淺談服務(wù)通告的強(qiáng)制性及局方審批要求

張方　張艷紅

【摘 要】服務(wù)通告作為制造商發(fā)布的服務(wù)文件，本不具有強(qiáng)制性。但實(shí)際上，在發(fā)布不少服務(wù)通告時(shí)都直接或間接地附加了強(qiáng)制性要求，飛機(jī)運(yùn)行商和維修單位一直以來對哪些SB具有強(qiáng)制性存在困惑。此外，SB的局方審批原則和要求也是主制造商十分關(guān)注的問題。多年來，局方并未就上述問題做出細(xì)致明確的適航規(guī)定。通過對FAA、EASA、CAAC相關(guān)程序及指導(dǎo)文件進(jìn)行研究，對比分析了國內(nèi)外局方對SB強(qiáng)制性和適航審批的相關(guān)立場，對相關(guān)單位理解并制定SB有關(guān)管理要求具有參考意義。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)通告；強(qiáng)制性；審批； 要求

0 引言

服務(wù)通告（Service Bulletin，以下簡稱SB）是航空器設(shè)計(jì)、生產(chǎn)廠家根據(jù)自身與用戶信息，對所生產(chǎn)的航空產(chǎn)品改進(jìn)其可靠性或使用安全性的文件，是對用戶的一種技術(shù)服務(wù)措施和對自身生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)要求的文件。制造商在發(fā)布SB時(shí)，經(jīng)常會(huì)在SB中直接或者間接表示是強(qiáng)制性的，這種做法沒有法律依據(jù)，容易讓飛機(jī)運(yùn)營商或者維修單位對是否必須執(zhí)行SB的內(nèi)容產(chǎn)生困惑和不同理解。幾十年來，制造商、運(yùn)營商以及維修單位也對此抱怨不斷，甚至還因此打過官司。

1 主要適航當(dāng)局對SB強(qiáng)制性的立場

首先，強(qiáng)制性應(yīng)是站在局方角度來講的，制造商并沒有強(qiáng)制運(yùn)營方或者維修單位做事情的資格和權(quán)力。所謂強(qiáng)制性，即為保持適航當(dāng)局頒發(fā)的適航證有效性所必須做的，如果不做，局方有權(quán)吊銷其適航證。

1.1 FAA立場

基于FAA頒布的對強(qiáng)制性以及服務(wù)文件批準(zhǔn)原則的要求和解釋的相關(guān)指導(dǎo)性材料（AC20-77A），以下幾種情況下，SB具有強(qiáng)制性：

（a）被TCDS引用的、規(guī)定了適航性限制要求的SB是強(qiáng)制性的

對于飛機(jī)上有使用壽命限制的零部件，有的制造商會(huì)將其適航性限制要求納入飛機(jī)的維修手冊中；有的制造商會(huì)將適航性限制要求單獨(dú)成文；而有的制造商則將產(chǎn)品適航性限制要求放在或指向SB中，在這種情況下，SB是強(qiáng)制性的。

根據(jù)FAA頒布的制造商維修手冊的使用咨詢通告：如果SB是FAA批準(zhǔn)的制造商手冊中的內(nèi)容或者是型號合格證適航限制章節(jié)中的內(nèi)容，那么該SB是強(qiáng)制性的。

（b）被適航指令引用的SB是強(qiáng)制性的

多數(shù)情況下，適航指令（Airworthiness Directive，以下簡稱AD）的發(fā)布是根據(jù)產(chǎn)品制造商發(fā)出的SB而來。FAA對SB進(jìn)行評估，判斷是否有必要據(jù)此發(fā)出AD（AD中會(huì)明確依照哪份SB執(zhí)行），以確保航空器運(yùn)行安全。因?yàn)锳D是強(qiáng)制性的，因此被AD引用的SB也是強(qiáng)制性的。需要指出的是，被AD引用的可能是SB的全部內(nèi)容，也可能是SB的部分內(nèi)容。

（c）對航空器有檢查要求的SB是強(qiáng)制性的

根據(jù)FAA頒布的制造商維修手冊的使用咨詢通告：如果SB的內(nèi)容直接作為經(jīng)FAA批準(zhǔn)的檢查程序的一部分或被其引用，則該SB是強(qiáng)制性的。例如，某份SB包含對航空器進(jìn)行檢查的要求，且該SB內(nèi)容已含在制造商提供的經(jīng)FAA批準(zhǔn)的航空器檢查程序或者持續(xù)適航維護(hù)程序等檢查程序里，并且飛機(jī)運(yùn)營商實(shí)際操作過程中選擇執(zhí)行制造商提供的檢查程序，那么必須按照該SB的要求執(zhí)行。

