地方政府對公共政策的選擇性執(zhí)行

張偉　陳鑫高

【摘要】在壓力型體制下，地方政府在對公共政策的執(zhí)行時，存在著較為明顯的選擇性執(zhí)行傾向，其導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯、社會回應(yīng)不足和政府權(quán)威衰退的等后果。本文基于壓力型體制視角，分析地方政府選擇性執(zhí)行的動機及其帶來的后果，并探究其治理機制。

【關(guān)鍵詞】壓力型體制；地方政府；選擇性執(zhí)行

改革開放以來，在壓力型體制下的我國政府出臺的一系列方針政策出臺和實施，得到地方政府的積極響應(yīng)，取得了良好的效果。但不可否認(rèn)的是，地方政府在政策傳達和目標(biāo)激勵下，根據(jù)自己的偏好，選擇性執(zhí)行政策，以致上級和中央政府的目標(biāo)沒有得到較好的實現(xiàn)，甚至產(chǎn)生了相反的效果。

一、壓力型體制下選擇性執(zhí)行的動機分析

（一）地方政府的自利性傾向

地方官員作為理性的“經(jīng)濟人”，追逐個人利益的最大化，其中對其利益相關(guān)性最大的便是晉升。無論是省、市縣還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，同一行政級別的地方官員都處于一種政治晉升博弈中。目前，以實現(xiàn)地方經(jīng)濟目標(biāo)為宗旨的壓力型體制，很大程度上定性了我國地方政府官員只注重政績和仕途晉升的政治制度。這種極不科學(xué)的制度決定了官員必須在短期內(nèi)完成上級政府規(guī)定的經(jīng)濟目標(biāo)才能實現(xiàn)自身收益的最大化。

（二）壓力型體制下單一的績效考核驅(qū)使

由于當(dāng)前上級政府對下級政府和官員的績效考核過于單一化，嚴(yán)重傾向于經(jīng)濟指標(biāo)，若經(jīng)濟指標(biāo)不合格則可能采用一票否決制。在這種壓力型體制下，下級政府的行為有很大的被動性，這主要是源于自上而下的外在壓力。政府官員的目標(biāo)在于最大化自身利益，在外在的壓力下，便優(yōu)先考慮那些上級政府特別關(guān)注的以及關(guān)乎自身政績的任務(wù)。在假定其目標(biāo)在于最大化其所能控制的資源量，而資源的控制量諸如資本、技術(shù)、人力資源等等來源于職位與權(quán)力，職位與權(quán)力多來源與上級政府的授予。

在現(xiàn)實中，地方政府官員往往對上負責(zé)，對地方政府的激勵和約束更多的是來自上級政府，而不是當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌鲋黧w。因此在實際運行中，上級政府的考核更直接地影響本級地方政府的行為，并對地方政府有一定程度的約束。而且，本地政府相對于上級政府對當(dāng)?shù)厍闆r更為了解，在信息不對稱的情況下，本地政府很有可能利用這種信息的不對稱來欺騙上級政府。

（三）政治錦標(biāo)賽下晉升激勵的誘導(dǎo)

不同的官員評價機制會激勵出不同的官員行為方式。在中國的政治錦標(biāo)賽中上級政府考核下級政府官員的主要維度是地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。在現(xiàn)實中的官員晉升考核，對于上級政府政策的執(zhí)行力、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等晉升指標(biāo)以不同的權(quán)重發(fā)揮著作用。

地方官員作為政治參與人的特征，認(rèn)為中央政府利用人事權(quán)激勵地方官員去促進地方經(jīng)濟發(fā)展，晉升激勵是官員激勵的主要來源。因此，對于部分政策的高效執(zhí)行，看起來是政府的積極作為，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，實質(zhì)上是地方官員通過政績的勝利獲得“政治錦標(biāo)賽”的晉升。

二、公共政策選擇性執(zhí)行的治理機制

（一）轉(zhuǎn)變政府治理理念，堅持公利性導(dǎo)向。

地方政府必須轉(zhuǎn)變對公共政策執(zhí)行的出發(fā)點，以公共利益最大化為政策制定導(dǎo)向。轉(zhuǎn)變組織理念和管理理念，堅持以人民利益為先、以整體利益為先，嚴(yán)格貫徹落實中央有利于民生和國家發(fā)展政策。要建立合理的組織規(guī)范制度，引入社會、公民等多方主體合作進行社會治理。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟發(fā)展受阻，經(jīng)濟指標(biāo)和政績考核難以達到要求時，也不能放棄公共利益導(dǎo)向，堅持公共利益優(yōu)先。

（二）地方政府必須樹立正確的政績觀與競爭觀

地方政府應(yīng)該看到政策的長遠利益，樹立正確的政績觀和競爭觀。如果地方政府對政策的價值缺乏正確認(rèn)識的話，只看到眼前的利益，忽視長期利益，在政策選擇上以帶來短期利益的政策為主，將長期利益相關(guān)的政策滯后執(zhí)行或者不執(zhí)行，無法獲得長期利益，甚至對地區(qū)的長遠發(fā)展造成阻礙和破壞。在當(dāng)前的績效考核體系下，政府官員應(yīng)該更多的以為人服務(wù)為宗旨，確確實實為當(dāng)?shù)貛戆l(fā)展效益和好處，而不是為了個人的晉升而忽視百姓利益。

規(guī)范地方政府競爭，形成合理有序的競爭方式，以競爭促合作，在競爭中促進社會經(jīng)濟發(fā)展。同時加大對地方政府的行政監(jiān)督約束，推進政府監(jiān)督與公民的監(jiān)督結(jié)合，加強自下而上的監(jiān)督力量，配合社會輿論、群眾監(jiān)督形成第三方監(jiān)督機制增加政府違規(guī)的成本。

（三）轉(zhuǎn)變壓力型體制下地方政府的績效考核機制

通過中央與地方合理劃分各級政府的職能和權(quán)責(zé)，重新明確層級政府分工，細化地方政府的績效考核。通過完善地方政府綜合各方面行為考核評價體系，以提升地區(qū)總體實力、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，滿足民眾的基本生存發(fā)展需要，改變此前單一的自上而下的內(nèi)部考評模式，推進績效考評的全面性、系統(tǒng)性，兼顧整體效益與地區(qū)利益。

三、結(jié)語與展望

地方政府的選擇性執(zhí)行與壓力型體制下地方政府的自利性、官員的績效考核與其追求個人晉升有關(guān)。在現(xiàn)行的政治與經(jīng)濟環(huán)境下，勢必要消除壓力型體制下帶來的忽視整體利益和選擇性執(zhí)行的負面影響，提高整體社會發(fā)展利益。同時在對地方政府及其官員的績效考核方面，要打破單一的經(jīng)濟指標(biāo)考核體制，建立綜合評判系統(tǒng)，使地方政府能夠根據(jù)地方實際情況，真正高效地執(zhí)行公共政策。

參考文獻：

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