導、企業(yè)為主體的監(jiān)管模式，但可以借鑒美國的做法，發(fā)揮旅游協(xié)會、旅行社協(xié)會等非政府組織的獨立性、自主性作用，彌補行政監(jiān)管不到位的盲區(qū)與空白。為加強行業(yè)協(xié)會在旅行社服務質量監(jiān)管方面的參與，海南的旅游協(xié)會和旅行社協(xié)會等行業(yè)組織應相對自治，由業(yè)內權威的精英主持管理，由政府明確其監(jiān)管權限和范圍，由政府和企業(yè)（會員）聯(lián)合保障其資金來源。同時借鑒日本的旅行社協(xié)會制度，賦予行業(yè)協(xié)會在處理旅游投訴方面的職責和權限，加強對旅行社經(jīng)銷商的運營指導，尤其是在移動互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的背景下，指導海南的旅行社如何實現(xiàn)轉型發(fā)展、提升經(jīng)營水平、管理內部服務質量等，以推動和保障海南旅行社行業(yè)的有序和健康發(fā)展。

（四）充分運用現(xiàn)代科技，建立信用監(jiān)管機制

海南國際旅游島的定位中包含“我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的實驗區(qū)”，要做到真正的改革與創(chuàng)新，必須緊跟時代的發(fā)展，適應移動互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代信息技術的發(fā)展趨勢。智慧旅游是順應旅游業(yè)和信息業(yè)的協(xié)同發(fā)展而應運而生的，其對信息的綜合集成與對人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術的運用，可以打造一個滿足游客個性化與多樣化需求的綜合性平臺。旅行社作為旅游市場中的主體之一，其信用體系的建立包括民事信用與行政信用。目前海南旅行社行業(yè)的信用評價主要由政府承擔和發(fā)布，而非獨立第三方。要彌補政府單方面信用評價的不足，加強公眾參與特別是旅游者的參與，才能真實反映市場信息。因此海南應整合現(xiàn)有的信用監(jiān)管渠道（旅游“紅黑榜”、投訴熱線等）和網(wǎng)絡平臺資源（南海網(wǎng)、陽光海南網(wǎng)等），利用智慧旅游平臺打造綜合型、一體化、權威性的信用監(jiān)管體系。

（作者單位：1.三亞學院旅業(yè)管理學院；2.三亞理工職業(yè)學院）