此外，F(xiàn)AA 還指出，在持證人操作規(guī)范中被列為附加維護(hù)要求的SB也是強(qiáng)制的。

從以上幾點(diǎn)可以看出，SB是否具有強(qiáng)制性，其核心判斷標(biāo)準(zhǔn)為：SB執(zhí)行與否是否會(huì)影響飛機(jī)的適航性。

1.2 EASA立場

根據(jù)EASA頒布的CM-21A-J-001 Issue： 01與AD相關(guān)的SB，EASA認(rèn)為，只有局方可以頒布帶有強(qiáng)制性要求的信息，這一點(diǎn)同F(xiàn)AA觀點(diǎn)相同。設(shè)計(jì)批準(zhǔn)書持有人發(fā)布的SB（以及其他類似的文件）不具有等同于AD那樣的合法的強(qiáng)制性，不能含有強(qiáng)制用戶執(zhí)行信息或暗示，只能作為指導(dǎo)性的信息。因此，在SB的標(biāo)題或者正文中不應(yīng)出現(xiàn)任何誤導(dǎo)性的語言，如必須執(zhí)行，強(qiáng)制執(zhí)行等，只有跟AD相關(guān)聯(lián)的SB才可以是強(qiáng)制性的。

關(guān)于SB的強(qiáng)制性判斷，EASA特別指出：被AD引用的SB是否需要強(qiáng)制執(zhí)行，取決于是否有其他局方接受的同樣可以消除AD中的不安全狀態(tài)的方法。如果其他方法也是局方可接受的，那么SB不應(yīng)該使用強(qiáng)制性的語言。此外，被AD引用的SB如發(fā)生任何更改，都必須及時(shí)告知局方。從這一點(diǎn)上看，EASA跟FAA對SB是否是強(qiáng)制性的要求有所差異：FAA認(rèn)為，如果某SB被AD引用，那么該SB便是強(qiáng)制性的；而EASA則認(rèn)為，即便某SB被AD引用，但如果還存在其他被局方接受的方法、程序可以消除AD中的不安全隱患，那么被該AD引用的SB也不應(yīng)是強(qiáng)制性的?？梢?，判斷SB是否是強(qiáng)制性的，EASA還關(guān)注SB的解決方案是否唯一。

1.3 CAAC立場

CAAC對SB實(shí)施分類管理。根據(jù)AP-21-02關(guān)于國產(chǎn)民用航空產(chǎn)品服務(wù)通告管理規(guī)定，SB分為以下三類：

普通類——屬航空產(chǎn)品生產(chǎn)廠家在根據(jù)原設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，為提高其性能、壽命、使用條件、環(huán)境等進(jìn)行的改進(jìn)、改裝所發(fā)出的SB，用戶根據(jù)實(shí)際情況選擇執(zhí)行。

重要類——屬航空產(chǎn)品生產(chǎn)廠家在根據(jù)原設(shè)計(jì)達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；用戶在使用中發(fā)生問題，危及飛行安全等情況而需要進(jìn)行的改裝、更換、檢查、更改技術(shù)壽命所發(fā)出的SB，用戶要按照通告執(zhí)行。

緊急類——內(nèi)容同重要類。是在短期內(nèi)要完成的改裝、更換、檢查，是為避免直接危及飛行安全而采取的緊急措施，用于應(yīng)該按通告規(guī)定期限立即執(zhí)行。

可見，中國民航局對SB的分類原則一個(gè)是“是否發(fā)生問題、危及飛行安全”，另一個(gè)是“是否直接危及飛行安全”（執(zhí)行期限）。普通類SB選擇執(zhí)行，屬于非強(qiáng)制；重要類和緊急類都需要執(zhí)行，均屬于強(qiáng)制性。對比FAA、EASA關(guān)于判斷SB是否具有強(qiáng)制性的要求，CAAC的著眼點(diǎn)在于是否危及飛行安全，F(xiàn)AA的著眼點(diǎn)在于是否影響飛機(jī)的適航性，EASA還考慮了SB中的解決方案是否唯一。

2 SB的局方審批要求

2.1 FAA審批要求

根據(jù)FAA頒布的AC20-176A服務(wù)類文件審批指南：SB屬于服務(wù)文件，服務(wù)文件是用來傳遞與飛機(jī)安全、產(chǎn)品改進(jìn)、運(yùn)行與維護(hù)有關(guān)信息的出版物，服務(wù)文件不包含飛機(jī)的型號設(shè)計(jì)文檔，比如飛機(jī)的飛行手冊、維修手冊等。有些服務(wù)文件中含有與工程數(shù)據(jù)相關(guān)的信息和具體實(shí)施措施，例如：基于設(shè)計(jì)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)更改，零部件更換及維修、AD要求的為消除不安全狀態(tài)而強(qiáng)制執(zhí)行的程序或相關(guān)可供選擇的符合性方法等，但這并不意味著FAA要對服務(wù)文件的所有內(nèi)容進(jìn)行審批， FAA對服務(wù)類文件批準(zhǔn)的原則是：只批準(zhǔn)服務(wù)文件中涉及初始型號設(shè)計(jì)的或者會(huì)導(dǎo)致其發(fā)生更改的那部分含有工程信息的內(nèi)容，對于其他內(nèi)容，F(xiàn)AA沒有對其進(jìn)行審批的政策性依據(jù)，因此無需批準(zhǔn)。

FAA頒布的AC20-114制造商服務(wù)文件咨詢通告中明確說明：凡是會(huì)引起重大型號設(shè)計(jì)更改的服務(wù)類文件，都需要FAA或其授權(quán)的委任代表審批。這里，可認(rèn)為是重大設(shè)計(jì)更改的典型情況有：

（a） 需要簽發(fā)型號檢查認(rèn)可書的設(shè)計(jì)更改；

（b） 需要FAA目擊地面試驗(yàn)的設(shè)計(jì)更改；

（c） 需要修訂型號合格數(shù)據(jù)單的設(shè)計(jì)更改；

（d） 需要修訂經(jīng)FAA批準(zhǔn)的手冊中的適航性限制章節(jié)內(nèi)容的設(shè)計(jì)更改；

（e）針對可能會(huì)通過發(fā)布適航指令來強(qiáng)制消除的已發(fā)現(xiàn)的設(shè)計(jì)缺陷或安全危害的設(shè)計(jì)更改；

（f）適航指令要求的設(shè)計(jì)更改等。

此外，AC20-114還指出：即便有些服務(wù)類文件需要FAA批準(zhǔn)，F(xiàn)AA也只對服務(wù)文件中含有型號合格數(shù)據(jù)的內(nèi)容進(jìn)行批準(zhǔn)，而不是批準(zhǔn)服務(wù)類文件的全部內(nèi)容，比如不批準(zhǔn)發(fā)布服務(wù)文件的背景及原因，建議滿足的時(shí)間，具體的說明，型號合格審定階段FAA不會(huì)批準(zhǔn)的檢查程序，成本估算等內(nèi)容。服務(wù)文件中也不應(yīng)該有諸如本文件已獲得FAA批準(zhǔn)的字樣。如果需要標(biāo)注已批準(zhǔn)，那么一定要寫FAA批準(zhǔn)，不能寫諸如DER批準(zhǔn)，F(xiàn)AA/DER批準(zhǔn)等，哪怕DER參與了符合性確認(rèn)。需注意的是，對FAA批準(zhǔn)內(nèi)容的重大偏離，同樣需要FAA批準(zhǔn)。

2.2 CAAC審批要求

根據(jù)AP-21-02關(guān)于國產(chǎn)民用航空產(chǎn)品SB管理規(guī)定，SB的分類由生產(chǎn)廠家提出建議，DER審核，但程序中并沒有明確SB的類別經(jīng)DER審核后是否還需要局方批準(zhǔn)，在實(shí)際操作中，所有類別的SB均需提交局方審批。程序還規(guī)定：普通類由DER審批；重要類和緊急類由局方審批?？梢?，CAAC對SB是否需要審批以及SB是否需要強(qiáng)制執(zhí)行的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于：SB是否涉及產(chǎn)品存在設(shè)計(jì)缺陷、是否存在使用問題（這里沒有明確什么性質(zhì)的使用問題）以及是否危及飛行安全。在本質(zhì)上同F(xiàn)AA、EASA一致，都是在于是否影響航空器適航性。

3 結(jié)束語

本報(bào)告對FAA、EASA、CAAC發(fā)布的SB相關(guān)指導(dǎo)性文件進(jìn)行了解讀和對比，分別就三個(gè)局方對SB是否需強(qiáng)制執(zhí)行、是否需局方審批以及相關(guān)判斷依據(jù)進(jìn)行了橫向?qū)Ρ群完U述，可供相關(guān)單位制定SB管理要求時(shí)參考。

【參考文獻(xiàn)】

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[6]CM-21A-J-001 Issue：01 Service Bulletins（SBs）related to Airworthiness Directives（ADs）2012.

[責(zé)任編輯：朱麗娜]